霍思伊

根本目的就是要加強黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨執(zhí)紀與國家執(zhí)法有機貫通起來，

把過去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來

10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》。此時，距離北京、山西、浙江三省市被確立為監(jiān)察體制改革試點，已近一年。

《試點方案》進一步明確了監(jiān)察委改革的主要工作：整合反腐敗資源力量，完成相關(guān)機構(gòu)、職能、人員轉(zhuǎn)隸，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)，賦予懲治腐敗、調(diào)查職務(wù)違法犯罪行為的權(quán)限手段，建立與執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的協(xié)調(diào)機制。

中共十九大報告對監(jiān)察體制改革給予了很大篇幅的關(guān)注，不僅提出“將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公”，還提出要制定國家監(jiān)察法，“依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/11/24/xwzk201742xwzk20174213-1-l.jpg" style="">

分析人士指出，這意味著，中國的監(jiān)察體制改革，已從個別省市試點，進入了全面推進試點的階段。

“反腐敗九龍治水不行”

10月26日，中共十九大召開專題新聞發(fā)布會，中央紀委副書記肖培就紀委與監(jiān)察委合署辦公、監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，以及留置將取代“兩規(guī)”等相關(guān)問題進行了回答。

肖培說，要想理解十九大報告有關(guān)監(jiān)察體制改革的表述，需要抓住四個關(guān)鍵詞。

第一個關(guān)鍵詞是合署辦公。清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任宋偉告訴《中國新聞周刊》，監(jiān)察委采取與紀委合署辦公的方式，一方面有其歷史根源，另一方面也是出于現(xiàn)實考量。

1986年12月2日，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制，批準設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部，以加強國家監(jiān)察工作。實踐中發(fā)現(xiàn)，黨的紀檢機關(guān)與行政監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)督對象上有較大的重合，在查處案件過程中存在職責(zé)不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)等問題。

1993年1月，為了強化黨政監(jiān)督機關(guān)的整體效能，全國各級黨的紀檢委和地方政府監(jiān)察機構(gòu)開始按中央要求調(diào)整機構(gòu)，進行合署辦公，實行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀檢監(jiān)察機關(guān)。

肖培指出，1993年的合署，是黨中央依據(jù)當時反腐敗斗爭嚴峻的形勢所作出的決策，“把分散的反腐敗力量集合起來，由中央紀委行使黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能，由中央紀委對黨中央全面負責(zé)，這叫合署辦公?！?/p>

2013年4月，習(xí)近平在聽取巡視工作五年規(guī)劃時提出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復(fù)雜。肖培強調(diào)，嚴峻加上“復(fù)雜”，是對當前反腐敗斗爭形勢一語中的的精準概括。

肖培說，這次深化國家監(jiān)察體制改革，根本目的就是要加強黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把黨執(zhí)紀與國家執(zhí)法有機貫通起來，把過去分散的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機關(guān)的反貪、反瀆力量整合起來?！胺锤瘮【琵堉嗡恍?，必須把拳頭攥起來?！?/p>

宋偉告訴《中國新聞周刊》，通過職能融合，整合反腐敗力量，其實質(zhì)是通過體制機制改革，強化形成一個黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的更加專業(yè)化、獨立化、更高效的反腐敗機構(gòu)。

為了實現(xiàn)這個目標，本次合署采取了一種徹底的模式，即“化學(xué)融合”。

中紀委監(jiān)察部特邀監(jiān)察員、北京航空航天大學(xué)廉政研究與教育中心主任任建明告訴《中國新聞周刊》，紀委和監(jiān)察委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)只有一套，負責(zé)人也是一個，由紀委書記兼任監(jiān)察委主任。

“無論是原本的紀委或監(jiān)察部門成員，還是檢察院轉(zhuǎn)隸過去的人員，每人都是雙重身份，既是紀委，也是監(jiān)察委的工作人員。”

從目前試點地區(qū)的實踐來看，為了實現(xiàn)深度融合，監(jiān)察委沒有單獨設(shè)立具有職務(wù)犯罪偵查職能的部門，而是將從檢察院轉(zhuǎn)隸過來的人員全部打散，分配至不同的紀檢監(jiān)察室，和原有的紀委人員一起辦公。

一位不愿具名的北京市監(jiān)察委內(nèi)部人士告訴《中國新聞周刊》，以前在檢察院職務(wù)犯罪部門時，是個法律人，只用和法律打交道，轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委后，開始學(xué)習(xí)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等規(guī)章制度，既執(zhí)紀又執(zhí)法，邊學(xué)習(xí)邊辦理案件。

在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的配置上，紀委監(jiān)察委內(nèi)部主要分設(shè)執(zhí)紀監(jiān)督部和執(zhí)紀審查部，下設(shè)不同處室，按照編號排序。

2017年1月，時任中紀委書記王岐山在十八屆中央紀委七次全會上指出，在推進紀檢和監(jiān)察體制改革的同時，要探索內(nèi)部機構(gòu)改革。創(chuàng)新組織制度，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，將執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門職責(zé)分開，使執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理各環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、相互制約。

據(jù)任建明介紹，原來的紀檢監(jiān)察室權(quán)力很大，執(zhí)紀過程中的所有環(huán)節(jié)，從對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題線索后決定是否立案，到立案后的審查和調(diào)查取證，以及查后的處置，全部由具體的紀檢監(jiān)察室負責(zé)，相當于一個“小紀委”。

紀委內(nèi)部機構(gòu)改革后，據(jù)十八屆中央紀委七次全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（簡稱《工作規(guī)則》），執(zhí)紀監(jiān)督部門負責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀審查部門負責(zé)對違紀行為進行初步核實和立案審查。

監(jiān)察委和紀委合署辦公后，執(zhí)紀監(jiān)督部門的監(jiān)督對象，擴大為“所有行使公權(quán)力的公職人員”。執(zhí)紀審查部門對接收到的案件進行調(diào)查取證和審查，涉嫌違規(guī)違紀的案件轉(zhuǎn)交案件審理室，涉嫌職務(wù)犯罪的違法案件移交檢察院進行起訴。

這樣，一方面，原來權(quán)力過于集中的紀檢監(jiān)察室成為整個辦案流程中的具體一環(huán)，在內(nèi)部實現(xiàn)了執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查和案件審理的相互制衡。另一方面，對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，改變了原有調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)全部屬于檢察院的局面，監(jiān)察委組建后，由監(jiān)察委負責(zé)調(diào)查，檢察院起訴，法院審理，實現(xiàn)了調(diào)查權(quán)、起訴權(quán)和審判權(quán)的相互分離和相互制約。

另外，紀委內(nèi)部機構(gòu)改革后，案件監(jiān)督管理室的職責(zé)增加，既完善了紀委監(jiān)察委的自我監(jiān)督，也保障了執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查分設(shè)后權(quán)力運行的合理性。

據(jù)《工作規(guī)則》，案件監(jiān)督管理部門負責(zé)對監(jiān)督執(zhí)紀工作的全過程進行監(jiān)督管理，履行線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計分析等職能。

任建明指出，以前的案件監(jiān)督管理部門只負責(zé)案件信息的統(tǒng)計，現(xiàn)在把調(diào)查的總體調(diào)度和過程的管控權(quán)剝離給這一部門，使調(diào)查權(quán)一分為二。從信訪室以及各種渠道獲得的線索，會首先匯總到案件監(jiān)督管理部門，由案件監(jiān)督管理部門對問題線索實行集中管理、動態(tài)更新、定期匯總核對，提出分辦意見，報紀檢機關(guān)主要負責(zé)人批準，按程序移送承辦部門。

其最核心的管控調(diào)度手段，在于按照“四種形態(tài)”統(tǒng)一對案件進行分流，嚴把入口關(guān)。

這“四種形態(tài)”，按照中共第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，指的是：第一，開展批評和自我批評、約談函詢；第二，黨紀輕處分、組織調(diào)整；第三，黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整；第四，嚴重違紀涉嫌違法的進行立案審查。

在監(jiān)委會成立以后，涉嫌違法的職務(wù)犯罪案件，即可被歸為“第四種形態(tài)”。

據(jù)任建明介紹，案件監(jiān)督管理部門通常將可能涉及第一種形態(tài)的案件分給執(zhí)紀監(jiān)督部門，后三種分給執(zhí)紀審查部門。

深度融合是一個漸進的過程，由于監(jiān)察委的監(jiān)察是對國家公職人員的全覆蓋，因此查處案件的范圍更大，需要從制度上重新設(shè)計的細節(jié)也就更多。前述北京市監(jiān)察委工作人員感慨：“別的部門的人到我們（檢察院轉(zhuǎn)隸人員）這學(xué)習(xí)，我們也交流出去一部分人去他們那兒學(xué)習(xí)。以前的建制理論上不在，這個融合會很漫長。”

清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任宋偉認為，監(jiān)察委和紀委的合署辦公，不僅要求機構(gòu)上融合，還需要通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的制度設(shè)計，使監(jiān)察委的監(jiān)督、調(diào)查、處置三種職責(zé)得到更明晰的劃分，從而在內(nèi)部產(chǎn)生更有效的制衡。

他指出，目前還有很多疑問亟待回答。比如，執(zhí)紀監(jiān)督部門覆蓋的監(jiān)督對象如何細分？案件管理部門發(fā)現(xiàn)線索后，應(yīng)該轉(zhuǎn)交給執(zhí)紀審查的誰來負責(zé)？如何對接？在哪個環(huán)節(jié)開始分割？賦予了執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查這兩個部門什么職能？紀委和國家監(jiān)察委的不同職能有沒有明確的界限？

“如何找到那個細節(jié)分割點，然后明確這部分職責(zé)是你的，這部分是我的?！彼蝹ケ硎?，在職能、職權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，深度融合的第二個挑戰(zhàn)，在于如何將現(xiàn)有的調(diào)查手段納入到國家監(jiān)察委的體制框架中，在合署辦公過程中如何運用這些手段，是否有嚴格程序?qū)ζ湎拗?，嚴格的制度對其?guī)范，這些問題都需要深入研究。

權(quán)限與手段

習(xí)近平十九大報告強調(diào)，要依法賦予監(jiān)察機關(guān)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。

據(jù)第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（簡稱《決定》），國家監(jiān)察機關(guān)“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)”。

具體而言，監(jiān)察委的職責(zé)確定為以下三類：其一，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；其三，對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為作出處置決定，對涉嫌犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。

中紀委副書記肖培指出，國家監(jiān)察委員會不是司法機關(guān)，它的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置，反腐敗所涉及的重大職務(wù)犯罪也不同于一般的刑事犯罪，國家監(jiān)察法因此就不能等同于刑事訴訟法，調(diào)查也就不能等同于偵查，所以不能將一般的對刑事犯罪的偵查等同于對腐敗、貪污賄賂這種違法犯罪的調(diào)查。

肖培說，十九大報告中對于監(jiān)察體制改革的第二、第三個關(guān)鍵詞，分別是職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段。

根據(jù)《決定》，全國人大常委會授權(quán)在北京、山西、浙江三地開展監(jiān)察體制改革試點，賦予了談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調(diào)查措施。

肖培指出，這些手段都是實踐中實際使用又比較成熟的權(quán)限。

這12項措施，又大體可以分為兩類：第一類是現(xiàn)行的行政監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查手段和權(quán)限，如查詢、復(fù)制、凍結(jié)、扣留、封存等。從全國人大去年的試點決定看，未來要把它修改完善為查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等手段，都是現(xiàn)有手段。第二就是把紀委實際使用的談話、詢問等措施確定為法定權(quán)限，寫入法律，完善調(diào)查手段，將所有調(diào)查手段法治化。

宋偉表示，紀委手段入法非常有必要。他說，如果不將其法治化，監(jiān)察委采取上述手段時，未來可能會受到制約，不利于開展工作。并且，與凍結(jié)、留置等涉及到人身自由和財產(chǎn)權(quán)利的強硬調(diào)查措施相比，談話和詢問屬于柔性手段，有利于調(diào)查措施的完備和細化。

另外，肖培還強調(diào)，技術(shù)偵查仍然按照現(xiàn)有規(guī)定，由嚴格的審批程序決定以后，交有關(guān)部門實施，監(jiān)委不重復(fù)、不替代。

在12種調(diào)查手段中，留置措施既不屬于監(jiān)察機關(guān)現(xiàn)有的手段，也不屬于紀委慣常使用的措施，且因涉及到被調(diào)查人的人身自由，因此引起社會各界的廣泛關(guān)注。

肖培指出，這是第四個關(guān)鍵詞。在十九大報告中，首次用“留置”取代“兩規(guī)”。

“兩規(guī)”誕生于反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，是紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件的特殊調(diào)查。其并非正式司法程序的一部分，而是一個先于司法程序的黨內(nèi)措施。

習(xí)近平在2013年參加十八屆中央紀委二次全會時曾提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。

任建明指出，多年以來，中國一直強調(diào)紀在法前，而當前，中國正處于不斷強化法治的過渡期?！傲糁么胧┮环矫婕骖欀袊匾暭o律的傳統(tǒng)，又通過國家監(jiān)察法對其進行相應(yīng)的法律約束，相當于一個紀、法折中的產(chǎn)物?！?/p>

肖培指出，要制定的國家監(jiān)察法，對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限做出嚴格的法律規(guī)定，并對調(diào)查過程的安全、醫(yī)療保障等也做出相應(yīng)規(guī)定，進一步推動反腐敗工作法治化。

此前，時任中紀委書記王岐山在十八屆中紀委七次全會上透露，2018年3月的十三屆全國人大一次會議，將會審議通過國家監(jiān)察法，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，產(chǎn)生國家監(jiān)察委員會組成人員。