王漪

9月27日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于對《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（簡稱《規(guī)劃》）的批復(fù)。隨后《規(guī)劃》全文對外發(fā)布，北京市如何控制城市規(guī)模；京津冀協(xié)同發(fā)展將達(dá)到怎樣的新高度；如何真正實(shí)現(xiàn)“房子是用來住的”以及交通建設(shè)、大氣治理、生態(tài)環(huán)境、古都風(fēng)貌保護(hù)等一系列與北京發(fā)展息息相關(guān)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，都能從《規(guī)劃》中找到答案，在一張清晰、美好的城市規(guī)劃藍(lán)圖中，人們看見了2035年的北京。

確立三階段目標(biāo)

建成國際一流的和諧宜居之都

“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用。” 2017年2月24日，習(xí)近平總書記視察北京工作時的講話中提到，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個問題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實(shí)“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，著力提升首都核心功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致，不斷朝著建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)前進(jìn)。

自建國以來，北京市共編制過6版城市總體規(guī)劃。2014年，北京市正式啟動了新一版《規(guī)劃》編制工作。據(jù)了解，此次《規(guī)劃》編制時注重“開門編規(guī)劃”，邀請了全世界頂尖的專家領(lǐng)銜參與，開展了九大方面、38項(xiàng)重點(diǎn)專項(xiàng)研究，以疏解非首都功能為工作導(dǎo)向，堅(jiān)持以資源環(huán)境承載力為硬約束，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，多規(guī)合一，遏制城市“攤大餅”式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)張性規(guī)劃轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。并進(jìn)行了多項(xiàng)民意調(diào)查，確保規(guī)劃編制的科學(xué)性、權(quán)威性。此次對外公布的新版《規(guī)劃》共6萬多字，由8個章節(jié)組成，緊扣城市戰(zhàn)略定位、空間布局、要素配置、歷史保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同等核心內(nèi)容。

從整體來看，此次《規(guī)劃》主題明確，圍繞“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大命題展開，核心是明確“四個中心”的城市戰(zhàn)略定位、“四個服務(wù)”的基本職責(zé)和建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)。這既是總規(guī)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是北京要承擔(dān)的責(zé)任和使命。

與草案相比，最終版的《規(guī)劃》期限由此前的2030年改為2035年，能夠更好地與“兩個一百年”奮斗目標(biāo)進(jìn)程銜接?！兑?guī)劃》確立了三階段目標(biāo)。近期到2020年，規(guī)劃目標(biāo)年2035年承上啟下，遠(yuǎn)景展望到2050年。

近期規(guī)劃年限對應(yīng)建黨一百周年，到2020年建設(shè)國際一流的和諧宜居之都取得重大進(jìn)展，率先全面建成小康社會，疏解非首都功能取得明顯成效，“大城市病”等突出問題得到緩解，首都功能明顯增強(qiáng)，初步形成京津冀協(xié)同發(fā)展、互利共贏的新局面。

規(guī)劃目標(biāo)年契合十九大報告提出的“從2020年到本世紀(jì)中葉可以分兩個階段來安排”中的“第一階段”。到2035年，初步建成國際一流的和諧宜居之都，“大城市病”治理取得顯著成效，首都功能更加優(yōu)化，城市綜合競爭力進(jìn)入世界前列，京津冀世界級城市群的構(gòu)架基本形成。

遠(yuǎn)景規(guī)劃則展望呼應(yīng)建國一百周年。2050年全面建成更高水平的國際一流的和諧宜居之都，成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國首都、更加具有全球影響力的大國首都、超大城市可持續(xù)發(fā)展的典范，建成以首都為核心、生態(tài)環(huán)境良好、經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)、社會和諧穩(wěn)定的世界級城市群。

調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)

劃定底線實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

此次《規(guī)劃》通篇貫穿了“疏解非首都功能”這個“牛鼻子”，明確了未來北京“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間布局。市委副書記、代市長陳吉寧在十九大召開期間接受記者采訪時曾表示，這一空間布局是未來北京城市發(fā)展的骨架，是落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位的空間基礎(chǔ)。

這與《規(guī)劃》草案中的北京城市空間布局為“一主一副、兩軸多點(diǎn)”也有所不同。市規(guī)劃國土委總規(guī)劃師施衛(wèi)良表示，編制組經(jīng)過多輪征求意見，采納專家建議，城市空間結(jié)構(gòu)在原來的基礎(chǔ)上增加了“一核”和“一區(qū)”，并相應(yīng)調(diào)整了“多點(diǎn)”的內(nèi)涵。這一調(diào)整主要是為了更加突出首都功能、疏解導(dǎo)向與生態(tài)建設(shè)?！耙缓恕奔词锥脊δ芎诵膮^(qū)。在原來“一主”即中心城區(qū)的內(nèi)部將“一核”強(qiáng)調(diào)出來，突出核心區(qū)作為全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，明確“一核”應(yīng)充分體現(xiàn)“四個中心”城市戰(zhàn)略定位，全力做好“四個服務(wù)”，維護(hù)安全穩(wěn)定，保障中央黨政軍領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)高效開展工作，同時更好地輻射帶動“兩翼”發(fā)展?！耙粎^(qū)”即生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。進(jìn)一步明確了原來十一個新城的定位，劃分為北京城市副中心、“多點(diǎn)”和“一區(qū)”，強(qiáng)調(diào)結(jié)合不同區(qū)域的特點(diǎn)，有所為、有所不為。

新版《規(guī)劃》針對人口規(guī)模、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)提出具體要求，劃定人口規(guī)模控制范圍、生態(tài)控制線、建設(shè)用地面積，以此作為北京市下一步發(fā)展的硬約束，是不可突破的底線。

城市的核心是人，2016年末北京市常住人口為2172.9萬人。通過近年來，北京市開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動，在整治開墻打洞、拆除違建、留白增綠等城市治理方面的力度非常大。經(jīng)過推進(jìn)這種城市精細(xì)化管理行動，減少了很多由“開墻打洞”而產(chǎn)生的商業(yè)活動所聚集的大量人口，未來將繼續(xù)嚴(yán)格控制人口規(guī)模。

根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年，北京市常住人口規(guī)?？刂圃?300萬人以內(nèi)，而且以后要長期穩(wěn)定在這一水平。市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，人口調(diào)控目標(biāo)的安排，與首都城市戰(zhàn)略定位是相適應(yīng)的，也符合資源環(huán)境承載能力和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，同時也符合特大型城市人口變化演進(jìn)的規(guī)律。

在城市生態(tài)環(huán)境方面，《規(guī)劃》劃定生態(tài)控制線，要求到2020年，全市的生態(tài)控制面積約占市域面積的73%，到2035年要提高到75%。同時，以生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性與脆弱性評價為基礎(chǔ)，劃定全市生態(tài)保護(hù)紅線，占市域面積的25%左右。endprint

此外，對于城市建設(shè)用地，《規(guī)劃》也作出要求，為促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量提質(zhì)和集約高效利用，到2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)狀2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右。

以往我國絕大多數(shù)的地方城市總體規(guī)劃，幾乎都是增量規(guī)劃，追求將城市建成區(qū)做得越來越大。“北京市過去持續(xù)突破前幾版《規(guī)劃》中限定的人口規(guī)模，主要是由于城市發(fā)展過程中功能過多引起的?！北本┐髮W(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平認(rèn)為，新版《規(guī)劃》是減量規(guī)劃，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上進(jìn)行了削減。這符合首都北京發(fā)展的基本趨勢，也順應(yīng)了未來人口的發(fā)展潮流?！?/p>

站在國家戰(zhàn)略層面規(guī)劃北京

除了就北京看北京，《規(guī)劃》的一大亮點(diǎn)是跳出北京，站在國家戰(zhàn)略層面，以“深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群”為單獨(dú)一章，著眼京津冀的廣闊空間來規(guī)劃北京的未來。

《規(guī)劃》明確了“一核兩翼”的區(qū)域發(fā)展新格局。陳吉寧表示，理解“一核兩翼”要放在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，“一核”指首都北京，要加強(qiáng)“四個中心”功能建設(shè)，發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射帶動作用?！皟梢怼笔鞘杞夥鞘锥脊δ艿募谐休d地，要通過“兩翼”建設(shè)支撐京津冀協(xié)同發(fā)展。兩翼之間不是競爭關(guān)系，而是相互支持配合與促進(jìn)的關(guān)系。

《規(guī)劃》提到，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是實(shí)現(xiàn)首都可持續(xù)發(fā)展的必由之路。發(fā)揮好北京一核的輻射帶動作用，攜手津冀兩省市推進(jìn)交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，著力構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新共同體，推動公共服務(wù)共建共享，對接支持河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，與河北共同籌辦好2022年北京冬奧會和冬殘奧會，強(qiáng)化交界地區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和空間結(jié)構(gòu)，建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。

發(fā)展目標(biāo)包括圍繞首都形成核心區(qū)功能優(yōu)化、輻射區(qū)協(xié)同發(fā)展、梯度層次合理的城市群體系，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式，著力建設(shè)綠色、智慧、宜居的城市群。強(qiáng)化在推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新示范作用，提升京津冀城市群在全球城市體系中的引領(lǐng)地位。推動京津冀區(qū)域建設(shè)成為以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。最終現(xiàn)實(shí)北京及周邊地區(qū)融合發(fā)展；推動京津冀中部核心功能區(qū)聯(lián)動一體發(fā)展；構(gòu)建以首都為核心的京津冀城市群體系。

對于河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，《規(guī)劃》明確，北京市將全方位對接，積極支持，建立與新區(qū)間便捷高效的交通聯(lián)系；支持在京資源向新區(qū)轉(zhuǎn)移疏解；促進(jìn)公共服務(wù)等方面的全方位合作等。據(jù)了解，目前北京市已與雄安新區(qū)明確了八個領(lǐng)域的合作支持事項(xiàng)，在各個層面上都有非常密切的交流和協(xié)同，尤其是雄安新區(qū)急迫需要的基礎(chǔ)教育和醫(yī)院建設(shè)。

從源頭入手解決大城市病

一般的城市總體規(guī)劃主要以空間規(guī)劃為主。此次北京市的新版《規(guī)劃》區(qū)別于過去，不僅僅局限在空間規(guī)劃層面，還包括了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、文化等諸多領(lǐng)域，突破了以往規(guī)劃內(nèi)容的覆蓋面，拓展了內(nèi)涵，涵蓋了涉及城市管理和運(yùn)行的許多突出問題，如交通擁堵、大氣污染、水污染、房價高漲等，并從源頭入手提出綜合性解決方案，提出發(fā)展目標(biāo)，著力解決大城市病。

例如，在抑制房價，滿足居住需求方面，提出未來5年新供應(yīng)各類住房150萬套以上，規(guī)模超過以往，逐步建立購租并舉的住房體系，建立房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制；在城市綠色空間方面，2020年全市平原地區(qū)森林覆蓋率由2015年的22%提高到30%，2035年達(dá)到33%；在大氣環(huán)境方面，到2020年大氣中細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度由2015年的80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右，到2035年大氣環(huán)境質(zhì)量得到根本改善，到2050年達(dá)到國際先進(jìn)水平；在交通領(lǐng)域，2020年軌道交通里程由2015年的約631公里提高到1000公里左右，2035年不低于2500公里，提高建成區(qū)道路網(wǎng)密度等。

對于涵蓋城市發(fā)展眾多方面的《規(guī)劃》，未來如何有效實(shí)施，陳吉寧表示，一是多規(guī)合一，統(tǒng)籌《規(guī)劃》和控制性詳規(guī)以及不同專項(xiàng)規(guī)劃之間的關(guān)系，確保落在一張圖上；二是信息公開，《規(guī)劃》已經(jīng)信息公開，后面的控制性詳規(guī)也要公開，放在陽光下，讓社會監(jiān)督；三是加強(qiáng)城市的體檢和評估，建立機(jī)制，每年做一次體檢，五年做一次評估，回顧反思規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)展怎樣，有什么問題，如何改進(jìn)；建立督查問責(zé)機(jī)制，任何部門、任何人都不能隨意更改《規(guī)劃》，堅(jiān)決維護(hù)其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。未來將以釘釘子的精神，一茬一茬接著干，一張藍(lán)圖干到底，不斷開創(chuàng)首都發(fā)展建設(shè)的新局面。

從《規(guī)劃》中提出的各項(xiàng)目標(biāo)與舉措來看，2035年時的北京，無論是城市發(fā)展、人居環(huán)境質(zhì)量，還是人民生活品質(zhì)、城市競爭力都將顯著提升。和諧、宜居是這座城市的關(guān)鍵詞，人們在每一天的生活中都感受到城市發(fā)展帶來的身心愉悅感。因而盡管距離2035年還有很長一段時間，但北京人已對未來展開遐想，充滿期待地向2035年的北京招手問好。endprint