推進城鎮(zhèn)化是一場全面的社會變革，構(gòu)建以規(guī)劃、戶籍、土地、財稅等方面制度為框架的新制度體系，形成更為公平合理和可持續(xù)的利益分配格局，破除導致城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割的體制障礙，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的公平文明和諧的體制環(huán)境，保障新型城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展。

一、健全城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，形成規(guī)劃先導機制

科學的規(guī)劃是推進城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展的基礎。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，要堅持規(guī)劃先行，創(chuàng)新規(guī)劃思路，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，強化規(guī)劃對城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合引導作用。

1.增強規(guī)劃的全局性

在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，要推進規(guī)劃體制改革，增強規(guī)劃的全局性、系統(tǒng)性。從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，著眼于城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立各種規(guī)劃相互銜接、相互融合、城鄉(xiāng)一體的空間規(guī)劃體系?？茖W編制區(qū)域范圍內(nèi)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設規(guī)劃體系。促進以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)機制的形成，推進城鎮(zhèn)發(fā)展建設和城鄉(xiāng)一體化進程。

2.突出規(guī)劃的以人為本

城鎮(zhèn)規(guī)劃要堅持以人為本，促進社會公平、提高民生水平為主要目標，滿足人們對環(huán)境優(yōu)美、綠色健康、舒適便利的社會生活空間的需求。建設緊湊型城市，堅持公交導向，引導人們綠色健康出行。要能滿足不同收入水平居民的差異化需要，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展布局和建設更加體現(xiàn)人性化的價值取向，滿足人們對美好舒適生活的需求。

3.注重“綠色”規(guī)劃

科學合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃要堅持生態(tài)導向，把生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設的全過程、各方面，綜合考慮生產(chǎn)、生活和生態(tài)的關系，努力打造各具特色的人與自然和諧的生態(tài)宜居城鎮(zhèn)。大力發(fā)展綠色建筑、綠色交通、綠色產(chǎn)業(yè)，激勵社會節(jié)約資源，保護和修復生態(tài)環(huán)境，確保大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中實現(xiàn)建設“美麗中國”的夢想。

4.規(guī)劃要有前瞻性

過去城鎮(zhèn)規(guī)劃中前瞻性不足，規(guī)劃不夠長遠，導致了交通擁堵、霧霾、環(huán)境污染等城市病。因此，城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要有超前性，要有長遠規(guī)劃，遠期規(guī)劃再分解成中期規(guī)劃，進而具化為近期目標，各時段規(guī)劃目標要能相互銜接，要特別留出滿足人口增量對基礎設施建設和基本公共服務需求的空間，有序推進農(nóng)民工市民化進程。

5.始終堅守規(guī)劃

堅持“一張藍圖干到底”，要強化規(guī)劃對城鎮(zhèn)發(fā)展的剛性約束，還要加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督，增強城鎮(zhèn)規(guī)劃剛性約束和嚴肅性的同時，也要重視規(guī)劃的動態(tài)性和靈活性。經(jīng)過廣泛的民主參與和規(guī)范的法定程序，城鎮(zhèn)化規(guī)劃也要適時地進行靈活調(diào)整。

二、協(xié)調(diào)政府與市場關系，健全市場主導、政府引導的城鎮(zhèn)化實現(xiàn)機制

1.厘清政府與市場關系，明確各自職責

要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，就要厘清政府與市場關系，正確劃分政府與市場在城鎮(zhèn)化進程中的職責，激發(fā)市場活力，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。通過土地制度和財稅制度創(chuàng)新，逐漸形成政府監(jiān)管下的自愿、等價、有償、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場機制。規(guī)范和引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.完善市場機制，促進生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置

要完善市場機制，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，主要以市場的力量來引導要素流動和生產(chǎn)活動的集中。要充分尊重市場規(guī)律，通過建立公平透明的市場規(guī)則，保障生產(chǎn)要素合理流動與生產(chǎn)活動有效集聚，實現(xiàn)城鎮(zhèn)優(yōu)化布局和資源合理配置。

3.加強政府制度供給，完善政府調(diào)控職能

政府要轉(zhuǎn)變職能，改變過去政府主導推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的局面，加強制度供給和公共服務，各級政府要致力于在規(guī)劃制定、制度設計、公共服務、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理等方面有所作為。通過制度建設，運用法律手段和政策手段，強化政府規(guī)劃和調(diào)控職能，構(gòu)建以市場推進城鎮(zhèn)化的機制。

三、創(chuàng)新土地制度，完善土地集約利用和增值收益分配機制

1.明晰土地產(chǎn)權(quán)關系，完善土地物權(quán)性質(zhì)

加快土地制度改革與創(chuàng)新，修改相關法律法規(guī)，完善農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使之成為具有交換價值的獨立資產(chǎn)。提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，切實落實和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化水平，推進人口城鎮(zhèn)化進程。這是落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎和保障。

2.健全土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

實現(xiàn)土地自由、有序、合法、有償流轉(zhuǎn)和促進農(nóng)民工市民化為目標，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、土地使用權(quán)入股、抵押等方式進行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，為進城農(nóng)民工進行土地承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，促進更多人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動城鎮(zhèn)化進程。

3.改革土地征用制度，完善征地補償機制

要改革土地征用制度，嚴控征地行為，完善補償機制，提高農(nóng)民在增值收益中的分配比例，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民工進城安居創(chuàng)造條件。保障農(nóng)民在土地征收中的主體地位，確保農(nóng)民當前生活不降低、長遠生計有保障。

4.規(guī)范土地使用制度，形成土地集約利用機制

要嚴格規(guī)范土地的管理和使用，按照土地利用總體規(guī)劃的目標和用途，以土地整理、復墾、開發(fā)為平臺，積極開展土地綜合整治，完善耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用。要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地供給量，規(guī)范土地使用制度。城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃和使用必須公開、透明、集約、高效，要按照規(guī)范化、法制化、市場化、集約化、科學化原則進行招投標和開發(fā)建設。要加大城鎮(zhèn)閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，盤活城鎮(zhèn)建設用地存量，合理規(guī)劃布局，集約節(jié)約用地，提高土地利用效率，增強土地承載能力，促進城鎮(zhèn)化集約發(fā)展。

四、改革戶籍制度，形成人口自由流動機制

1.降低落戶門檻，有序推進農(nóng)民工市民化

要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，就要以解決農(nóng)民工市民化問題為重點，積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，制定公平、公正的落戶標準，按照存量優(yōu)先，逐步推進的原則，使城鎮(zhèn)化的潛能在可控范圍內(nèi)穩(wěn)定釋放出來。endprint

2.剝離附著福利，恢復戶籍的人口登記功能

推進戶籍制度改革，逐步剝離戶籍制度所附著的福利功能，恢復戶籍本身的管理功能。形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學高效、規(guī)范有序的人口登記和管理制度。

3.協(xié)調(diào)推進戶籍制度的配套改革

戶籍制度改革與創(chuàng)新是牽一發(fā)而動全身的社會系統(tǒng)工程，沒有相關領域的配套制度，戶籍制度附著的福利功能就難以剝離。因此，深化戶籍制度改革必須要與勞動就業(yè)、土地管理、財政稅收、城鄉(xiāng)管理體制、社會保障等諸多領域的改革結(jié)合起來，整體安排，協(xié)調(diào)推進。例如推進財稅體制改革，才能形成農(nóng)民工市民化的成本分擔機制，才能確保地方財政有能力給農(nóng)民工提供均等的基本公共服務，才能有序推進農(nóng)民工市民化，戶籍制度改革才能真正取得實效。

五、創(chuàng)新城鄉(xiāng)公共服務供給制度，完善保障機制

1.改革教育制度，推進教育公平

教育問題是制約農(nóng)民工市民化的重大問題。要妥善解決農(nóng)民工子女教育經(jīng)費問題，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度和同一地區(qū)不同區(qū)縣政府間的財政統(tǒng)籌支付體系，確保經(jīng)費及時到位。加快推進中高考制度改革，讓農(nóng)民工子女既可隨父母異地就讀和參加升學考試，也可回家鄉(xiāng)就讀和參加升學考試。徹底斬斷戶口和教育機會、教育資源之間的聯(lián)系，真正實現(xiàn)教育公平。

2.改革就業(yè)制度，暢通勞動力流通渠道

深化勞動就業(yè)制度改革，消除勞動者就業(yè)歧視性政策，推進收入分配制度改革，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬，建立健全就業(yè)服務與培訓體系，建立全國聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工就業(yè)服務平臺，大力發(fā)展職業(yè)教育，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和就業(yè)水平。

3.改革住房制度，確保農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“住有所居”

住房制度改革與創(chuàng)新要以解決城鎮(zhèn)中低收入群體和農(nóng)民工住房問題為重點，完善住房保障體系。以市場化供應為主，提高城鎮(zhèn)建設用地中居住用地占比，完善住房公積金制度，通過聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨區(qū)域的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和提取。建立健全農(nóng)村宅基地和住房流轉(zhuǎn)制度，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益，緩解農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房的資金壓力。

4.改革社會保障制度，完善城鄉(xiāng)社會保障體系

改革社會保障制度，建立健全統(tǒng)一的社會保障體系，逐步實現(xiàn)傳統(tǒng)土地保障向現(xiàn)代社會保障過渡，落實工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度對農(nóng)民工的全覆蓋。實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋，建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。

六、改革行政管理與財稅體制，構(gòu)建多元化投融資機制

1.調(diào)整中央與地方關系，構(gòu)建合理的事權(quán)分擔機制

推進新型城鎮(zhèn)化，加強行政管理體制和財稅體制改革聯(lián)動，合理調(diào)整與界定中央與地方的權(quán)責關系，改革權(quán)責不清的“事權(quán)共擔”機制，構(gòu)建權(quán)責明確、事權(quán)與財權(quán)相匹配的“事權(quán)分擔”機制，推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

2.改革城鎮(zhèn)管理體制，促進公共資源優(yōu)化配置

要深化城鎮(zhèn)管理體制改革，逐步消除城鎮(zhèn)行政隸屬關系和行政級別對公共資源配置的影響，形成設置科學、功能合理、管理高效的行政管理體制，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。重點是要改革“市管縣”體制，實行市縣分治、“省直管縣”體制，擴大縣級政府行政管理權(quán)限。同時對于人口多、經(jīng)濟總量大的重點鎮(zhèn)，要研究解決其“責大權(quán)小”的問題，積極探索“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點，提高行政效率。通過下放行政執(zhí)法權(quán)限，提高其社會管理的控制力和執(zhí)行力，推進鎮(zhèn)級財政體制改革。根據(jù)城鎮(zhèn)集中居住的常住人口及財政收入規(guī)模，解決其機構(gòu)設置、干部配備、公共服務人員編制等問題。通過城鎮(zhèn)管理體制改革，提高行政效率，加快縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.化財稅改革體制，調(diào)整財稅收支結(jié)構(gòu)

財力適當向地方下移，緩解推進基礎設施建設和基本公共服務均等化的財政壓力。建立農(nóng)民工市民化的成本分擔機制，采取中央、省、市、企業(yè)和個人分擔的方式，有序推進農(nóng)民工市民化進程。增強地方政府對公共服務的供給能力，合理控制地方政府債務，防范財政風險。

4.創(chuàng)新投融資方式，構(gòu)建多元化的投融資機制

加大城鎮(zhèn)建設投融資機制改革力度，創(chuàng)新投融資方式，建立體系多層次、產(chǎn)品多樣化、渠道多元化的市場化投融資機制。改變城鎮(zhèn)公共基礎設施建設單純依靠政府財政投入的局面。創(chuàng)新金融工具，拓寬投融資渠道。通過調(diào)整城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)和綜合整治，盤活城鎮(zhèn)存量土地；規(guī)范投融資平臺運作，鼓勵和吸引社會資本、民間資本和境外資本投入城鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設、經(jīng)營與管理；加大政策性金融支持；開發(fā)金融產(chǎn)品，發(fā)行城鎮(zhèn)建設債券。通過城鎮(zhèn)建設的投融資體制改革，實現(xiàn)投融資渠道多元化。

5.改進政績考核體系，形成引領城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的激勵機制

政績考核就如同“指揮棒”，對地方政府和領導干部的工作方向和經(jīng)濟社會發(fā)展方式具有重要的導向作用。過去的發(fā)展中，政績考核體系中涉及經(jīng)濟增長速度的指標偏多，涉及民生、社會公平、生態(tài)文明、環(huán)境保護方面的指標偏少，GDP導向的考核方式推動了中國經(jīng)濟高速增長和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，同時，也導致了環(huán)境一邊治理一邊污染，生態(tài)一邊保護一邊破壞，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化等問題的出現(xiàn)。因此，要改進政績考核體系，科學設置考核項目，加大對資源消耗、環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護、社會公平、民生改善等方面發(fā)展評價指標權(quán)重，綜合衡量地方政府和領導干部在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設的實際成效，使評價體系更全面、更科學地反映以人為本的科學發(fā)展導向，扭轉(zhuǎn)GDP導向，引領新型城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（注：本文為新型城鎮(zhèn)化課題階段性成果）

作者簡介：

康晨（1973- ），女，陜西禮泉人，博士，副研究員，西咸新區(qū)管委會西咸研究院綜合處副處長，研究方向：城鎮(zhèn)化、基層黨建。endprint