□ 劉 蓓，林善煒

（⒈海南大學(xué)旅游學(xué)院，海南 海口 570228；2．福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

試論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧的法律保障

□ 劉 蓓1，林善煒2

（⒈海南大學(xué)旅游學(xué)院，海南 ?？?570228；2．福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

我國(guó)即將實(shí)施的 《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，但其在集體建設(shè)用地所有權(quán)方面依然存在主體虛位、村企不分等問(wèn)題,尤其是在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，因缺少相關(guān)的法律制度將受到嚴(yán)格限制，從而制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員參與旅游精準(zhǔn)扶貧的深度和廣度，影響農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的順利開(kāi)展。因此，結(jié)合目前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善以促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其利益分配的法律制度，能夠?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧提供更好的法律保障。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；旅游精準(zhǔn)扶貧；法律保障

一、問(wèn)題的引出

習(xí)近平總書(shū)記于2013年正式提出的 “精準(zhǔn)扶貧”理念，系馬克思主義中國(guó)化最新理論成果的重要組成部分，指導(dǎo)著包括旅游產(chǎn)業(yè)扶貧在內(nèi)的全國(guó)各行業(yè)及各系統(tǒng)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐。［1］農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因其社會(huì)主義公有制性質(zhì)，能夠通過(guò)優(yōu)化村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)、資金及資源等 “三資”配置，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，滿(mǎn)足旅游精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地、公益設(shè)施等方面的要求，這既有利于旅游精準(zhǔn)扶貧 “扶真貧”和“真扶貧”理念的落實(shí)，也能夠保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員真正成為旅游精準(zhǔn)扶貧的主體，提升個(gè)體農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力及在旅游精準(zhǔn)扶貧運(yùn)作中與相關(guān)利益主體的博弈能力。［2］

2017年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法總則》），明確賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，使其與機(jī)關(guān)法人、股份合作社等各類(lèi)城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、村（居）委會(huì)等基層群眾性自治組織法人并列為特別法人。這就為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以獨(dú)立的法律主體身份參與旅游精準(zhǔn)扶貧提供了法律依據(jù)，也為進(jìn)一步破解集體建設(shè)用地使用權(quán)的“同權(quán)不同價(jià)”及“三資”經(jīng)營(yíng)管理中的“村企不分”等制約旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)效的問(wèn)題提供了思路。再者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村社區(qū)重要的組成部分獨(dú)立于村民委員會(huì)，有貼近農(nóng)村和農(nóng)民的天然優(yōu)勢(shì)，尤其是能夠了解貧困戶(hù)的現(xiàn)實(shí)情況，這既有助于防范政府的失靈，亦能在旅游精準(zhǔn)扶貧中起到必要的補(bǔ)充作用，甚至是主體地位作用。［3］

因此，有必要在明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念及性質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐，提出完善立法建議，以期為充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)主義優(yōu)越性，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)及貧困農(nóng)戶(hù)的可持續(xù)發(fā)展，夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念及重要意義

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

將于2017年10月1日起正式實(shí)施的我國(guó)《民法總則》明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可“依法取得法人資格”，使其獲得了與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社同等的特別法人地位，但因并未給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以明確的定義，容易與“農(nóng)民集體”“合作經(jīng)濟(jì)組織”等概念產(chǎn)生混淆，也將制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與包括旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因而，急需在即將實(shí)施的《民法總則》的基礎(chǔ)上，對(duì)其概念進(jìn)一步加以界定。

在我國(guó)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中，而這一用詞來(lái)源于1982年12月10日修訂的 《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，系在原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)建制基礎(chǔ)上發(fā)展演變而來(lái)的。［4］后由2004年修訂的《憲法》予以明確，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的是以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，一方面包括集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部以家庭為單位的分散經(jīng)營(yíng)，能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，另一方面還包括集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。例如：大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具及水利灌溉設(shè)施的管理使用及維護(hù)，可以解決帶有集體公益或公共事業(yè)性質(zhì)的事項(xiàng)?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法定的集體土地所有權(quán)主體，故在城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，其在集體土地流轉(zhuǎn)、整體開(kāi)發(fā)及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中的協(xié)調(diào)服務(wù)功能越來(lái)越重要，尤其是在鄉(xiāng)村旅游及休閑體驗(yàn)農(nóng)業(yè)等為主題的旅游扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中，離不開(kāi)村域內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)旅游資源的統(tǒng)籌利用。甚至有學(xué)者提出，發(fā)展合作社等類(lèi)型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的必然。［5］

綜合我國(guó)《憲法》《農(nóng)村土地承包法》及新出臺(tái)的《民法總則》等規(guī)定，并參照《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》《湖北省農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理辦法》等地方性法規(guī)，筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指依法在一定范圍內(nèi)以農(nóng)民為主體成立的，以所擁有的集體土地所有權(quán)和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為歸屬設(shè)置，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，經(jīng)營(yíng)收益成果歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配使用，旨在解放、發(fā)展生產(chǎn)力，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義公有制性質(zhì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式。根據(jù)現(xiàn)行立法，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要包括，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織 （原人民公社）、村級(jí)（村委會(huì)）集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)大隊(duì)）和村小組（自然村）集體經(jīng)濟(jì)組織（原生產(chǎn)隊(duì)）等三級(jí)，具體表現(xiàn)為鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合（總）社、村經(jīng)濟(jì)合作（聯(lián)）社等形式。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的重要意義

根據(jù)我國(guó)即將實(shí)施的《民法總則》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了國(guó)家法律層面正式賦予的法人地位，這為其今后依法、正常參與旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，享受平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位及國(guó)家優(yōu)惠政策等獲得“正名”。截至2016年，全國(guó)有近25萬(wàn)個(gè)村建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，亦證實(shí)這一組織形式獲得了廣大農(nóng)村群眾的支持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展及農(nóng)村穩(wěn)定，滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的需要等具有重要意義。

⒈農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組織形式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的重要載體，對(duì)于確保我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義方向具有支撐意義的重要價(jià)值，加之全民所有制經(jīng)濟(jì)從部分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中退出，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模有利于彌補(bǔ)部分全民所有制經(jīng)濟(jì)退出之后的空缺，從而保障公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位。［6］此外，通過(guò)農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有利于夯實(shí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，從根本上解決部分農(nóng)村基層黨組織渙散、領(lǐng)導(dǎo)力不足等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有超過(guò)六成建檔立卡的貧困人口為農(nóng)村居民，其中有約七成的建檔立卡貧困村是沒(méi)有任何集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。

調(diào)研中亦發(fā)現(xiàn)，海南省儋州市轄區(qū)部分行政村內(nèi)沒(méi)有實(shí)質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，僅靠政府財(cái)政補(bǔ)貼維持日常辦公，很少組織村民開(kāi)展文娛活動(dòng)，甚至組織少數(shù)民族特有的節(jié)慶活動(dòng)都有困難，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村一級(jí)基層黨組織及村委會(huì)在群眾心目中的形象，更難以發(fā)揮其帶領(lǐng)農(nóng)村群眾脫貧致富的先鋒隊(duì)和主力軍作用。有個(gè)別的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)表示，其全鎮(zhèn)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧基本都是靠引進(jìn)龍頭企業(yè)這一形式來(lái)推進(jìn)的，沒(méi)有成立和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。筆者認(rèn)為，龍頭企業(yè)如果不是由村委會(huì)或村黨組織牽頭成立，村委會(huì)或村黨支部及村民也沒(méi)有占有一定比例以上的股份，則該龍頭企業(yè)的行為應(yīng)該是以“營(yíng)利”為目的的，這是難以確保精準(zhǔn)扶貧效果的，更難以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的可持續(xù)收益。如有媒體報(bào)道，有企業(yè)與政府扶貧相關(guān)部門(mén)勾結(jié)，侵吞國(guó)家補(bǔ)貼款，損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員利益。［7］因此，只有發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的優(yōu)勢(shì)，充分運(yùn)用國(guó)家各項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策，才能確保黨在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策的貫徹實(shí)施，才能在不斷鞏固社會(huì)主義建設(shè)成效的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)居民脫貧致富保障，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增收。

⒉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。黨和政府歷來(lái)高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中央發(fā)布指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件共14份（截至2017年2月5日）。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，在“符合規(guī)劃和用途管制”的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以“出讓”“租賃”“入股”等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并實(shí)行其與國(guó)有土地“同等入市”“同權(quán)同價(jià)”待遇，同時(shí)還要求“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”等，以完善被征地農(nóng)民“合理”“規(guī)范”和“多元”的保障機(jī)制。這一重大決定的出臺(tái)，一方面有利于緩解當(dāng)前國(guó)有建設(shè)土地供應(yīng)不足的問(wèn)題，以滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求；另一方面還能使村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中獲得與國(guó)有土地相同或基本相當(dāng)?shù)氖找妫⒖衫帽敬褰?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地吸引旅游扶貧項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)商就地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游及自然、文化景點(diǎn)等項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)直接帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)及以集體建設(shè)用地使用權(quán)折價(jià)入股 （如入股旅游扶貧開(kāi)發(fā)公司等形式），實(shí)現(xiàn)脫貧致富，以獲得可持續(xù)收益的保障。

實(shí)踐中，安徽省旌德縣以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革為突破點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體資產(chǎn)或復(fù)墾后獲得的集體建設(shè)用地使用權(quán)等出資，單獨(dú)或聯(lián)合旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)成立集體資產(chǎn)管理公司開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目，盤(pán)活了集體經(jīng)濟(jì)組織的資源和資產(chǎn)，順利實(shí)現(xiàn)了貧困戶(hù)的精準(zhǔn)脫貧，壯大了集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，這為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化及實(shí)施旅游精準(zhǔn)扶貧提供了借鑒。［8］

⒊農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有著獨(dú)立于營(yíng)利性法人或村民委員會(huì)法人等的地位與特點(diǎn)。我國(guó)《民法總則》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于企業(yè)法人等營(yíng)利性法人的特別法人地位，且與村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織法人并列，這就意味著承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非營(yíng)利的公益性質(zhì)，并為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)及村民小組等行政色彩濃厚的組織相分離提供了依據(jù)。

首先，在《民法總則》出臺(tái)之前，盡管沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，但地方上已經(jīng)有了推行將集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)為法人的實(shí)踐探索。例如：四川省都江堰市出臺(tái)了 《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法》，并于2008年11月11日發(fā)出了新中國(guó)歷史上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的首張法人證明書(shū)，這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有了充分的市場(chǎng)主體地位，且明確了其為組織成員服務(wù)的宗旨。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然應(yīng)有民事主體地位及法人身份，但其又不同于以營(yíng)利為目的的企業(yè)法人，不能自身直接從事與農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，我國(guó)《民法總則》創(chuàng)新性地將其列為特別法人，打破了我國(guó)民法理論關(guān)于法人的一般分類(lèi)，從而明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于企業(yè)等營(yíng)利性法人的特別法人地位，具有劃時(shí)代的重要意義，也凸顯了我國(guó)民事法律對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的關(guān)注、保護(hù)。［9］可以預(yù)見(jiàn)，得到國(guó)家層面承認(rèn)的特別法人地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，將在辦理銀行業(yè)務(wù)、統(tǒng)一社會(huì)信用代碼業(yè)務(wù)及享受?chē)?guó)家扶貧項(xiàng)目補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策等方面獲得平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位，亦能通過(guò)充分利用其建設(shè)用地使用權(quán)等各項(xiàng)資源或資產(chǎn)，在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等旅游精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員脫貧致富、共同全面奔小康的宗旨。

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是不同于村民委員會(huì)或村民小組等行政化傾向濃厚的村內(nèi)組織。我國(guó)《民法總則》在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的同時(shí)，還在第101條明確規(guī)定了村民委員會(huì)法人所從事的民事活動(dòng)系為了履行職能所需而進(jìn)行的，且在未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的情形下，才可依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)職能?？梢?jiàn)，村民委員會(huì)這一基層群眾性自治組織法人并不具備履行村集體經(jīng)濟(jì)職能的地位，而是具有“代位”性質(zhì)的職能。其實(shí)，早在1995年，原國(guó)家工商行政管理局就曾在《關(guān)于公司登記管理中幾個(gè)具體問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》中明確規(guī)定，農(nóng)村中由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)履行經(jīng)濟(jì)管理職能的，則由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為投資的主體；如果村內(nèi)沒(méi)有成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，才由代履行經(jīng)濟(jì)管理職能的村民委員會(huì)作為投資主體設(shè)立公司，且應(yīng)由村民委員會(huì)作出決議。筆者不同意有些學(xué)者以村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分立會(huì)增加組織成本或認(rèn)為村委會(huì)代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能是普遍現(xiàn)象為理由，便認(rèn)為村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)需分離的這種觀點(diǎn)。［10］因?yàn)槭聦?shí)上，村委會(huì)大量的日常事務(wù)是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府從事包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障認(rèn)定、農(nóng)村危房改造申請(qǐng)等精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作在內(nèi)的行政性事務(wù)，加之全國(guó)各地普遍推行村“兩委”書(shū)記、主任一肩挑，且村“兩委”成員之間還往往存在交叉任職的情況，如果村委會(huì)再代履行村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能，則容易滋生權(quán)力尋租等腐敗行為。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，應(yīng)當(dāng)按照“村企分立”的原則，推行村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)分離，并在村黨支部的共同領(lǐng)導(dǎo)下，履行各自的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。當(dāng)然，可以采用村黨支部書(shū)記掛職村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人或村委會(huì)入股村集體經(jīng)濟(jì)組織投資設(shè)置企業(yè)相關(guān)項(xiàng)目的形式，來(lái)加強(qiáng)村級(jí)黨組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)村委會(huì)從事村內(nèi)生態(tài)環(huán)保、道路交通等公共事務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧面臨的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在主體虛位及“村企不分”的問(wèn)題

目前，我國(guó)在很多農(nóng)村地區(qū)并沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，除非在一些試點(diǎn)地區(qū)才存在專(zhuān)業(yè)合作社、股份合作社等類(lèi)型的集體經(jīng)濟(jì)組織形式。［11］法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體等涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)或資源的規(guī)定也比較模糊，例如：我國(guó)《土地管理法》第10條明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村或鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有并分別情形，或由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，或由分屬村內(nèi)兩個(gè)以上的村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組經(jīng)營(yíng)管理，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。這就造成了在現(xiàn)實(shí)中村委會(huì)或村民小組實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理著村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資產(chǎn)。再如我國(guó)《物權(quán)法》也把村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組并列，使三者均可以成為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的基本主體，從而導(dǎo)致了法律上與現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體虛位。另外，村委會(huì)和村民小組協(xié)助政府部門(mén)從事了大量的行政事務(wù)，且在村集體土地征收及地上附著物補(bǔ)償工作方面相比分散的農(nóng)民個(gè)體擁有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)，容易在用地企業(yè)及農(nóng)民這兩方土地流轉(zhuǎn)主體中間獲得獨(dú)立的利益主體地位。［12］協(xié)助政府從事部分征地拆遷及精準(zhǔn)扶貧戶(hù)認(rèn)定等相關(guān)行政事務(wù)性工作的村委會(huì)，同時(shí)履行集體所有土地等資源和資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能，亦有“村企不分”之嫌。由于其既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，難免會(huì)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)生權(quán)力尋租情形，損害農(nóng)民的利益，影響農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游游樂(lè)園等旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，影響旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)效。

可見(jiàn)，盡管我國(guó)《民法總則》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位，但由于《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)配套法律尚未修訂，依然不能實(shí)際解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體虛位及 “村企不分”的問(wèn)題。因此，急需以我國(guó)《民法總則》的出臺(tái)和即將實(shí)施為契機(jī)，全面修訂配套法律法規(guī)，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地未獲得“平等入市”的地位

有學(xué)者以生產(chǎn)函數(shù)為基礎(chǔ)選取了2003-2012年間中國(guó)西、中、東三大區(qū)域共285個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)為模型，得出了全國(guó)城市建設(shè)用地投入對(duì)全國(guó)及西、中、東地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，尤其是西部地區(qū)高達(dá)10．79%，甚至在一些地方超過(guò)資本貢獻(xiàn)率。［13］可見(jiàn)，一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)的增長(zhǎng)，牢牢掌控了城市建設(shè)用地的供應(yīng)權(quán)，以便把握財(cái)政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值等增長(zhǎng)的主動(dòng)權(quán)，從而對(duì)土地采用低價(jià)征收而高價(jià)出讓的壟斷式經(jīng)營(yíng)政策，且在征收土地過(guò)程中的依法依規(guī)行政程度良莠不齊，亦出現(xiàn)了并非“為了公共利益”而泛濫行使征地權(quán)的情形，嚴(yán)重背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，漠視了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民成員的土地增收收益權(quán)大打折扣。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧，往往需要在村集體內(nèi)部的土地上連片建設(shè)農(nóng)家樂(lè)、游樂(lè)園、民宿、涼亭、停車(chē)場(chǎng)等項(xiàng)目，如果該集體建設(shè)用地使用權(quán)可以直接入市交易，供旅游扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商等土地流入方受讓經(jīng)營(yíng)，則可以讓村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員獲得等同于國(guó)有建設(shè)用地的土地增值收益，且村集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)民成員可以集體建設(shè)用地使用權(quán)折價(jià)入股成立集體資產(chǎn)管理有限公司，或直接入股到旅游開(kāi)發(fā)公司，從而在具備可持續(xù)營(yíng)利能力的旅游項(xiàng)目中獲得具有長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的收益，進(jìn)而在實(shí)現(xiàn)“真扶貧”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員自身的可持續(xù)發(fā)展。但由于農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未獲得與國(guó)有建設(shè)用地同等入市的地位，因此以上設(shè)想難以在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地“先征收后出讓”的模式，不僅讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地增值收益大大縮水，還因此降低了集體建設(shè)土地的流轉(zhuǎn)效率，增加了與被征地農(nóng)民“協(xié)商”的繁瑣程序，在客觀上為個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)干部借機(jī)進(jìn)行權(quán)力尋租、在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中謀求非法利益提供了便利，易引發(fā)農(nóng)民群眾信訪，也給農(nóng)村社會(huì)治理帶來(lái)一些不穩(wěn)定因素。［14］

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套制度不完善

當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中還存在著土地征收及利益分配等制度不完善的問(wèn)題。其一，政府參與土地流轉(zhuǎn)增值收益分配的國(guó)家層面統(tǒng)一立法相對(duì)滯后，進(jìn)而造成土地增值稅、土地使用稅等大量流失，影響了財(cái)政收入，影響了國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。［15］行政征收是行政機(jī)關(guān)等行政主體，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，無(wú)償取得自然人、法人或其他組織一定財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行政行為。［16］土地征收則是政府在一定情形下采取的一種行政征收法律行為，將自然人、法人或者其他組織等所有的土地收歸國(guó)有。由于我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的是土地公有制，即土地由全民（政府代表行使）或勞動(dòng)群眾集體（農(nóng)民集體）所有兩種形式，所以，從邏輯上便可清晰得出結(jié)論，被征收土地的主體只能是農(nóng)民集體，而不存在國(guó)有土地被征收的情形，土地征收的對(duì)象也只能是農(nóng)民集體所擁有的集體土地。征收包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民等在內(nèi)的行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的土地，不僅會(huì)侵害農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還將對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和日常生活等方面產(chǎn)生負(fù)面影響。旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中涉及到的集體建設(shè)用地征收亦存在類(lèi)似問(wèn)題，本該由市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的決定性作用，允許集體建設(shè)用地（主要是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地）依法自主實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，但現(xiàn)實(shí)的規(guī)定是必須由市、縣政府對(duì)集體土地進(jìn)行前置征收程序，而后再由其通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式出讓給旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商等土地使用者。這種由政府壟斷集體土地流轉(zhuǎn)的土地征收模式，不僅阻礙了市場(chǎng)配置資源作用的發(fā)揮，還可能在土地征收、地上建筑物拆遷及土地出讓等環(huán)節(jié)引發(fā)政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員之間的矛盾，既增加了行政運(yùn)行的成本，降低了行政效率，也影響了農(nóng)村社區(qū)參與旅游精準(zhǔn)扶貧等國(guó)家扶持惠民項(xiàng)目的積極性?？梢?jiàn)，能否完善、規(guī)范土地征收程序，尤其是重構(gòu)能夠充分平衡國(guó)家公共利益、地方政府、土地使用者和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員等多方利益的集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)配套法規(guī)體系，關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員在參與旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的收益及保障，因此該問(wèn)題不容忽視。其二，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)容易損害農(nóng)民的切身利益，尤其是無(wú)法維護(hù)被征地農(nóng)民的后續(xù)基本生活保障，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)參與旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)整村式精準(zhǔn)脫貧，離不開(kāi)其在擁有的集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得土地增值收益這一重要途徑。土地流轉(zhuǎn)中的增值收益也是土地作為生產(chǎn)要素參與分配的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)行國(guó)家層面的法律法規(guī)盡管不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地自主實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，但地方上卻時(shí)有突破，有的利用法律制度的漏洞，如“以租代轉(zhuǎn)”甚至以鎮(zhèn)政府的名義違規(guī)頒發(fā)不符合村鎮(zhèn)規(guī)劃要求的“小產(chǎn)權(quán)房”證書(shū)來(lái)用以開(kāi)發(fā)建設(shè)集鎮(zhèn)商鋪、居民小區(qū)及農(nóng)家樂(lè)等旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致違背農(nóng)村集體建設(shè)用地管理初衷問(wèn)題的出現(xiàn)，甚至還出現(xiàn)了破壞耕地保護(hù)的嚴(yán)重問(wèn)題。這些違法發(fā)放的“小產(chǎn)權(quán)房”證書(shū)一旦被確認(rèn)為行政違法，則會(huì)給旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員等利益主體造成重大損失，亦將嚴(yán)重影響國(guó)家機(jī)關(guān)的聲譽(yù)和形象。此外，因?qū)r(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)按生產(chǎn)要素參與分配的認(rèn)識(shí)不足，也未能認(rèn)識(shí)到其資本價(jià)值的重要性，政府未能通過(guò)及時(shí)完善立法而充分參與到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的利益分配中去，造成了國(guó)家利益的流失。盡管有的市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)等地方政府已經(jīng)直接參與集體土地流轉(zhuǎn)收益的探索并出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，但依然存在政府與“民”爭(zhēng)利或“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的問(wèn)題，難以作為國(guó)家層面的統(tǒng)一立法予以參考并推廣。因此，需要探索引進(jìn)第三方中介機(jī)構(gòu)代理等方式，保證集體土地流轉(zhuǎn)收益的公平性、公正性及合理性，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)參與旅游精準(zhǔn)扶貧而獲取增值收入、進(jìn)而鞏固和擴(kuò)大收益成果的法律制度基礎(chǔ)。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理有待規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化

如前所述，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體虛化，多由村委會(huì)代為履行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，加之全國(guó)推行村“兩委”書(shū)記、主任“一肩挑”，所以現(xiàn)實(shí)中多由村內(nèi)一人同時(shí)兼任村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任及股份合作社理事長(zhǎng)等集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人，從而使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其“三資”經(jīng)營(yíng)管理多依靠“權(quán)威治理”和“能人治理”，而缺乏法治化、專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式。由于“人治”化治理色彩較重，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人及干部的自身素質(zhì)形成依賴(lài)，如果不能加以有效制約，則容易出現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)組織干部利用職務(wù)之便“賤賣(mài)”集體土地等相關(guān)資產(chǎn)的行為，損害村民集體利益。［17］包括代履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能在內(nèi)的村委會(huì)等村級(jí)組織，通過(guò)繞開(kāi)法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，與土地開(kāi)發(fā)商及政府部門(mén)個(gè)別工作人員聯(lián)合，運(yùn)用違法確定征地用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等手段，損害農(nóng)民集體利益及國(guó)家公共利益。如海南省東方市八所鎮(zhèn)村干部非法將1000余畝集體土地非法“轉(zhuǎn)讓”給農(nóng)業(yè)觀光項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)公司，而后又轉(zhuǎn)手高價(jià)由政府 “征收”，從中賺取非法利益，最終“撂倒”了包括原市長(zhǎng)、原市委副書(shū)記、原副市長(zhǎng)等市政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的25名國(guó)家公職人員。［18］從此案中亦可發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理者、開(kāi)發(fā)商及政府部門(mén)等出于各自利益，違反農(nóng)村集體土地不得直接流轉(zhuǎn)規(guī)定的做法并不鮮見(jiàn)。

如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理實(shí)現(xiàn)類(lèi)似公司制的規(guī)范化運(yùn)作，如引進(jìn)村民的民主監(jiān)督及決策程序，減少由村委會(huì)全部代履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情況，在實(shí)現(xiàn)“村企分離”的同時(shí)探索由資產(chǎn)管理公司的方式進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作尤其是通過(guò)股權(quán)量化等形式，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益范圍及比重，則能減少村集體資產(chǎn)和資源被個(gè)別鄉(xiāng)村所謂“權(quán)力精英”壟斷的現(xiàn)象。此外，旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目多涉及連片用地用來(lái)建設(shè)開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)、采摘園、民宿、文化廣場(chǎng)及旅游道路等，因前文所述的土地征收等程序不規(guī)范問(wèn)題，亦給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理者帶來(lái)了較大誘惑。

四、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與旅游精準(zhǔn)扶貧的立法建議

（一）探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織企業(yè)化運(yùn)作，落實(shí)“村企分離”

盡管即將實(shí)施的《民法總則》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以平行于村委會(huì)等基層群眾性自治組織、專(zhuān)業(yè)合作社甚至國(guó)家機(jī)關(guān)等法人以特別法人地位，使其有了“名正言順”的前提和基礎(chǔ)，但國(guó)家層面關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的專(zhuān)門(mén)立法尚未出臺(tái)，更沒(méi)有形成一個(gè)完善的規(guī)范體系。因此，目前狀況不足以適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，也無(wú)法保障其深度參與包括旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。《民法總則》第99條第2款明確規(guī)定，“法律、行政法規(guī)”對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織另有“規(guī)定”的，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)。可見(jiàn)，《民法總則》亦將明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織概念、組織形式、性質(zhì)、成立條件及包括民主決策在內(nèi)的具體運(yùn)營(yíng)模式和集體成員權(quán)益等相關(guān)的具體問(wèn)題“交由”其他法律或行政法規(guī)完成。因此，筆者建議，應(yīng)在借鑒相對(duì)較為成熟的 《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》《村民委員會(huì)組織法》等法律基礎(chǔ)上，充分吸收各地在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化、公司化及股份化試點(diǎn)探索中的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)統(tǒng)一的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”，輔之以配套實(shí)施細(xì)則和法規(guī)體系，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位，實(shí)現(xiàn)其與村委會(huì)的分離，以順應(yīng)“村企分離”這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。同時(shí)，可探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人登記管理制度，擴(kuò)大推行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)股權(quán)量化。在規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)“村企分離”的根本目的，防范集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理人員利用職務(wù)之便，侵吞集體資產(chǎn)，損害集體利益。一是構(gòu)建規(guī)范的登記管理法律機(jī)制，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格取得程序和條件，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)范圍等事項(xiàng)，以有利于為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立、促進(jìn)其以符合自身特別法人的特點(diǎn)和規(guī)律運(yùn)行及其規(guī)范經(jīng)營(yíng)、有序參與平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供法律保障。二是采用村集體股份合作社或資產(chǎn)管理公司等股份化、公司化的村集體經(jīng)濟(jì)組織管理形式，將包括集體建設(shè)土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)及相關(guān)資源、資金，量化到各集體組織成員，使包括農(nóng)民在內(nèi)的村集體成員成為享受明確權(quán)利義務(wù)的“股東”，成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的真正主人和財(cái)產(chǎn)的所有人。通過(guò)社員代表大會(huì)、股東代表大會(huì)等形式，使其參與到旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施、監(jiān)督管理、利益分配及糾紛解決方案等各項(xiàng)重大決策環(huán)節(jié)之中。［19］三是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理決策事項(xiàng)上，可不局限于傳統(tǒng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社 “一人一票”的表決機(jī)制，可以探索結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)量化后的股權(quán)比例，引入“附加表決權(quán)”等規(guī)則對(duì)大股東的集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益予以充分尊重。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理公司吸納的外來(lái)自然人、企業(yè)等持有的股份，則可進(jìn)行限制表決，僅允許其享受經(jīng)濟(jì)上的分紅，但不能參與投票表決，以此來(lái)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社會(huì)主義公有制的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，這也是我國(guó)《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織列為特別法人而非企業(yè)等營(yíng)利法人的立法目的。

（二）加快立法，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的建設(shè)用地“同等入市”

黨的十八屆三中全會(huì)作出重要決定，明確要求推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的建設(shè)用地獲得與國(guó)有土地平等的入市流轉(zhuǎn)交易資格。這就為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員充分運(yùn)用土地要素資本，進(jìn)而擴(kuò)大參與旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的深度與廣度、分享鄉(xiāng)村旅游建設(shè)扶貧政策收益提供了政策支撐。不容忽視的是，現(xiàn)有法律法規(guī)尚未能滿(mǎn)足黨中央推進(jìn)集體建設(shè)用地平等入市的要求。對(duì)此，筆者建議，一是應(yīng)從我國(guó)《憲法》入手，明確國(guó)家公權(quán)力在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的邊界，對(duì)于《憲法》中出現(xiàn)的征收或征用集體建設(shè)用地時(shí)的“公共利益”這一前提，應(yīng)該通過(guò)其他部門(mén)法以明確列舉等方式加以規(guī)范。另外，我國(guó)《土地管理法》等相關(guān)配套法律，應(yīng)該適時(shí)刪除對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)禁錮的相關(guān)規(guī)定，保護(hù)符合法定情形下的農(nóng)村集體建設(shè)用地得以順利入市流轉(zhuǎn)。這樣才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在利用集體建設(shè)用地時(shí)，如開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)旅游商品生產(chǎn)企業(yè)和餐飲酒店及美容療養(yǎng)基地等降低成本，亦可提升集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與旅游精準(zhǔn)扶貧的深度。因?yàn)樗麄儾粌H可以依靠在旅游景點(diǎn)打工享受扶貧項(xiàng)目收益，還可以依前文所述的量化股權(quán)，擴(kuò)大參與享受收益的比例。通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地等資源進(jìn)行統(tǒng)一旅游扶貧項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，還有利于解決農(nóng)戶(hù)間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)造成的旅游服務(wù)及相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題。二是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)登記管理制度，明確和夯實(shí)集體建設(shè)用地 “同等入市”流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)有土地所有權(quán)無(wú)需登記，即無(wú)需向社會(huì)公示，這在當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)登記嚴(yán)重不足的情形下，將嚴(yán)重影響對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地資產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。［20］我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》規(guī)定，當(dāng)土地所有權(quán)不明時(shí)，如果不能證明為農(nóng)村集體所有，則該土地所有權(quán)屬于國(guó)家。筆者認(rèn)為，這違反了土地所有權(quán)平等的原則，即沒(méi)有把集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)平等對(duì)待，亦不符合物權(quán) “公示公信原則”的基本要求。另外，地方政府代表國(guó)家享有土地所有權(quán)，不論其專(zhuān)業(yè)性還是人力物力等方面，政府均比農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更占優(yōu)勢(shì)，因此，理應(yīng)將土地所有權(quán)糾紛發(fā)生時(shí)的舉證責(zé)任交由政府部門(mén)，以彰顯對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益的尊重，防止貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員因訴返貧。因此，只有通過(guò)完善立法，為農(nóng)村集體建設(shè)土地所有權(quán)及使用權(quán)正名，才能夠破除阻礙其“同等入市”的障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地完整的用益物權(quán)功能，進(jìn)而保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)脫貧致富，并得以實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

（三）規(guī)范土地征收程序及配套保障體系，保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益

規(guī)范的土地征收程序是農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的重要保障，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員能夠以土地生產(chǎn)要素參與城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及旅游精準(zhǔn)扶貧等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)收益的關(guān)鍵路徑。尤其是在當(dāng)前集體建設(shè)用地尚未實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地“同等入市”的前提下，除去部分地方試點(diǎn)外，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓流轉(zhuǎn)依然只能靠國(guó)家征收這一個(gè)渠道。因此，規(guī)范土地征收程序及相應(yīng)保障體系，是關(guān)系到農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和成員利益的重大課題。具體應(yīng)從以下幾方面著手：一是明確并嚴(yán)格限制土地征收范圍，即我國(guó)《憲法》規(guī)定的“公共利益需要”情形。國(guó)家征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，本該用于公共交通設(shè)施、軍事國(guó)防基地及公共事業(yè)用地等建設(shè)需要，但現(xiàn)實(shí)中，受“面子工程”及片面追求“數(shù)字化”考核政績(jī)觀等影響，部分地方政府以 “公共利益”為幌子，低價(jià)征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)用地甚至農(nóng)業(yè)用地，而后以高價(jià)出讓給以營(yíng)利為目的的開(kāi)發(fā)商用于營(yíng)利性的商業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)重背離了公共利益目的的要求。這種非正當(dāng)性征收農(nóng)村集體建設(shè)用地的行為往往會(huì)讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員產(chǎn)生一種相對(duì)剝奪感，即其得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于政府部門(mén)或開(kāi)發(fā)商從土地增值中獲得的收益。因此，考慮到我國(guó)《憲法》的穩(wěn)定性及行文的簡(jiǎn)潔性要求，可由我國(guó) 《物權(quán)法》及《土地管理法》等法律法規(guī)對(duì)“公共利益”以概括列舉與排除相結(jié)合的方式予以明確。此外，亦可積極推動(dòng)出臺(tái)“行政補(bǔ)償法”等專(zhuān)門(mén)性法律，對(duì)土地征收及補(bǔ)償程序進(jìn)行規(guī)范，以充分保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利，貫徹平等負(fù)擔(dān)原則。［21］二是完善土地征收補(bǔ)償及社會(huì)保障制度體系，夯實(shí)失地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本生活保障基礎(chǔ)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的集體建設(shè)用地及農(nóng)業(yè)用地等，是農(nóng)民最具增值價(jià)值的生產(chǎn)要素，也系部分農(nóng)民具有安身立命意義的基礎(chǔ)。但由于“產(chǎn)值倍數(shù)法”所決定的土地補(bǔ)償款及安置補(bǔ)助費(fèi)往往不超過(guò)被征地前三年年均產(chǎn)值的十倍，而青苗及地上附著物的補(bǔ)償數(shù)額更是有限，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員得到的征地補(bǔ)償甚至難以維系基本生活保障。這種一次性補(bǔ)償方式，難以保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員后續(xù)深度參與征地后開(kāi)發(fā)的各類(lèi)營(yíng)利項(xiàng)目 （如開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)的包括鄉(xiāng)村旅游等各類(lèi)營(yíng)利項(xiàng)目），更無(wú)法決定位于本村內(nèi)的旅游用地規(guī)劃，造成開(kāi)發(fā)商利用受讓的集體土地進(jìn)行肆意經(jīng)營(yíng)，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。［22］三是提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身參與征地補(bǔ)償談判及協(xié)商事宜的能力。要以我國(guó)《民法總則》賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位為契機(jī)，完善配套法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在政府出臺(tái)的征地補(bǔ)償方案中的異議權(quán)。［23］同時(shí)，還要以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織量化后的股權(quán)提升集體經(jīng)濟(jì)組織成員在征地補(bǔ)償談判及磋商中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其利益代理人，減少個(gè)體農(nóng)民與政府或開(kāi)發(fā)商的談判，從而防止行政成本增大及減少或避免因“理解誤會(huì)”等引發(fā)的群體性事件。此外，還要規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與內(nèi)部成員民主協(xié)商的機(jī)制，防止出現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織違法違規(guī)作出損害集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益的決定。［24］

（四）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)及模式，克服“能人治理”或“權(quán)威治理”的弊端

在村“兩委”書(shū)記、主任“一肩挑”的大背景下，要想解決因村委會(huì)普遍代履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能而容易產(chǎn)生以權(quán)謀私及滋生腐敗的問(wèn)題，需從根本上彌補(bǔ)單純依靠農(nóng)村 “經(jīng)營(yíng)大戶(hù)”“致富能手”及“農(nóng)民企業(yè)家”等“能人治理”或“權(quán)力精英”“宗族長(zhǎng)老”的“權(quán)威治理”模式存在的不足，即為破除片面、傳統(tǒng)的“人治”主義在農(nóng)村集體“三資”財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的隨意性和任意性而引進(jìn)制度化、專(zhuān)業(yè)化治理，可阻斷村委會(huì)干部利用法律法規(guī)及鄉(xiāng)規(guī)民約的漏洞、侵吞集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的渠道。［25］一是盡管“農(nóng)村大戶(hù)”等經(jīng)濟(jì)精英對(duì)于帶領(lǐng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)參與旅游精準(zhǔn)扶貧等項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)脫貧致富具有示范與引領(lǐng)作用，但如果這些人在道德或人格方面存在瑕疵或缺陷，則容易在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的各種高額利益誘惑之下產(chǎn)生損害集體經(jīng)濟(jì)組織利益的權(quán)力腐敗行為。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村“能人”的個(gè)人經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和智慧已存在一定的滯后性，這也為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展帶來(lái)一系列不穩(wěn)定因素。現(xiàn)實(shí)中，由于村集體行政、經(jīng)濟(jì)甚至黨務(wù)事務(wù)權(quán)力過(guò)于集中，一些農(nóng)村“能人”還有蛻變?yōu)椤班l(xiāng)村惡霸”的風(fēng)險(xiǎn)，這亦給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理帶來(lái)很大困難。尤其是旅游精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，易涉及到鄉(xiāng)村道路、觀光道、觀光亭臺(tái)、停車(chē)場(chǎng)、供水供電及廁所改造等諸多項(xiàng)目，扶貧資金密集，如果均由承擔(dān)行政事務(wù)的村委會(huì)干部代集體經(jīng)濟(jì)組織履行，加之村干部本身又是“經(jīng)濟(jì)精英”，則難免會(huì)發(fā)生“自我交易”或利用自己經(jīng)營(yíng)的企業(yè)與集體土地開(kāi)發(fā)商“虛假交易”等行為，使腐敗隱蔽化。［26］對(duì)此，可在成立專(zhuān)門(mén)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，在村集體內(nèi)部出臺(tái)諸如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理?xiàng)l例、村集體經(jīng)濟(jì)組織土地征收補(bǔ)償款分配辦法及村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)收支制度等，做到村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事務(wù)都有規(guī)章制度可循。對(duì)于不違背法律法規(guī)及傳統(tǒng)道德的、帶有“民間法”性質(zhì)的鄉(xiāng)規(guī)民約，政府部門(mén)及司法機(jī)關(guān)要依法予以維護(hù)，以確保其實(shí)施。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理人員，其待遇可適當(dāng)高于普通村委會(huì)干部，實(shí)行“能者多勞”。也可實(shí)行以“管理才能”折價(jià)入股的方式參與利益分配，以提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員參與包括旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性。通過(guò)“能人”治理與規(guī)章制度化治理相結(jié)合，尤其是創(chuàng)新管理作為生產(chǎn)要素參與利益分配等制度，有利于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好地參與旅游精準(zhǔn)扶貧等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。二是由于農(nóng)村社區(qū)系建立在血緣、姻緣、業(yè)緣及宗族等“熟人社會(huì)”的基礎(chǔ)上，加之村集體成員普遍存在“搭便車(chē)”等心理，對(duì)于鄉(xiāng)村權(quán)力精英的一些專(zhuān)權(quán)甚至腐敗行為，多以“多一事不如省一事”的心理不予反抗，而具有中立性或經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)的外村人，由于不屬于本村村民，則無(wú)法通過(guò)參與選舉成為村委會(huì)成員，亦無(wú)法為村集體經(jīng)濟(jì)組織專(zhuān)業(yè)化治理輸入新鮮血液。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即將于2017年10月1日起正式在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一獲得特別法人地位，因此，可考慮以此為契機(jī)，在試點(diǎn)允許村委會(huì)興辦公司制企業(yè)的基礎(chǔ)上（如成都等地方已于2007年試點(diǎn)），在有條件的村級(jí)組織進(jìn)一步探索村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的剝離，由村集體經(jīng)濟(jì)組織成立專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理公司或鄉(xiāng)村旅游等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)性公司，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的公司制運(yùn)作模式，同時(shí)應(yīng)打破戶(hù)籍限制，引進(jìn)外地具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的技術(shù)人才，以彌補(bǔ)農(nóng)村“權(quán)力精英”的“權(quán)威治理”在專(zhuān)業(yè)化方面的不足。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人可考慮由村黨支部書(shū)記兼任，以鞏固農(nóng)村基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)主義公有制發(fā)展方向，確保旅游精準(zhǔn)扶貧惠農(nóng)政策取得成效。除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)人以外，其余農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理人員均可向社會(huì)公開(kāi)招聘。此外，可考慮將具備經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)會(huì)、農(nóng)業(yè)等各專(zhuān)業(yè)知識(shí)的“大學(xué)生村官”掛職村“兩委”干部的同時(shí)，派駐到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，運(yùn)用其專(zhuān)業(yè)知識(shí)直接參與包括旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作，通過(guò)為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)得到村民認(rèn)可，從而實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值與自身發(fā)展的雙贏。

總之，我國(guó)《民法總則》的即將出臺(tái)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以特別法人身份深度參與包括旅游精準(zhǔn)扶貧在內(nèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提供了具有劃時(shí)代意義的法律保障。因而，應(yīng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步通過(guò)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織專(zhuān)門(mén)性立法，打破“村企不分”的格局，并通過(guò)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“平等入市”及完善土地征收及社會(huì)保障體系等措施，進(jìn)一步提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員參與旅游精準(zhǔn)扶貧等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力，依靠土地生產(chǎn)要素獲得增值收益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)引入制度化和專(zhuān)業(yè)化治理，彌補(bǔ)“能人治理”與“權(quán)威治理”的不足，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展注入新的活力。通過(guò)加強(qiáng)法律保障，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)主義發(fā)展方向，使其在實(shí)現(xiàn)共同富裕的旅游精準(zhǔn)扶貧的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

On the Legal Protection of Rural Collective Economic Organizations＇Participation in the Precise Poverty Relief of Tourism

Liu Bei，Lin Shanwei

“The general principles of civil law” clear and definite the legal status of the rural collective economic organization，but from the perspective of collective construction land ownership，there are some disadvantages on the weak position of collective owners，the integration of the village committee with enterprise，and so on．Especially Collective construction land use right＇s transferring faces the barriers of the legal system and being strictly restricted，this seriously restrict the rural collective economic organizations and their members to participate in the precise poverty relief of tourism deeply and widely，and it＇s also not conducive to the success of rural areas out of poverty．Perfecting the legal system to promote the transfer of collective construction land use right and the distribution of land transfer income on the basis of practice，can be able to remove obstacles for rural collective economic organizations＇participation in the precise poverty relief of Tourism．

rural collective economic organization；the precise poverty relief of tourism；legal protection

F323．8

：A

：1007-8207（2017）07-0020-12

2017-03-28

劉蓓 （1987—），男，山東龍口人，海南大學(xué)旅游學(xué)院2015級(jí)旅游管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，海南省儋州市人民檢察院檢察官助理，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村法治、旅游管理；林善煒 （1969—），男，福建大田人，福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院經(jīng)貿(mào)系副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義理論、貿(mào)易經(jīng)濟(jì)。

本文系國(guó)家旅游局2016年度研究型英才培養(yǎng)項(xiàng)目 “儋州市旅游精準(zhǔn)扶貧中的社區(qū)參與現(xiàn)實(shí)路徑探析”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：WMYC20161162；受2016年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“習(xí)近平在福建工作期間的執(zhí)政方略與施政實(shí)踐研究”資助，項(xiàng)目編號(hào)：16JD710011；山東省法學(xué)會(huì)2016年度專(zhuān)項(xiàng)課題 “集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的公私權(quán)配置研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SLS（2016）D5。