熊文瑾

淺談地方立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展面臨的困難及對策

熊文瑾

法治建設(shè)作為地方經(jīng)濟發(fā)展的法律保障支柱，是立法活動是實現(xiàn)法治的前提和基礎(chǔ)，也是引領(lǐng)當(dāng)?shù)赝苿咏?jīng)濟社會發(fā)展的正能量。針對地方立法在改革發(fā)展中引領(lǐng)推動作用面臨的新情況，諸如：地方人大立法權(quán)擴大、立法主導(dǎo)作用待加強、法規(guī)草案審議質(zhì)量待提高等，因此，有必要加快推進地方科學(xué)立法進程，加快形成完備的法律規(guī)范體系，加快完善地方立法措施，以促進地方立法在改革發(fā)展中的科學(xué)決策作用，發(fā)揮其引領(lǐng)和推動作用。

地方立法；改革發(fā)展；困難對策

法治建設(shè)為經(jīng)濟社會發(fā)展提供法治保障，地方各級人大的立法活動為地方法治建設(shè)提供前提和條件。我國既要實現(xiàn)全面推進依法治國的偉大藍圖，又要實現(xiàn)全面深化改革的宏偉目標(biāo)，需要對立法與改革兩者之間關(guān)系進行協(xié)調(diào)處理。習(xí)近平總書記指出：“實踐是法律的基礎(chǔ)，法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展。要完善立法規(guī)劃……使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”，如何協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系，既是當(dāng)前面臨的實踐問題，也需要進行理論研究。

一、地方立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展意義重大而深遠

隨著各地全面深化改革的進一步推進，經(jīng)濟社會變化越來越快，地方立法應(yīng)在法治建設(shè)和地方改革中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，使地方改革與地方法治建設(shè)兩者相得益彰，相互促進。目前，地方立法較多處于回應(yīng)地方實踐、總結(jié)地方發(fā)展經(jīng)驗與解決出現(xiàn)不足的局面。這與法律的滯后性有關(guān)，但是，地方立法應(yīng)該主動謀劃地方經(jīng)濟社會發(fā)展，前瞻性地對當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展進行規(guī)劃，也就是地方立法要積極引領(lǐng)和推動地方的改革發(fā)展。這樣，地方改革發(fā)展才能體現(xiàn)出法治思維，按照法治方式有序進行，從而進一步推進地方的全面深化改革。

二、地方立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展面臨的新情況

當(dāng)前，改革發(fā)展新形勢下地方立法面臨著許多新挑戰(zhàn)，并呈現(xiàn)出新的特點：一是隨著《立法法修正案》的實施，地方人大立法權(quán)有序擴大，新增立法權(quán)的市級立法能力有待提升。隨著改革發(fā)展進程進一步深化，利益主體日益多元化，利益格局日趨復(fù)雜化，全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，從以往49個較大的市，覆蓋所有284個設(shè)區(qū)的市，地方立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同利益主張和利益關(guān)系，作為地方最高權(quán)力機關(guān)的人大及其常委會，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，立法難度越來越大；二是人大立法主導(dǎo)協(xié)調(diào)作用發(fā)揮仍然較弱?！读⒎ǚㄐ拚浮返谖迨粭l規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。從目前地方立法實踐看，立法資源的有限性與改革發(fā)展工作的緊迫性、改革發(fā)展實踐的廣泛性之間的矛盾明顯，地方人大代表參與立法活動主要存在機制不健全、渠道不通暢、主體作用發(fā)揮不明顯等問題。法規(guī)的制定與修改過程中，代表參與程度還遠遠不夠，對立法效率提出了很高要求，立法節(jié)奏越來越快。三是法規(guī)草案審議質(zhì)量有待提高，常委會對法規(guī)草案的審議，是法規(guī)頒布實施前的最后“關(guān)口”，審議水平的高低，直接關(guān)系著地方法規(guī)的質(zhì)量。具備法學(xué)專業(yè)研究隊伍人才缺乏，審議組成人員結(jié)構(gòu)不優(yōu)，發(fā)言質(zhì)量不高，會期研討時間短，審議意見公開透明度有待加強等問題，都影響著法規(guī)草案審議質(zhì)量的提高。

三、地方立法引領(lǐng)推動改革發(fā)展中的作用應(yīng)采取的對策

（一）完備法律規(guī)范體系，推進地方立法科學(xué)化

認(rèn)真研究本地實際情況，將本地改革實踐與外地做法進行比較研究，對本地深化改革進程進行充分了解與深刻理解，在科學(xué)鑒別與真實評價上對本地改革實踐進行法律能動設(shè)定和理性選擇。法律是一種文化的表現(xiàn)形式，如果不經(jīng)過地方本土化過程，就不可能融入本地文化。全面深化改革背景下的地方立法，是地方制度的創(chuàng)新與重構(gòu)，為當(dāng)?shù)馗母锍晒麆?chuàng)造結(jié)構(gòu)前提和思想基礎(chǔ)。要堅持立、改、廢、釋和授權(quán)方式并舉，加快富有地方特色的重點領(lǐng)域重點環(huán)節(jié)的立法工作，深入推進科學(xué)立法、民主立法，進一步完備地方法律規(guī)范體系，實現(xiàn)民主立法、科學(xué)立法。

1.要加快地方重點領(lǐng)域及重點環(huán)節(jié)的立法工作。地方各級人大要圍繞中央 “四個全面”戰(zhàn)略布局、“五位一體”的總體布局，按照中央提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，對正在發(fā)生和即將發(fā)生的深刻變化，進行法律確認(rèn)和容納。要進一步推進地方重點領(lǐng)域及重點環(huán)節(jié)的立法工作，引領(lǐng)、推動和促進當(dāng)?shù)氐母母锇l(fā)展進程。要根據(jù)黨執(zhí)政理念和執(zhí)政精神，進一步完善地方各級人大常委會的立法規(guī)劃，在統(tǒng)籌推進民主科學(xué)立法工作中，深入體現(xiàn)和切實落實中央“五大發(fā)展”最新理念，不斷提高地方人大的立法質(zhì)量和立法效率。

2.要推進地方民主立法及科學(xué)立法水平。要堅持各級地方黨委對地方立法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對地方立法工作中確立的重要立法項目，以及地方立法面臨的重大現(xiàn)實問題，必須堅持地方人大常委向所在當(dāng)?shù)攸h委請示報告制度，按現(xiàn)行程序制度做好地方立法相關(guān)工作。同時，要保證地方重要改革發(fā)展舉措貫徹落實到當(dāng)?shù)厝舜蟮牧⒎ɑ顒又?，要注意深化改革與法治建設(shè)之間的同構(gòu)性與兼容性，對于地方改革試驗區(qū)進行必要的機理調(diào)適，防止出現(xiàn)改革與法治之間的變異。

3.要進一步完備法律規(guī)范體系。法治建設(shè)是改革的時代精神折射與反映。地方立法是當(dāng)?shù)厣鐣?、?jīng)濟、政治、文化機制的調(diào)整和變革，立法要在規(guī)范、引導(dǎo)保障、推進地方改革方面發(fā)揮積極作用，要惟科學(xué)、理性與發(fā)展的觀點來統(tǒng)籌改革與立法之間的關(guān)系，以改革、法治的氣魄、胸襟和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，努力提高地方立法質(zhì)量與效率，使其滲透先進、規(guī)范、科學(xué)的理念，提高地方立法工作的有效性、精準(zhǔn)度、針對性，推進地方法治。要落實科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，統(tǒng)籌各地地方性法規(guī)制定、地方性法規(guī)修改以及地方性法規(guī)廢止等工作，明確地方性法規(guī)的授權(quán)范疇，落實法規(guī)清理、法規(guī)備案等工作。要不斷完善各級地方立法體制機制，進一步發(fā)揮地方人大及其常委會在地方立法工作的主導(dǎo)作用，健立健全有立法權(quán)的地方人大引領(lǐng)當(dāng)?shù)亓⒎ǎ鲗?dǎo)地方立法，明確各級地方人大的立法權(quán)限，從宏觀地方體制機制及微觀地方立法程序上，防止地方在立法活動中存在部門利益化的傾向，打破狹隘的地方保護主義法律化的桎梏。要完善及明確地方立法流程，提高立法過程中的程序意識，加強地方人大對地方立法工作的協(xié)調(diào)工作能力，增強地方人大對各部門在立法活動中的組織能力，健全地方立法的法律起草、法律聽證、立法協(xié)調(diào)、立法審議機制等，提升地方立法的精細(xì)化水平。

（二）通過地方立法程序使改革發(fā)展決策更加完善科學(xué)

當(dāng)前，全面深化改革與全面依法治國處于同步的關(guān)鍵期。地方立法在引領(lǐng)和推動地方改革發(fā)展的同時，地方改革發(fā)展也反過來對地方立法進行倒逼，推動上層建筑的構(gòu)建，兩者相互促進、相互補充。在地方法治建設(shè)框架內(nèi)，推進地方改革發(fā)展實踐，需要更加注重從整體制度上考慮，從地方性法規(guī)上解決地方改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題。地方立法嚴(yán)格按照中央“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，當(dāng)面臨新的社會實踐時，主動加強和改進地方立法工作，用地方良法促進地方改革，實現(xiàn)地方立法與地方改革發(fā)展決策互相銜接,使地方改革發(fā)展決策更加完善、更加科學(xué)。改革開放以來尤其是近些年來，對于如何通過立法來使改革發(fā)展決策更加完善、更加科學(xué)，各地實踐中已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗。

1.確保地方重大改革發(fā)展舉措于法有據(jù)，不允許改革活動任意沖破法律底線，保障法律的穩(wěn)定性及威嚴(yán)，不允許以沒有當(dāng)前法律條款為理由，而妨礙地方改革發(fā)展。如：在地方立法過程中，突出地方立法的預(yù)期性及前瞻性，為今后的地方改革發(fā)展預(yù)留必要的發(fā)展空間。法治應(yīng)該成為地方人大設(shè)計制度的價值標(biāo)準(zhǔn)和立法指導(dǎo)思想，面對地方治理日益豐富和擴大的選擇機會，通過加大地方立法工作力度，對行為和社會進行靈活調(diào)節(jié)及效率化組織。對于屬于改革中試驗行動的范圍，地方改革發(fā)展制度怎么進行設(shè)計，怎么進行改革，地方立法必須要有前瞻性和預(yù)見性，為將來預(yù)備必要的空間。

2.重視地方基層一線干部群眾的意見。法意本身就是人民意志的體現(xiàn)，地方立法活動根基在于人民，目的也在于人民。要征求當(dāng)?shù)馗麟A層人群的意見建議，地方立法機關(guān)對人民群眾的意見建議要認(rèn)真審議，進一步完善地方改革發(fā)展決策體制機制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國三者有機統(tǒng)一起來，使地方立法真正體現(xiàn)當(dāng)?shù)厝嗣竦恼w意志和根本利益，兩者高度融合、完全一致。

3.及時進行地方立法。當(dāng)?shù)胤礁母锇l(fā)展決策與現(xiàn)行地方性法規(guī)出現(xiàn)不一致的情況，盡快啟動地方人大主導(dǎo)的法規(guī)修改程序，以科學(xué)理性的精神對全面深化改革進行總結(jié)，確保地方改革發(fā)展不因為存在法律障礙而無法進行或者是違法進行，對于通過地方實踐已經(jīng)證明較成熟的改革發(fā)展經(jīng)驗，如：各地先行先試區(qū)的切合實際的具體改革發(fā)展舉措等，應(yīng)當(dāng)盡快在上層建筑方面有所反映，將其上升為法律層面，這樣就不會在抽象和穩(wěn)定的法律與具體運動的社會變革之間束手無策，這樣才能為地方改革發(fā)展提供法律支持和法律保障。要及時廢止現(xiàn)行地方性法規(guī)中已落后時代發(fā)展的規(guī)范性文件，特別是明顯不符合深化改革和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要的規(guī)范性文件，對于那些地方性法規(guī)立改廢釋的啟動條件暫不成熟，但當(dāng)?shù)馗母飳嵺`又迫切需要的情況，應(yīng)當(dāng)積極主動向上級爭取先行先試的政策，解決目前地方法律依據(jù)不足的問題。

（三）地方立法為改革發(fā)展提供堅強有力的法治保障

地方改革發(fā)展是地方立法的動力源泉和實踐基礎(chǔ)，地方改革發(fā)展實踐為地方立法提供法律運行的實在環(huán)境，必須緊跟地方改革發(fā)展的時代節(jié)奏和步伐，推動地方立法工作，對地方改革發(fā)展及時做出回應(yīng),為地方改革發(fā)展提供堅強有力的法治保障。地方改革與地方立法由于各種原因，存在這樣或那樣的沖突，實際上兩者不可分割。要通過地方性立法來確認(rèn)改革發(fā)展成果，推動地方社會發(fā)展進步，地方改革與地方立法同時進行，可更好的實現(xiàn)地方的發(fā)展，更好的實現(xiàn)地方有效治理。這也是地方改革與地方立法的目的。在實踐中，地方法律缺乏應(yīng)有的權(quán)威也是事實，因此依靠地方立法保障地方改革發(fā)展、促進地方改革發(fā)展，實現(xiàn)地方科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，其現(xiàn)實意義十分重大。

首先，必須以“社會主義核心價值觀”作為地方立法的根本價值追求。為實現(xiàn)這個目的，必須堅持中國共產(chǎn)黨對地方立法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)地方民主立法與科學(xué)立法的總體要求。其次，要在現(xiàn)行法律允許的范圍內(nèi)制定地方性改革發(fā)展政策，地方改革發(fā)展主張必須在法律框架內(nèi)實行，同時將其上升到立法層面，使地方性法規(guī)宏觀結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、和諧、協(xié)調(diào),從而建立與地方改革發(fā)展相適應(yīng)的地方制度，并在地方各級國家機關(guān)和人民中間得到普遍遵行，這樣才能提升法律的威信和政府的公信力。再次，地方立法必須符合地方改革的本質(zhì)和地方發(fā)展規(guī)律，與時俱進，充分考慮當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實條件和當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)實需要，符合當(dāng)?shù)厝嗣褡陨砝?，兼顧長遠利益，實現(xiàn)社會正義，促進當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展與進步。最后，地方性立法必須先行先試，必要時應(yīng)當(dāng)將地方改革發(fā)展實踐推向法制變革的前沿。地方實踐已證明為正確的經(jīng)驗作法要成為地方立法的關(guān)注對象，必須要用法律的形式將它們肯定下來，鞏固當(dāng)?shù)厣鐣髁x現(xiàn)代化建設(shè)實踐和改革開放的成果，使其獲得形式正當(dāng)?shù)暮侠硇浴Ｍ瑫r，要特別注意法治的超前性，將現(xiàn)有改革成果上升法律時需要超越現(xiàn)實，具有一定的超前性，無論在法規(guī)的制定還是立法規(guī)劃方面，都要面向未來、面向當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)發(fā)展的趨勢，面向改革發(fā)展的需求。

［1］李步云.依靠法治保改革促改革［J］.學(xué)習(xí)時報,2016.

［2］何淵.論區(qū)域法律治理中的地方自主權(quán)［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2016,(1).

［3］李林.從治國理政的戰(zhàn)略高度深刻把握“十三五”時期法治建設(shè)［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版),2016,(1).

［4］吳漢東，汪鋒，張忠民.“先行先試”立法模式及其實踐——以“武漢城市圈”“兩型”社會建設(shè)立法為中心［J］.法商研究，2015,(3).

［5］肖明.“先行先試”應(yīng)符合法治原則——從某些行政區(qū)域的“促進改革條例”說起［J］.法學(xué)，2014.

熊文瑾（1985—），男，江西省社會科學(xué)界聯(lián)合會助理研究員，碩士，研究方向為法學(xué)。（江西南昌 330006）

［責(zé)任編輯：朱晨光］