◎徐道穩(wěn)

邁向發(fā)展型福利社會(huì)
——從十九大報(bào)告看我國(guó)社會(huì)政策的新時(shí)代

◎徐道穩(wěn)

十八大以來社會(huì)政策體系不斷完善

黨的十八大以來，在以習(xí)近平為核心的黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)社會(huì)政策體系不斷豐富和完善。十八大報(bào)告確立了科學(xué)發(fā)展觀的歷史地位，提出了奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利的基本要求，確定了全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)，描繪了全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏偉藍(lán)圖，提出了“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，為豐富和完善社會(huì)政策體系指明了方向。繼十八大提出全面建成小康社會(huì)、作出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局以后，十八屆三中全會(huì)部署“全面深化改革”，四中全會(huì)部署“全面依法治國(guó)”，五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，六中全會(huì)部署“全面從嚴(yán)治黨”，黨中央治國(guó)理政的新理念新思想新戰(zhàn)略逐步清晰。五大發(fā)展理念、四個(gè)全面戰(zhàn)略布局和五位一體總體布局為豐富和完善社會(huì)政策體系創(chuàng)造了條件。

在黨中央治國(guó)理政的新理念和新戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門出臺(tái)了一系列改善民生的政策，使我國(guó)社會(huì)政策體系趨于完善。

在養(yǎng)老方面，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)），人力資源和社會(huì)保障部等部門出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度的通知》《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》。

在醫(yī)療方面，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕3號(hào)），國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見》，人力資源和社會(huì)保障部等部門發(fā)布《關(guān)于積極推動(dòng)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進(jìn)跨省異地就醫(yī)結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)的通知》《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革與發(fā)展意見的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作意見》。

在就業(yè)方面，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕40號(hào)）、《關(guān)于做好當(dāng)前和今后一段時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國(guó)發(fā)〔2017〕28號(hào)）。

在反貧困方面，中央印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》。

在社會(huì)福利方面，全國(guó)人大頒布了《慈善法》，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)救助暫行條例》《志愿服務(wù)條例》。

上述戰(zhàn)略舉措和具體政策有四個(gè)共同的特點(diǎn)。

1.更加注重社會(huì)公平。政策目標(biāo)從“少數(shù)人先富起來”轉(zhuǎn)變?yōu)槿鐣?huì)“共同富?！?，強(qiáng)調(diào)共建共治共享。

2.更加注重協(xié)調(diào)發(fā)展。政策主體從注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP崇拜轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暯?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、自然與人的和諧發(fā)展。

3.更加注重平衡發(fā)展。改革反貧困政策，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，著力解決發(fā)展不平衡的問題。

4.更加注重保障和改善民生。改善人民生活、增強(qiáng)人民的獲得感、提高人民福利水平成為一切政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

社會(huì)政策進(jìn)入新時(shí)代

十九大報(bào)告對(duì)我國(guó)社會(huì)發(fā)展做出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的重要論斷。

新時(shí)代面臨新的矛盾——“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；

新時(shí)代產(chǎn)生新的思想——“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”；

新時(shí)代提出新的目標(biāo)——“在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。

與此相適應(yīng)，我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展也進(jìn)入了新的時(shí)代。

社會(huì)政策新時(shí)代有四個(gè)基本特征。

1.堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。十九大報(bào)告指出，全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進(jìn)。

2.保障和改善民生的措施不斷出臺(tái)，社會(huì)政策體系日趨完善。社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助政策逐步完善，養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和社會(huì)工作服務(wù)政策不斷健全，教育政策和住房政策也漸成體系，中國(guó)特色社會(huì)政策體系已經(jīng)建成。

3.人民生活不斷改善，人民獲得感顯著增強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得決定性進(jìn)展，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下；城鄉(xiāng)居民收入增速超過經(jīng)濟(jì)增速，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大；覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人民健康和醫(yī)療衛(wèi)生水平大幅提高，保障性住房建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

4.人民對(duì)美好生活的需求日益增長(zhǎng)，民生領(lǐng)域面臨新的矛盾。我國(guó)在總體上已實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民對(duì)美好生活的需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。民生領(lǐng)域還有不少短板，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題。

根據(jù)十九大報(bào)告，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)政策的基本目標(biāo)是：在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅(jiān)，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，具體包括五點(diǎn)。

1.優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育；完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，深化產(chǎn)教融合、校企合作；加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

2.提高就業(yè)質(zhì)量和人民收入水平。要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)；堅(jiān)持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機(jī)制，促進(jìn)收入分配更合理、更有序。

3.加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。

4.堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

5.實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略。完善國(guó)民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)；深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面建立中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、醫(yī)療保障制度和優(yōu)質(zhì)高效的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，健全現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。

社會(huì)政策的中國(guó)模式

經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成功，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式被稱為“中國(guó)模式”。實(shí)際上，我國(guó)社會(huì)建設(shè)也取得了巨大成就，穩(wěn)定解決13億人的溫飽問題，社會(huì)秩序保持穩(wěn)定，這是中國(guó)模式在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域中的體現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)政策模式具有發(fā)展性和可持續(xù)性特點(diǎn)，可以稱之為發(fā)展型社會(huì)政策。它既克服了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度化的路徑依賴，也吸收了各種規(guī)范性社會(huì)政策理論的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)發(fā)展型社會(huì)政策，我國(guó)正在建設(shè)的小康社會(huì)不是西方意義上的福利國(guó)家而是發(fā)展型福利社會(huì)。關(guān)于“發(fā)展型福利社會(huì)”我們可以從“發(fā)展”和“福利社會(huì)”兩個(gè)方面來理解。

1.發(fā)展型福利社會(huì)是可持續(xù)的、充滿發(fā)展活力的社會(huì)。

發(fā)展型社會(huì)政策起源于發(fā)展中國(guó)家兼顧和協(xié)調(diào)社會(huì)政策及經(jīng)濟(jì)政策的一些做法，此外，聯(lián)合國(guó)在發(fā)展中國(guó)家推行的發(fā)展項(xiàng)目對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的出現(xiàn)也有積極的推動(dòng)作用。發(fā)展型福利社會(huì)中的“發(fā)展”有多層含義：

第一，在理論層面，發(fā)展型社會(huì)政策不是單一的理論視角而是一種綜合的理論視角，即國(guó)家主義、個(gè)人主義和社群主義范式的融合。

發(fā)展型社會(huì)政策的目標(biāo)是多元的。社會(huì)政策的目標(biāo)從緩解貧困轉(zhuǎn)變?yōu)樵鰪?qiáng)人們維持生計(jì)的能力、增進(jìn)全民福利、保障人權(quán)、促進(jìn)社會(huì)公正等多個(gè)方面?？傊?，社會(huì)政策的目標(biāo)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和人的發(fā)展三個(gè)層面，三個(gè)層面的發(fā)展是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)的，其中人的發(fā)展是歸宿。

發(fā)展型社會(huì)政策從思維到政策措施都是積極的。傳統(tǒng)社會(huì)政策注重對(duì)窮人的社會(huì)救濟(jì)，但是發(fā)展型社會(huì)政策更加重視人力資本投資，重視個(gè)人的能力建設(shè)，從而為社會(huì)的持續(xù)發(fā)展提供源泉和動(dòng)力。

2.發(fā)展型福利社會(huì)是多個(gè)主體承擔(dān)福利責(zé)任的福利性社會(huì)。

發(fā)展型福利社會(huì)不同于福利國(guó)家，兩者最大的區(qū)別在于前者強(qiáng)調(diào)福利責(zé)任主體的多元化，而后者壟斷了福利的供給。除了福利主體多元化外，發(fā)展型福利社會(huì)還是一個(gè)福利性社會(huì)，“福利”是發(fā)展型福利社會(huì)的落腳點(diǎn)和歸宿。理解福利有三個(gè)視角：

一是把社會(huì)福利看作市場(chǎng)體系之外的經(jīng)濟(jì)上的轉(zhuǎn)移，認(rèn)為社會(huì)福利不是用等價(jià)交換的方式而是用免費(fèi)或低于市場(chǎng)價(jià)格的方式獲得物品和服務(wù)。

二是把社會(huì)福利視為滿足基本需求的服務(wù)，認(rèn)為社會(huì)福利是社會(huì)服務(wù)的組織化制度，旨在滿足人們生理和心理上的需求。

三是把社會(huì)福利理解為一種良好的社會(huì)狀態(tài)。正如梅志里所說：“當(dāng)人類免于主要的生活風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，即安全、營(yíng)養(yǎng)、健康、居住、收入的基本需求得以滿足，社會(huì)福利就出現(xiàn)了”。

（作者系深圳大學(xué)心理與社會(huì)學(xué)院教授、副院長(zhǎng)，主要從事社會(huì)政策研究。）