龐清輝

通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地等資產(chǎn)要素活起來、流起來、用起來，帶動(dòng)貧困人口增收。

黨的十九大報(bào)告提出，要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)，納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，擺到治國理政的重要位置，提出了一系列新思想新觀點(diǎn)，出臺(tái)了一系列重大政策措施，廣泛動(dòng)員和凝聚起各方面的力量，以前所未有的力度向前推進(jìn)，脫貧成績舉世矚目。

其中，土地政策是脫貧攻堅(jiān)政策體系的重要組成部分，是保障脫貧攻堅(jiān)的重大舉措之一，用好土地政策是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要突破口。土地政策在脫貧攻堅(jiān)中如何發(fā)揮作用？調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用等一系列政策，如何在具體實(shí)踐過程中用足、用活？這些問題直接關(guān)乎土地扶貧政策成效。

從2014年起，國務(wù)院將每年10月17日設(shè)立為扶貧日。近日，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者專訪了國土資源部副部長、國家土地副總督察張德霖。張德霖表示，黨的十八大以來，國土資源部將扶貧開發(fā)作為重要政治任務(wù)，出臺(tái)了一系列超常規(guī)、“含金量”高的支持政策。地方各級(jí)國土資源部門結(jié)合實(shí)際著力用好用活各項(xiàng)政策，最大限度發(fā)揮了政策效用，為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

基礎(chǔ)性的有力支撐

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：土地政策如何在脫貧攻堅(jiān)中發(fā)揮重要作用？

張德霖：2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議和隨后印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，確定了新階段脫貧攻堅(jiān)的各項(xiàng)政策舉措，其中把完善扶貧開發(fā)用地政策作為專門章節(jié)放在健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系中。《決定》明確提出：“支持貧困地區(qū)根據(jù)第二次全國土地調(diào)查及最新年度變更調(diào)查成果，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要，專項(xiàng)安排國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)?！?/p>

土地政策在發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批等“五個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)工程中，提供了基礎(chǔ)性的有力支撐。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：能否簡單介紹一下國土資源部定點(diǎn)扶貧工作？

張德霖：國土資源部開展扶貧工作已有30年的歷程。從1987年原地質(zhì)礦產(chǎn)部時(shí)期開始，我們一直在江西贛南開展定點(diǎn)扶貧工作。30年來，歷屆部黨組滿懷對(duì)老區(qū)人民的深厚感情，堅(jiān)守“老區(qū)不脫貧、扶貧不脫鉤”的莊嚴(yán)承諾，立足贛州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧工作實(shí)際，走過了地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)扶貧、貧困村農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)扶貧、新農(nóng)村建設(shè)整村推進(jìn)扶貧、制定超常規(guī)“訂單式”政策扶貧等發(fā)展階段，經(jīng)歷了從資金、項(xiàng)目扶持到國土資源全方位政策支持，再到落實(shí)黨中央、國務(wù)院精準(zhǔn)施策精準(zhǔn)脫貧的精準(zhǔn)方略，總結(jié)形成了“訂單式”政策支持和“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”抓落實(shí)的工作機(jī)制，國土資源政策對(duì)促進(jìn)贛南老區(qū)脫貧攻堅(jiān)和振興發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2012年國土資源部承擔(dān)烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)工作。5年來，我們先后召開4次部際聯(lián)系會(huì)議，協(xié)調(diào)50多個(gè)成員單位合力推進(jìn)片區(qū)脫貧攻堅(jiān)，同時(shí)出臺(tái)了支持烏蒙山片區(qū)國土資源“訂單式”支持政策，并將國土資源部支持深度貧困地區(qū)的特殊政策覆蓋到烏蒙山片區(qū)。5年來，烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)成效明顯。

國土資源部30年來的定點(diǎn)扶貧工作和5年來的烏蒙山片區(qū)牽頭聯(lián)系工作，為我們?cè)谛聲r(shí)期進(jìn)一步深化完善扶貧用地政策，更加用心用力助推脫貧攻堅(jiān)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐證明，用好扶貧用地政策，土地就能變成金，土地政策助推脫貧攻堅(jiān)大有可為。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：近年來，國土資源部為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)出臺(tái)了哪些土地政策？取得了哪些成效？

張德霖：黨的十八大以來，國土資源部黨組堅(jiān)決貫徹習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，認(rèn)真落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》任務(wù)分工，將扶貧開發(fā)作為重要政治任務(wù)，翻箱倒柜、傾囊相助，出臺(tái)了一系列超常規(guī)、“含金量”高的支持政策。地方各級(jí)國土資源部門結(jié)合實(shí)際著力用好用活各項(xiàng)政策，最大限度發(fā)揮了政策效用，為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

第一，專項(xiàng)用地計(jì)劃政策為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目落地提供保障。國土資源部在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善中，充分考慮扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷需要，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，優(yōu)先安排脫貧攻堅(jiān)、社會(huì)民生等用地，切實(shí)為扶貧開發(fā)工作提供落地空間。在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》中，明確提出要優(yōu)先安排脫貧攻堅(jiān)用地，切實(shí)提高土地利用年度計(jì)劃保障能力。對(duì)全國832個(gè)集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，每個(gè)縣專項(xiàng)安排600畝年度建設(shè)用地指標(biāo)。各地借助土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善機(jī)遇，將所需用地納入縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，為脫貧攻堅(jiān)留足了用地空間，脫貧攻堅(jiān)用地做到了應(yīng)保盡保。

第二，增減掛鉤政策使“土地變成金”，有力助推易地扶貧搬遷。為支持脫貧攻堅(jiān)工作，2016年2月，國土資源部出臺(tái)《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》。明確在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用。這項(xiàng)政策也同時(shí)適用于遼寧阜新、山東淄博、江蘇宿遷、浙江麗水、福建三明、廣東清遠(yuǎn)等6個(gè)國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)。

2017年，進(jìn)一步拓展增減掛鉤政策，省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，適用范圍由原來的832個(gè)貧困縣拓展到1250個(gè)貧困縣。截至2017年6月，貧困地區(qū)13個(gè)省份增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)已協(xié)議交易334.53億元。實(shí)踐表明，增減掛鉤政策既為扶貧搬遷工作籌集了資金，保障了搬遷工作順利開展，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，保護(hù)了耕地資源；有的地方還結(jié)合土地綜合整治和地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)工程，進(jìn)一步加大了資金項(xiàng)目整合力度，從根本上改善了貧困農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，受到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志充分肯定。

第三，土地整治“向耕地要效益”為貧困群眾鋪就脫貧致富新出路。在貧困地區(qū)推進(jìn)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，通過土地平整、灌溉排水、田間道路等工程的實(shí)施，新增耕地面積，提升耕地質(zhì)量等級(jí)，建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，有效增加貧困群眾收入。據(jù)測(cè)算，整治后的耕地質(zhì)量平均提升1-2個(gè)等級(jí)，糧食產(chǎn)能普遍提高10-20%，土地整治成為助推脫貧的有效抓手。

國土資源部將貧困地區(qū)納入土地整治重點(diǎn)區(qū)域，在安排中央分成新增費(fèi)時(shí)重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜，并積極支持貧困地區(qū)以土地整治為平臺(tái)，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。黨的十八大以來，在全國貧困地區(qū)安排土地整治項(xiàng)目5200多個(gè)，建設(shè)規(guī)模6100多萬畝，投入資金940多億元。從各地實(shí)踐看，土地整治對(duì)貧困地區(qū)改善生產(chǎn)條件和農(nóng)村環(huán)境、引進(jìn)農(nóng)業(yè)公司、發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)揮了積極作用。

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）精神，國土資源部支持國家重點(diǎn)扶貧地區(qū)的縣（市、區(qū)）推進(jìn)土地整治、增加耕地作為補(bǔ)充耕地指標(biāo)向省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有償調(diào)劑，調(diào)劑收益用于耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。河南省積極引導(dǎo)貧困地區(qū)利用省國土資源投融資平臺(tái)，合作開發(fā)利用耕地后備資源，支持貧困地區(qū)節(jié)余補(bǔ)充耕地指標(biāo)有償交易，2016年全省貧困縣異地補(bǔ)充耕地交易收入達(dá)13.97億元。

第四，農(nóng)村土地制度改革讓貧困群眾更多分享土地增值收益。土地是“財(cái)富之母”，是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)。按照中央全面深化改革的決策部署，在推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)中，對(duì)安徽省金寨縣、江西省余江縣、西藏自治區(qū)曲水縣和甘肅省隴西縣等國家和省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣給予積極指導(dǎo)，將土地制度改革與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，通過土地管理制度改革創(chuàng)新，激活貧困地區(qū)資源要素，釋放改革紅利，加快脫貧致富。支持貧困地區(qū)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、低丘緩坡荒灘未利用地開發(fā)試點(diǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，拓展建設(shè)用地空間。實(shí)施旅游扶貧用地政策，支持發(fā)展特色旅游、紅色旅游，增加貧困地區(qū)收入。支持貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)，賦予土地被占用的村集體股權(quán)，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益，有更多“獲得感”。

向基層聚焦聚力

《財(cái)經(jīng)國家周刊》：在持續(xù)創(chuàng)新扶貧舉措方面，國土資源部還將有哪些新舉措？

張德霖：脫貧攻堅(jiān)是一場時(shí)間緊、任務(wù)重、必須打贏的硬仗。國土資源系統(tǒng)要切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，認(rèn)真學(xué)習(xí)習(xí)近平扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，深刻認(rèn)識(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的艱巨性、重要性、緊迫性，準(zhǔn)確把握黨中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的各項(xiàng)決策部署，把脫貧攻堅(jiān)作為分內(nèi)職責(zé)，大力發(fā)揚(yáng)光榮傳統(tǒng)，繼續(xù)發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，持續(xù)創(chuàng)新扶貧舉措，出實(shí)招、求實(shí)效，盡心竭力為脫貧攻堅(jiān)服務(wù)，加快釋放土地政策助推脫貧攻堅(jiān)的新動(dòng)能。

第一，以深度貧困地區(qū)為攻堅(jiān)重點(diǎn)，著力深化扶貧用地政策新舉措。國土資源部研究提出了全力支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)政策舉措。這其中包括：

一是完善土地利用規(guī)劃管理，深度貧困地區(qū)可依據(jù)省級(jí)國土規(guī)劃，率先啟動(dòng)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、移民搬遷、民生發(fā)展等用地，由國土資源部協(xié)同省級(jí)國土資源主管部門足額保障。

二是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)需要的新增建設(shè)用地，在土地利用年度計(jì)劃中優(yōu)先安排，新增建設(shè)用地指標(biāo)不足的，可預(yù)支使用，做好統(tǒng)計(jì)后上報(bào)省廳。省級(jí)計(jì)劃指標(biāo)不足的，國土資源部在國家計(jì)劃指標(biāo)中給予追加認(rèn)定。

三是深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援省份范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)，可將復(fù)墾利用節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

四是支持深度貧困地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位或個(gè)人共同興辦企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。落實(shí)和完善鄉(xiāng)村旅游、休閑養(yǎng)老、設(shè)施農(nóng)業(yè)、光伏扶貧等用地政策。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目建設(shè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的，在做好依法補(bǔ)償安置前提下，可以邊建設(shè)邊報(bào)批；涉及占用耕地的，允許邊占邊補(bǔ)；基礎(chǔ)設(shè)施、移民搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)，確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，可以納入重大建設(shè)項(xiàng)目范圍，按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》要求辦理。

五是支持深度貧困地區(qū)因地制宜保護(hù)耕地，允許在不破壞耕作層的前提下，對(duì)種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地整治增加的耕地，可用于耕地占補(bǔ)平衡。補(bǔ)充耕地指標(biāo)優(yōu)先用于省域內(nèi)交易，符合規(guī)定條件的，可由國家統(tǒng)籌用于資源嚴(yán)重匱乏省份補(bǔ)充耕地。對(duì)于耕地資源匱乏的深度貧困地區(qū)，在建設(shè)用地單位按省級(jí)政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下限繳納耕地開墾費(fèi)后，由省級(jí)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)補(bǔ)充耕地。

六是土地整治項(xiàng)目、資金向深度貧困地區(qū)優(yōu)先安排傾斜，重點(diǎn)支持深度貧困地區(qū)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)土地整治重大工程。統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金，引導(dǎo)帶動(dòng)金融資本和社會(huì)資金共同投入。探索創(chuàng)新土地整治項(xiàng)目實(shí)施模式，改進(jìn)土地整治項(xiàng)目管理，積極支持采取村民自建、先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式開展項(xiàng)目工程建設(shè)，提高農(nóng)民收入。同時(shí)，還要幫助深度貧困地區(qū)開展土地資源信息化建設(shè)，在土地變更調(diào)查、規(guī)劃編制、土地登記等方面加大資金、技術(shù)、人才支持。

第二，以深化土地管理制度改革為新引擎，著力激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力。要堅(jiān)持土地管理制度改革創(chuàng)新與扶貧工作相結(jié)合，土地管理制度改革舉措在符合條件的貧困地區(qū)先行先試。通過改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地等資產(chǎn)要素活起來、流起來、用起來，帶動(dòng)貧困人口增收。加強(qiáng)對(duì)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“三塊地”改革試點(diǎn)工作的調(diào)研指導(dǎo)和評(píng)估總結(jié)，深入提煉經(jīng)驗(yàn)做法，形成可復(fù)制、能推廣、惠百姓的改革成果。

第三，以狠抓政策落地為關(guān)鍵，著力提升扶貧用地政策效用。習(xí)近平指出，當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作，關(guān)鍵要精準(zhǔn)發(fā)力，向基層聚焦聚力，需要下一番“繡花”功夫。扶貧用地政策含金量很高，但必須與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，因地制宜、分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)、落地生效。要在務(wù)實(shí)推進(jìn)上下足“繡花”功夫，關(guān)鍵是要腳踏實(shí)地、求真務(wù)實(shí)、苦干實(shí)干，防止和杜絕一切形式主義。通過選派優(yōu)秀干部到貧困地區(qū)掛職鍛煉，積極吸納貧困地區(qū)干部到各級(jí)國土資源主管部門掛職鍛煉，準(zhǔn)確掌握和用好各項(xiàng)扶貧政策。開展脫貧攻堅(jiān)政策培訓(xùn)，指導(dǎo)和幫助貧困地區(qū)用好用足用活國土資源扶貧政策，用心用力用情助推脫貧攻堅(jiān)。

學(xué)深悟透、用好用活政策，土地可以變成金；不掌握不會(huì)用政策，只能手搓令箭、畏難發(fā)愁。國土資源系統(tǒng)要以時(shí)不我待的緊迫感，加強(qiáng)政策解讀，抓好政策落地，通過上下共同努力，確保各級(jí)干部特別是身處一線的基層干部準(zhǔn)確把握、熟練運(yùn)用扶貧政策，確保國土資源各項(xiàng)扶貧舉措落地開花。