張遠照

互聯(lián)網+提升政府公信力之正當性、現實性研究

張遠照

政府公信力是政府行為正當性、合法性與可接受性的邏輯前提，是給付行政、民主行政與和諧行政之血液,是法治政府、法治現代化和法治中國應有之義。在互聯(lián)網高度發(fā)達的今天，滯后性的政府執(zhí)政理念，膨脹化的行政權力，法律素養(yǎng)有所欠缺的網民等因素嚴重削弱了政府公信力。筆者在深入分析互聯(lián)網+政府公信力正當性、現實困境基礎上，提出相應的前瞻性建議。

互聯(lián)網 ；政府公信力； 正當性； 現實性

互聯(lián)網快速發(fā)展迎合了時代發(fā)展和國家治理需求，滿足了網民言論表達需要，打破了傳統(tǒng)政府壟斷輿論平臺局面，加劇了權利與權力之間張力并催化政府公信力流失。據此，研究政府公信力的正當性、現實性具有重大理論與實踐意義。

一、 政府公信力之正當性

（一）政府公信力是政府之權威淵源

政府權威是政府公信力的最佳表征。依法履行政府職責的“有限服務型政府”有助于政府公信力與政府權威的加強，其原因正如韋伯所言，“任何一種真正的統(tǒng)治關系都包含著一種特定最低限度的服從和愿望，即從服從中獲?。ㄍ庠诤蛢仍冢┑睦妗！保?］89-100換言之，政府職責是政府公信力的直接進路，政府公信力是政府職責與政府權威之紐帶，政府權威為政府治理提供合理依據。

（二） 政府公信力是政府治理之合法性根據

正如學者所說“政府公信力是政府合法性的真正來源，是經濟發(fā)展和社會繁榮的社會資本?！保?］121-123互聯(lián)網背景下的參與型、服務型政府為政府公信力提供了適宜土壤，給政府治理提供了合法性依據。其與傳統(tǒng)“命令——服從性”政府管理模式不同，互聯(lián)網以其平等、自由、開放特性為公民提供更多服務與利益表達機會。

（三）政府公信力是政府之生命

誠信是政府的生命，缺乏公信力的政府必將是缺乏權威的政府，其所作出的行政行為實效性勢必大打折扣并最終將面臨“100-1=0”的信任危機?；ヂ?lián)網時代，公民訴諸于政府的知情權內容呈現上升趨勢，公民開始關注與其切身利益相關的信息。特別是在一些重大網絡輿情方面，政府公布的信息稍有不慎，其必將陷入“塔西坨困境”，其結果是“政府將陷入有權力而缺權威的尷尬境地”［3］。

二、政府公信力克減之歸因

（一）政府的行政行為

政府公信力呈下滑趨勢已是一個不爭事實。究其原因，行政行為始終扮演重要角色。

1.行政事實行為。實踐中，行政事實行為嚴重削減政府公信力。作為行政事實行為的典型代表，是指在保障行政相對人可接受性、自愿性以及必要性原則的前提下，國家為實現公共行政管理目的而采取的非權力行為。引導、勸告、建議、協(xié)商、示范以及發(fā)布官方信息等是其行使方式［4］308-317。然而在行政指導過程中，行政主體采取的高權行為易于導致行政指導隨意化與任意性。

2.抽象行政行為。隨著社會發(fā)展和公共利益需要，抽象行政行為在行政管理的占據著絕對地位，但同時亦嚴重克減著政府公信力。（1）其實施主體多元化導致各種規(guī)范性文件界限重合及規(guī)范系統(tǒng)間協(xié)調性與統(tǒng)一性匱乏，并最終導致法制權威缺失。（2）“紅頭文件滿天飛”及下上位法沖突現象不斷。（3）《憲法》《立法法》《行政訴訟法》及其它法律對各種行政規(guī)范性文件之審查呈現被動性、柔性及形式化特點。（4）行政立法機關逾越法定程序制定的文件缺乏科學性與民主性。諸如聽證會、座談會以及專家論證會等方式蛻變成空殼。

3.行政處罰。法治化進程中，行政處罰是行政主體為實現行政管理目的，而針對那些違反行政法義務的相對人給予制裁的處理決定，其是秩序行政的必要手段［5］275-280。實踐中，以下處罰行為導向政府公信力弱化。（1）違反“一事不再罰”原則及“以罰代管”現象扭曲行政處罰法之旨趣。（2）違反“公開”“公平”和“公正”原則現象及“選擇性執(zhí)法”“亂罰款、亂攤派”現象嚴重。（3）處罰聽證程序適用范圍單一。除較大數額罰款及責令停產停業(yè)等處罰適用聽證外，拘留被排除聽證行列。

4.行政許可。行政許可是國家實現管理公共事務目標而采取的一種剛柔相濟手段。其設定、種類、實施程序、實施主體等須遵循《行政許可法》規(guī)定［3］342-346。實踐中，以下亂象是政府公信力喪失的誘因。（1）政府“越位”“缺位”和“擾民”現象依然嚴峻，“權力清單”“責任清單”和“負面清單”制度實效性差。（2） 行政“不作為”“亂作為”現象嚴重。（3）部門規(guī)章及各種規(guī)范性文件違法設定許可的現象嚴重。（4）許可實施機關違背“信賴利益”原則和高效便民原則。諸如“跑斷腿”“證明你媽是你媽”現象嚴重破壞了政府公信力。

5.行政強制。行政強制是維護社會穩(wěn)定不可或缺的手段，其包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩個方面。強制法定原則和比例原則是其核心要素［7］386-390。但實踐中，行政強制異化現象嚴重。（1）執(zhí)法人員不具備執(zhí)法資格。協(xié)警暴力執(zhí)法及村委會主任強拆即是例證。（2）行政強制委托實施嚴重違反強制法定原則并損害了相對人合法權益?！百Z敬龍”案就是最佳例證。（3）違反告知、說明理由、催告、當事人陳述和申辯程序亂象不斷。（4）“直接強制優(yōu)越性”“釣魚執(zhí)法”和“先裁決、后調查”亂象嚴重影響政府公信力。另外，行政強制嚴重背離比例原則?！皬姴稹奔词亲罴逊独?。

6.行政公開?！罢畔⒐_”是實現公民知情權、參與權及監(jiān)督權之邏輯前提，是主權在民、民主行政的應有之義。其實施必須堅持全面、真實、準確原則［8］11-20。然而以下問題值得重視。（1）政府信息封鎖現象嚴重，“信息涉密”成為其不公開之“擋箭牌”。（2）事關公民重大利益信之事項，“堵”“壓”“刪”等成為常態(tài)［9］225-228。（3）政府往往只公開正面信息、部分信息、過時信息抑或公民已掌握信息［10］。（4）政府熱心公開無關緊要信息，官員財產信息及政府內部工作信息則與世隔絕。

7.行政合同。在福利國家與給付行政時代，行政合同因其剛柔相濟特點而值得稱道［11］1161-1165。實踐中，行政合同傾向于被集權化的高權行為所替代。（1）行政主體利用行政優(yōu)益權、監(jiān)督權或其他形式損害合同相對方的權利。（2）行政合同內容、締結方式等信息欠缺公開，其訂立過程亦存暗箱操作之嫌。（3）除新《新政訴訟法》第十二條第十一款對違反行政協(xié)議的越權行為進行規(guī)制外，行政合同相關立法仍處于真空狀態(tài)，相對人權益無法救濟［12］。

8.行政征收。行政征收是國家為實現管理目的和公共利益，依法定職權和程序獲得相對人財產所有權并進行相應補償的行政決定，實施務必堅持征收法定、公益優(yōu)先及比例原則。然而行政征收亂象依然嚴重。（1）征收主體未按法定征收程序進行。（2）征收主體借公共利益之名行謀私利之實有損相對人財產權益。（3）各種違法拆遷現象和征收補償不合理現象十分突出。

9.行政決策。全面深化改革過程中，行政決策始終扮演著重大角色功能。究其本質而言，其是一種具體性和抽象性混合的復合性行政行為。行政決策的做出須嚴格遵循事前評估、專家論證與咨詢、風險評估及事后監(jiān)督或評價等決策程序。［13］實踐層面，行政決策實施存在以下弊病。（1）相關立法仍處于無法可依的學理狀態(tài)。（2）決策欠缺公開、參與、民主化與科學化。（3）決策欠缺合理性和實效性。（4）追責機制、救濟制度與補救措施匱乏，且決策自由裁量度寬泛。

10.行政復議。行政復議是保證行政實效性之自我完善或自我糾正機制，具有準司法性和行政性［14］361-370。行政復議過程中，以下現象值得重視。（1）縱使新《行政訴訟法》對上述情況進行了規(guī)范，行政復議仍難以發(fā)揮實際效果，行政復議蛻變成“維持會”現象成為常態(tài)。（2）行政機關間的層級型結構致使行政復議很難實現自我糾錯重任，最終導致行政復議缺乏可接受性與合理性。（3）行政復議堅持書面審理本位主義，口頭辯論較少涉及，暗箱操作現象不斷。

11.行政組織結構?？茖W合理的行政組織配置是依法行政與建設法治政府的邏輯前提，合理的行政組織配置具有控權、分配和調整功能。行政組織欠合理性是政府公信力喪失的關鍵因素。（1）央地方政府間、央地行政部門間和地方政府部門間職權重疊現象嚴重，導致各自職責范圍模糊，進而導致利益沖突或互相推諉現象。（2）政府之間、部門之間、上下級之間欠缺合作機制，“多頭執(zhí)法”“亂執(zhí)法”或“行政不作為”亂象叢生。（3）行政部門對“網絡輿情”反映速度緩慢，應急機制欠缺，公共服務理念滯后。（4）權責不一致削弱了行政效能。城管執(zhí)法即是最佳證明，城管部門一方面履行由其它部門綜合完成的職責，但另一方面其權力有限性勢必導致了暴力執(zhí)法。這種“巧婦難為無米之炊”的做法注定“逼良為娼”之執(zhí)法結局并最終危及到政府公信力［15］5-10。

12.公務員素養(yǎng)。公務員是行政主體的細胞，其素質高低直接決定行政執(zhí)法效果，為人民服務是其職責所在，職責是其行使職權的邏輯前提［16］5-10。然而，紊亂的職業(yè)道德勢必加劇腐敗蔓延和政府公信力流失。（1）法治意識、服務意識欠缺。實踐中，“權力即任性”“官本位”“買官賣官”等思想取代了為人民服務的宗旨?！斑|寧賄選案”“周永康案”“徐才厚案”“令計劃案”等就是最佳例證。據中紀委反腐專題片《永遠在路上》報道，上自副國級，下至村主任，至少有77名典型官員落馬，其實尚未報道官員遠遠超過其100倍不止。

13.行政不作為。在新形勢下，行政不作為和亂作為是政府公信力喪失的根本原因。（1)在依申請行政行為和依職權行政行為領域，行政主體有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究情形比比皆是。（2）抽象行政不作為現象嚴重。行政執(zhí)法主體尚未及時制定相關立法性文件導致公共利益受損。

（二）網民欠缺參與意識、法治意識和理性表達

1.網民法治意識淡薄，缺乏參與意識。健全的行政模式唯有在公民積極守法的基礎上才會產生，政府公信力亦然?；ヂ?lián)網背景下的國家治理是公民與國家間進行雙向互動的過程，而非政府的一廂情愿。在實踐中，相對人守法層次較低，欠缺法治意識和參與意識。

2.網民欠缺理性表達?；ヂ?lián)網的自由化、開放性等為網民提供了便捷服務，然而網民的欠理性表達也隨之產生。尤其是在相應法律法規(guī)欠缺以及行政監(jiān)管失靈的情況下，公民的恣意言論必然影響到政府公信力。其表現如下：（1）言語攻擊、形象惡搞、官員隱私暴露以及人肉搜素等網絡暴力現象導致政府公信力下跌。（2）在行政監(jiān)管失靈的情況下，網絡詐騙、網絡色情、網絡傳銷等違法犯罪行為嚴重影響了政府公信力。（3）網民表達無序亦是影響政府公信力的一大誘因?；ヂ?lián)網的虛擬性與匿名性等特征給網民提供了無序表達缺口，在網絡發(fā)達的地區(qū)，網絡輿情被放大化抑或政府行為被非法化的情形嚴重削弱了政府公信力［17］293-295。

（三）互聯(lián)網惡性發(fā)展導致政府公信力流失

據相關數據統(tǒng)計，截至2016年12月，我國網民規(guī)模達 接近8億，互聯(lián)網普及率也大為提升。毫無疑問，中國網民數量穩(wěn)居世界第一位。在政府公信力下滑的過程中，互聯(lián)網扮演著催化劑作用。

1.互聯(lián)網的開放性、平等性和全球性致使“網絡問題社會化”以及“社會問題網絡化”［18］293。與傳統(tǒng)政府壟斷的輿論工具大相徑庭，互聯(lián)網的開放性、平等性和全球性保證網民言論自由得以充分實現，網民意見得以快速傳播?；ヂ?lián)網是現代社會發(fā)展的一面鏡子，其在記錄了各種社會矛盾的同時，也將這些原本不屬于特定個體的矛盾擴大化，加劇社會矛盾進而腐蝕了政府公信力。

2.互聯(lián)網的隱匿性、虛擬性以及個性化造就了網絡言論的匿名性、虛擬性和隨意性，進而危及政府公信力［19］169。眾所周知，權力天生的擴張性、強迫性與任意性必然導致權力腐敗。同理，筆者亦認為：不受限制的權利亦將導致其本身濫用，并最終導致國家利益、社會秩序以及他人權益受損?；ヂ?lián)網的隱匿性、虛擬性以及個性化某種程度上為那些煽動分裂國家以及破壞社會秩序的犯罪分子提供了可乘之機。

三、“互聯(lián)網+”背景下提升政府公信力的對策

（一）加快轉變行政理念

提高政府公信力的關鍵點首先依賴于轉變行政執(zhí)法理念。當談到提高政府公信力時，我們必須意識到這樣一個事實：政府的行政行為方式直接決定了互聯(lián)網+政府公信力。然而行政行為方式的選擇直接取決于行政執(zhí)法理念。有鑒于此，政府公信力之提升依賴于行政執(zhí)法理念的轉變，具體建議如下：

1.服務理念。在民主行政背景下，傳統(tǒng)行政管理理念支配下的高壓單方“命令--服從”模式不具可欲性和適法性。唯有堅持基本權利至上、公共利益至上與人民利益至上之公仆原則才是王道。

2.參與理念。行政相關人的參與程度是行政行為取得實效性的關鍵，是提高政府公信力的應有之義。（1）知情權。相關人擁有知情權是其參與社會治理的前提，這無疑要求各級行政主體完善信息公開。（2）陳述權、申辯權。在行政管理過程中，賦予相關人陳述權、申辯權利具有控制權力和保障權益之功效。（3）聽證權。聽證的過程既是行政決定民主性、科學化之過程，亦是行政決定具備時效性、可接受性以及合理性之前提，其具有擔保結論正確性的導向功能。

3.有限政府理念。政府和市場的關系是國家治理過程中必須面對的問題。筆者認為，從本質上講，二者的關系即是權利與權力的關系。鑒于此，堅持以下原則實屬必要：權利是權力之源；權力的本質即職責；職責是權力之邏輯前提；權力的行使須以權利為界并以權利實現為其目的［20］32。（1）屬于政府管理范圍內的事項，政府必須堅持依法行政原則，政府無法觸及也無權管理抑或不宜管理的事項，權力應保持自謙性。（2）建立有限政府并非指行政權力越小越好，更不是指行政權壓縮為零，有限政府不應成為行政不作為的擋箭牌。

4.正當行政程序理念。政府公信力的提高某種程度上直接取決于正當程序理念的落實，行政決定的作出是遵循正當行政程序的結果，而非一蹴而就。鑒于此，（1）完善行政程序相關立法以實現控權功能，進而彌補法律以及行政立法之不足，促進公平正義的實現。（2）行政程序應具有正當性。正當的行政程序具有擔保行政裁量決定合理性、接受性與可預測性的功能。（3）堅決摒棄程序工具主義和維程序馬首是瞻的做法。

5.和諧行政理念。和諧行政是指在堅持上述理念的情況下，行政主體之間、相關人之間、行政主體與相關人之間形成良性互動的過程。具體要求是：（1）行政主體始終堅持服務理念、參與理念、程序理念及有限政府理念，始終以公共利益和人權保障為其行政的目標。（2）和諧行政并非單指服務理念、參與理念、程序理念抑或有限政府理念，亦非上述理念的簡單相加，而是前述理念有機統(tǒng)一的良性循環(huán)過程。（3）和諧行政是社會各主體的共同治理。在該治理過程中，各方主體都是治理的參與者并要求社會各主體具備主體間性和良好的法律素養(yǎng)［21］227-229。

（二）提高網民法治意識和理性表達意識

政府公信力的提高離不開政府自身建設和改進，更離不開網民共同參與和理性表達。參與互聯(lián)網治理既是公民的權利與義務的統(tǒng)一體。網民應從以下幾個方面要求自己：

1.法治意識與法律修養(yǎng)。一方面，網民必須履行國家法律規(guī)定的義務，并在法律規(guī)定范圍內行使自己的權利。另一方面，當遇到網絡非法行為時，網民應積極行使自己的監(jiān)督權、檢舉權等而非忍氣吞聲或采取“以惡治惡”方式維護權利。

2.堅持理性表達，凈化網絡環(huán)境?；ヂ?lián)網是公共空間，而非法外之地，每個個體必須具有理性表達意識。（1）網民應理性表達其對政治、社會生活中各種問題的見解，并養(yǎng)成凈化網絡的公德。（2）言論自由的行使不得侵犯政府、其它社會組織或個人的名譽權、隱私權。（3）傳播猥褻性、侮辱性、淫穢性、國家秘密性、國家安全性、報復社會性及辱罵政府性等危害公共利益和國家利益的言論應負法律責任。

（三）完善互聯(lián)網監(jiān)管機制

完善互聯(lián)網監(jiān)管機制，可以從以下幾個方面著手：

1.通過法制方式構建網絡活動環(huán)境，引導網民理性表達。就目前而言，我國已制定并通過了《信息網絡傳播權保護條例》、《關于網絡游戲發(fā)展和管理的若干文件》、《互聯(lián)網出版管理暫行規(guī)定》等諸多法律性文件。然而，提高政府的公信力，不僅需要網絡立法先行，而且應實現法制統(tǒng)一以確保法律的權威性和秩序性。

2.提高司法公信力，確保權威高效的司法，主動應對互聯(lián)網時代的新風險。（1）面對網絡輿情傳播快、傳播廣等特點，司法機關應提升其應對網絡事件的技巧。針對那些散布政府虛假信息、損毀政府信譽的行為，司法部門應依法判決，追究相應主體的違法責任。（2）完善司法信息公開。針對涉及政府公信力的案件，司法機關應積極公開，以澄清事情真相。

3.建立健全政府常態(tài)化互動平臺。（1）行政主體應建立官方微博、微信及其它公共信息服務平臺，主動服務群眾。（2）各級行政主體主管部門應利用互聯(lián)網的互動性、時效性、豐富性、開放性等特點，主動公開政府公務信息、內部信息等。（3）建立健全網絡輿情研判與預警機制，提高政府官員法治意識與服務意識。（4）在不觸犯法律的前提下，保障相對人的知情權、參與權及表達權，并主動接受相關人的監(jiān)督、批評和合理化建議。（5）完善行政主體間的權力配置，保證網絡執(zhí)法的權責統(tǒng)一和行政效能。

結語

在互聯(lián)網高度發(fā)達的今天，如何提高政府公信力是世界各國共同面對的全球性問題。基于互聯(lián)網的復雜性、開放性、全球性、參與主體范圍廣等諸多特點，政府公信力建設注定是一項浩瀚龐雜的系統(tǒng)工程。

從比較法視野看，世界各國大都經歷了傳統(tǒng)行政向現代行政之轉型?，F代意義上的國家行政轉型大致沿著“秩序行政”→“給付行政”→“民主行政”→“和諧行政”模式進行［22］25-33。值得注意的是，在上述轉型過程中，行政相對人的行政地位發(fā)生了巨大變化。行政主體更加強調行政行為之單方性特征，相對人則被看做行政客體。與此不同，在給付行政、民主行政模式中，政府不再扮演“守夜人”的角色，其理念亦從“消極行政”向“積極行政”轉變。究其原因，政府消極行政無法滿足社會福利與公共利益需求。在此過程中，行政相對人被客體化的現象有所抑制，其和行政主體間的關系朝著良性互動趨勢發(fā)展。

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（作者單位：重慶行政學院）

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1004-700X（2017）02-0001-05