柏林

加強新聞立法的若干思考

柏林

立法在保障新聞事業(yè)健康發(fā)展方面意義重大，是促進社會主義民主政治的重要方式，是規(guī)范新聞媒體的重要手段，是推動新聞媒體良性發(fā)展的重要動力。但目前新聞立法面臨著挑戰(zhàn)，如新聞訴訟中無法可依現(xiàn)象突出，新聞報道與司法審判間存在沖突，自媒體的傳播缺少監(jiān)管，等等。為此筆者建議，在整合新聞法律體系的基礎(chǔ)上制定《新聞法》，立法應(yīng)理順新聞監(jiān)督與司法獨立之間的關(guān)系，立法應(yīng)完善對自媒體的規(guī)制。

新聞立法；新聞訴訟；新聞監(jiān)督；自媒體

新聞是國家發(fā)展的重要事業(yè)，立法是保障新聞事業(yè)健康發(fā)展的重要方式。新聞立法的呼聲很大［1］，早在上世紀80年代，我國就曾主張對新聞加以立法，此后歷屆全國人大和全國政協(xié)會議，都會有一些代表和委員提出新聞立法的相關(guān)議案或提案。特別是2014年底，原國家新聞出版總署署長柳斌杰透露，全國人大正在研究新聞傳播立法，新聞法治化將提上日程。30多年來國務(wù)院法制部門也作了大量準備工作，但截至目前，新聞法學(xué)理論的研究仍明顯滯后、新聞相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系仍未理順，新聞法仍遲遲不能出臺。

一、新聞立法的必要性

（一）新聞立法是促進社會主義民主政治的重要方式

從一定意義上講，新聞媒體的發(fā)展程度是衡量一個社會進步與否的重要標志。而法律是調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)則，加強新聞立法不僅是新聞事業(yè)發(fā)展所需，更是社會主義民主政治建設(shè)的迫切需要。新聞與法律相互依賴、不可分割，新聞傳播對法治起著宣傳和促進作用，法治則可規(guī)范和制約新聞傳播。法治健全的社會必然會保障新聞傳播活動在法律框架范圍內(nèi)正常運行。

新聞工作影響力大、影響面廣，在建設(shè)法治社會中發(fā)揮著不可替代的作用。如，它是社會最重要的宣傳教育渠道之一，在宣傳和普及社會主義核心價值觀方面發(fā)揮應(yīng)有效應(yīng)；它是發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要方式，為國家機關(guān)特別是行政機關(guān)牢固樹立為人民服務(wù)的宗旨保駕護航。立法就成了保障新聞在推動社會主義民主政治方面發(fā)揮應(yīng)有職能的重要途徑。

（二）新聞立法是規(guī)范新聞媒體的重要手段

新聞工作特殊性較大，媒體從業(yè)者需與各類人員打交道，總體情況是好的，但也不免有極個別人員在利益驅(qū)使下衍生“灰色地帶”，如虛假新聞、有償新聞、封口費、版面費等“潛規(guī)則”不時發(fā)生，不僅丟失了自己的職業(yè)道德與榮譽感，而且也給全社會帶來了惡劣影響。

由于我國沒有新聞立法，因此缺乏追究新聞工作中的不良現(xiàn)象制造者責(zé)任的機制，不少時候僅由道德層面進行譴責(zé)，很難真正糾正不良現(xiàn)象，不利于凈化新聞業(yè)界的風(fēng)氣。因而亟需新聞立法對不良現(xiàn)象進行他律，通過立法規(guī)范媒體機構(gòu)的從業(yè)人員。

（三）新聞立法是推動新聞媒體良性發(fā)展的重要動力

新聞立法可有效促進新聞媒體行業(yè)朝著良性方向發(fā)展。

第一，新聞媒體的合法權(quán)益會得到保障。新聞媒體的輿論監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，在現(xiàn)實的新聞傳播活動中，某些被新聞監(jiān)督了的官員，可能會為了個人私利要求對相關(guān)新聞報道進行封殺，此時如果沒有法條來保障新聞媒體的報道權(quán)，則不良風(fēng)氣就會被助長，長此以往新聞媒體將不敢行使監(jiān)督權(quán)。

第二，記者的合法權(quán)益會得到保障。在采訪中，記者所代表的其實已經(jīng)不是他作為公民的個體，而是在替人民行使監(jiān)督權(quán)，如果此時，他的人身權(quán)利都得不到保障，談何完成監(jiān)督任務(wù)。人民所享有的知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就難以實現(xiàn)。2009年《新聞記者證管理辦法》第5條雖然指出“任何組織或者個人不得干擾、阻撓新聞機構(gòu)及其新聞記者合法的采訪活動。”但操作上，卻未有對干擾、阻撓合法采訪活動的違法行為進行處罰的具體規(guī)定。

二、新聞立法面臨的挑戰(zhàn)

（一）新聞訴訟中無法可依現(xiàn)象突出

業(yè)界一般認為，我國改革開放后首個新聞訴訟是1985年的“20年瘋女之謎”的官司，其作者沈涯夫、牟春霜被告上法庭。時至今日已過去30多年，隨著全社會法律意識的高漲，新聞訴訟有增無減。所謂新聞訴訟一般是指，新聞媒體及其從業(yè)人員在報道時發(fā)布了失實內(nèi)容，侵犯了他人的財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)，受害方為維護自身權(quán)益，將新聞媒體及其從業(yè)人員告上法庭而引發(fā)的訴訟。因為新聞媒體具有傳播速度快、覆蓋范圍廣、受眾人群多等特點，就會讓受害者承受更多的輿論和心理壓力。通常情況下，這些新聞訴訟沒有可供適用的法律，只能借助于民法中的相關(guān)規(guī)定，在林林總總的新聞訴訟面前，就會出現(xiàn)無法可依或者牽強附會的現(xiàn)象，不利于維護社會的公平公正。

（二）新聞報道與司法審判間存在沖突

2009年《最高人民法院關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》對媒體的監(jiān)督權(quán)作了詳細闡釋，主旨內(nèi)涵是審判應(yīng)主動接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。輿論監(jiān)督審判對促進司法的公正性而言意義重大、無可厚非，但在現(xiàn)實生活中，會有部分媒體在新聞報道時為賺取點擊量、追求經(jīng)濟效益，不時夸大報道或虛假報道，攜輿論之意對司法機關(guān)依法獨立、公正行使審判權(quán)帶來挑戰(zhàn)。這就反映出新聞報道與司法審判間存在一定沖突。較為典型的如“許霆案”“藥家鑫案”以及近日的“山東辱母案”等，均存在著利用輿論給法院施壓的現(xiàn)象，形成了輿論導(dǎo)向，判案法官心理壓力加大，容易影響司法審判。

（三）自媒體的傳播缺少監(jiān)管

電視、報刊等是傳統(tǒng)新聞媒體的主要傳播方式，需受到媒體機構(gòu)層層把關(guān)，其真實性、客觀性一般會得到社會的普遍認可。但最近十年新媒體迅猛發(fā)展，特別是以微博、微信為代表的自媒體方興未艾。但是，大多數(shù)群眾在使用這些自媒體時，并沒有經(jīng)過專門新聞報道專業(yè)的學(xué)習(xí)或培訓(xùn)，其傳播內(nèi)容不免質(zhì)量低劣，甚至有少數(shù)人故意造謠，給社會造成危害，容易形成網(wǎng)絡(luò)暴力［2］。

三、加強新聞立法的建議

（一）在整合新聞法律體系的基礎(chǔ)上制定《新聞法》

《憲法》是我國處于最高位階的法律?！稇椃ā分猩婕靶侣劦南嚓P(guān)法條主要有第22條①、35條②和第41條③。位于第二位階的是全國人大及其常委會出臺的法律，其中與新聞有較大關(guān)聯(lián)的有《民法通則》第100-102條分別規(guī)定了肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)；有《刑法》第103條規(guī)定的分裂國家罪、煽動分裂國家罪，第105條規(guī)定的顛覆國家政權(quán)罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪，第308條之一規(guī)定的故意泄露國家秘密罪；有《著作權(quán)法》第22條④，等等。位于第三位階的是國務(wù)院出臺的各種行政法規(guī)和條例，這一類的數(shù)量最大，目前共有約700多部，如《報紙管理暫行規(guī)定》《音像制品管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《電影管理條例》，等等。

上述不同位階的法律都在不同層面調(diào)整了新聞法律關(guān)系，若制定專門的《新聞法》，勢必會和上述相關(guān)規(guī)定重復(fù)或沖突。因此，新聞立法不僅是一部專門的行業(yè)法，而且應(yīng)整合上述相關(guān)立法，調(diào)整好如下各類關(guān)系：新聞媒體及其從業(yè)人員的、國家新聞管理機關(guān)的、被采訪對象的等各有關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)責(zé)任。做到內(nèi)在的協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性。

（二）立法應(yīng)理順新聞監(jiān)督與司法獨立之間的關(guān)系

無論怎樣協(xié)調(diào)，新聞傳媒與司法獨立的矛盾都會在特定情況下存在甚至激化，這就需要立法在二者的不斷摩擦中去努力尋求平衡點。

一方面，應(yīng)盡快制定和完善中國新聞立法。作為一個有成文法傳統(tǒng)的國家，我國應(yīng)盡快制定新聞法，如果短期內(nèi)難以實現(xiàn)的話，《憲法》第22條的規(guī)定就會難以落實，公民的言論、出版的自由也難以得到保障。用法律手段來調(diào)整新聞自由與司法公正的關(guān)系，避免現(xiàn)實操作中的不確定性和隨意性，使傳媒與司法之間的關(guān)系有法律保障。

另一方面，應(yīng)完善新聞接近司法的系統(tǒng)制度。人們應(yīng)認識到新聞介入司法，在總體層面上是避免司法腐敗和專橫的不可或缺的有效方式。因而，在凡是涉及公開審理的案件都應(yīng)允許媒體報道的基礎(chǔ)上，須建立起一套雙方共同遵守的規(guī)則，如明確新聞介入案件的時間、新聞接觸司法文書的程度、法官的解釋責(zé)任，等等，要努力通過法治的規(guī)范，做到既保證新聞自由，又確保實現(xiàn)司法權(quán)的依法獨立公正行使，進一步理順新聞與司法的關(guān)系。

（三）立法應(yīng)完善對自媒體的規(guī)制

加強立法，使得自媒體環(huán)境下的表達自由的保障和限制都能夠通過法律的方式來體現(xiàn)。

一方面，明確懲治的標準。如2013年《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定“利用信息網(wǎng)絡(luò)誹謗他人，具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)認定為刑法第二百四十六條第一款規(guī)定的‘情節(jié)嚴重’：（一）同一誹謗信息實際被點擊、瀏覽次數(shù)達到五千次以上，或者被轉(zhuǎn)發(fā)次數(shù)達到五百次以上的”。

另一方面，立法規(guī)定用戶實名制。對此，2011年底北京出臺了《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》，明確了對北京市微博客用戶采取實名制。這樣，自媒體用戶在發(fā)表言論前會受到一定的制約。這對懲治謠言、凈化新聞媒體環(huán)境，具有積極的意義。

沒有法治的社會，必將混亂不堪［3］。任何一部法律都是權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的統(tǒng)一與平衡［4］。制定新聞法不是一件容易的事，不能一蹴而就，這就需要政府機關(guān)、學(xué)者及社會各界人士充分發(fā)揮潛能，合力而為。注釋：

①該條規(guī)定為“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動。國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！?/p>

②該條規(guī)定為“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！?/p>

③該條規(guī)定為“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

④該條第3項規(guī)定為“在下列情況下使用作品，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報酬，但應(yīng)當(dāng)指明作者姓名、作品名稱，并且不得侵犯著作權(quán)人依照本法享有的其他權(quán)利：（三）為報道時事新聞，在報紙、期刊、廣播電臺、電視臺等媒體中不可避免地再現(xiàn)或者引用已經(jīng)發(fā)表的作品。”

[1]孔澤鳴.論我國新聞立法的思路構(gòu)建[J].中國報業(yè)，2015（11）.

[2]王亦高.談?wù)剬π侣劮▎栴}的基本認識[J].傳播與版權(quán)，2016（11）.

[3]]趙中頡.新聞立法芻議[J].現(xiàn)代法學(xué)，2003（1）.

[4]]張晶晶.為什么我們沒有“新聞法”[J].政法論叢，2014（1）.

（作者單位：蘇州市吳江區(qū)電視臺）

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