鄧杰

[摘 要]改革開放以來，北京、上海等一線大城市的規(guī)模快速成長。和改革開放之前的計劃經濟時代相比，控制一線城市規(guī)模的思想和政策目標是一貫的，但所采取的主要措施變化較大。計劃經濟時代動員一線大城市人口外遷的做法停止了，改革開放之后一線城市主要依靠提高落戶條件來限制外來人口的遷入。但這樣的措施只能控制一線大城市戶籍人口的增長，對控制一線城市的常住人口規(guī)模的作用不大。從歷史經驗出發(fā)思考一線大城市的人口規(guī)模問題，或能有新的啟示。

[關鍵詞]一線城市；上海；城市規(guī)模；人口；戶籍

[中圖分類號] TU984.11；C924.23 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）11-0026-04

改革開放以來，北京、上海、廣州這幾個一線大城市的城市規(guī)模（用地規(guī)模和人口規(guī)模）快速增長，進入世界上規(guī)模最大的超級城市之列。這一方面反映了改革開放政策的成功，另一方面也引起很多人的警惕與批評?？刂埔痪€大城市規(guī)模的過度擴張，是改革開放以來一以貫之的政策。本文以上海為例，分析改革開放之后一線城市在控制城市規(guī)模方面的目標及所采取的措施，并對這些措施的結果及有效性進行討論。最后，基于更長時段的歷史經驗，對控制一線城市規(guī)模的思想的合理性與必要性提出一些思考和建議。

1979年2月，上海市革命委員會決定重新成立城市規(guī)劃建筑管理局，負責上海城市規(guī)劃和管理，編制城市總體規(guī)劃。當年，《上海市城市總體規(guī)劃綱要（草案）》編訂完成。經過數輪的討論、評議與修改，1982年，草案定稿為《上海市城市總體規(guī)劃方案》。1984年，該方案被上海市上報到中共中央和國務院。1986年4月14日，中共中央書記處專門討論了該方案并做出指示。上海市委、市政府根據中共中央書記處的指示進一步修改了總體規(guī)劃方案，于1986年再次上報中共中央和國務院。[1]該方案從起草到正式發(fā)布，歷時7年，動員了多個單位和部門，數易其稿，且在上海和中央之間來回兩次，不可不謂極為慎重。這個方案的內容，集中體現了當時的中央和上海地方對于上海這座城市的安排。1985年，上海的全市人口已經達到1216萬人。1986年的《上海市城市總體規(guī)劃方案》中明確提出“上海必須嚴格控制城市人口”，而且特別強調“特別是控制中心城的人口規(guī)?！?，“到2000年全市人口規(guī)劃控制在1300萬人左右”，“中心城人口密度規(guī)劃為每平方公里2萬人左右”。[2]從該方案發(fā)布到2000年，有15年左右的時間，而方案留給上海的人口增量僅僅是84萬，這樣的規(guī)劃自然是難以實現的。實際上，到2000年，上海的人口已經突破了1600萬。

鄧小平南方講話之后的1993年，在上海市第三次規(guī)劃工作會議上，市政府提出要進一步解放思想，高起點、高水平地編制上海跨世紀的城市總體規(guī)劃。《上海市城市近期建設規(guī)劃》的編制于1997年完成。該計劃同樣強調合理控制中心城用地和人口規(guī)模。[3]1998年，市政府以《上海市國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃與2010年遠景目標綱要》為依據，基本上完成了新的上海市城市總體規(guī)劃的編制工作。這個規(guī)劃將2010年的上海全市常住人口設定為1500萬人。[4]而實際上，上海市的常住人口在該計劃編制和發(fā)布時已經接近甚至超過了1500萬，到2010年更是達到了2300萬人，是該總體規(guī)劃的1.5倍。

2001年5月，《上海城市總體規(guī)劃（1999—2020）》得到了國務院的批準。這個規(guī)劃對于上海人口規(guī)模的設定是“到2020年……全市實際居住人口1600萬左右，其中非農人口1360萬，城市化水平達到85%”；在全市城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模上，該規(guī)劃給出的總面積為約1500平方公里，其中中心城區(qū)規(guī)劃人口約800萬，還提出“城市建設用地控制在外環(huán)以內667平方公里范圍”。[5]2013年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局的黨組書記兼局長撰文稱：“城市規(guī)?？刂剖翘卮蟪鞘邪l(fā)展普遍面臨的突出問題。隨著經濟的快速發(fā)展，上海城市規(guī)模也在持續(xù)增長，當前上海在城市控制上面臨兩方面的突出矛盾。一是城市規(guī)模遠超總體規(guī)劃指標，持續(xù)增長壓力巨大……2011年底全市建設用地將近2900平方公里……2012年全市人口規(guī)模達2380萬人……二是中心城人口總量和人口密度過大。2010年上海中心城常住人口為1132萬人，在全市十分之一的用地上容納了50%的人口，人口密度高達1.71萬人每平方公里?！盵6]而到2014年底，上海的常住人口總數已經達到2425萬。2016年年初通過的《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》，將十三五期間上海人口的控制目標確定為2500萬。2016年下半年，上海市城市總體規(guī)劃編制工作領導小組辦公室完成的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》的草案公示。關于上海的人口規(guī)模，該規(guī)劃在第十八條“常住人口規(guī)模”部分寫道：“至2020年將常住人口控制在2500萬人以內，至2040年控制在2500萬人左右，以用地供給優(yōu)化人口規(guī)模布局調控?！痹谟玫匾?guī)模方面，該方案按照人均建設用地100平方米左右的標準，調控土地供應規(guī)模，規(guī)劃的第二十條中規(guī)定：“按照規(guī)劃建設用地總規(guī)?！撛鲩L要求，至2040年，全市規(guī)劃建設用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內?！盵7]

如果把改革開放以來，上海比較重要的城市規(guī)劃方案中人口規(guī)模方面的數據拿出來，和現實中的上海人口規(guī)模數據做對比，就可以發(fā)現，上海的實際人口規(guī)?？偸浅^規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂凭€。改革開放以來，每一次做城市規(guī)劃方案時，政府都把15年之后、甚至20年之后的人口規(guī)模設定在非常接近當下數值的位置上。政府認為：必須控制上海的人口規(guī)模，使其不再增長，或只是微微增長一點點；有的年份甚至要求15年后上海人口總量下降。上述4個規(guī)劃方案中的3個都過了規(guī)劃截止年份。在人口規(guī)模方面，1985年的控制線和屆時的實際人口規(guī)模相比，差了24%，1997年和2001年的控制線和屆時的實際人口規(guī)模分別差了59%和51%。城市的總體規(guī)劃，指導著一個城市的交通、土地、能源、公共服務等諸多方面的配套規(guī)劃。如果對人口規(guī)模的預測和實際相差高達50%，那么按照這種規(guī)劃執(zhí)行的結果，一定是城市建設遠遠落后于實際需要。2016年的上海市城市總體規(guī)劃對于人口規(guī)?？刂凭€的設定能否擺脫前三個規(guī)劃的命運，還要留待時間去檢驗。這里出現的一個極有趣味的問題是：規(guī)劃方案的編制者為什么一而再、再而三地在同一個問題上做出同樣的選擇？endprint

改革開放以來的30多年間，上海的城市規(guī)模持續(xù)擴大，人口總數從1000萬左右增加到現在的接近2500萬，用地規(guī)模也顯著增加。和計劃經濟時代相比，上海在城市規(guī)模、基礎設施建設等諸多方面均取得了令人印象深刻的進步。但在對于城市規(guī)模的理解上，改革開放之后與改革開放之前沒有很大的變化。實際上，從1950年代以來的60多年里，上海對于城市規(guī)模的政策一直是限制。而上海并不是一線城市中的特例，其他一線城市的規(guī)劃方案和上海的規(guī)劃方案在城市規(guī)模問題上是比較一致的。

改革開放以來，上?？刂瞥鞘幸?guī)模的主要辦法是嚴控戶口遷入上海的指標，每年只接納一個較小數量的外地人口轉為上海戶口。改革開放之后，外地及外資企業(yè)大量進入上海，于是，各個企業(yè)按照其投資規(guī)模和所在行業(yè)等因素會獲得一定數量的上海戶籍指標。1987年1月，上海市政府制定了《控制本市人口機械增長若干問題的試行規(guī)定》，為了防止城市人口膨脹，該規(guī)定提出“實行寬嚴有別、有進有出、重點突出、分層控制的原則”。1994年2月起，為了吸引投資、刺激房地產行業(yè)，上海試行藍印戶口政策，該政策為在上海購買一定金額以上商品房的外地人口授予準上海戶口。2002年4月起，這項政策被終止。1997年4月起，上海施行人才引進落戶政策。2004年開始，出臺非上海生源應屆高校畢業(yè)生評分落戶政策。2009年2月起，上海推出了居住證轉常住戶口政策。[8]雖然這些政策在具體內容上有些不同，但在精神和實質內容上是高度相同的，那就是對申請上海戶籍者的教育程度、工作技能、財力、年齡、工作崗位等設置較高的要求，只接納那些工作技能、教育程度等方面條件比較優(yōu)越者。這種落戶制度，與美國、加拿大等國家接納技術移民和投資移民的制度相似，即劃定一個年度數額，接納那些符合自身發(fā)展需要的、在教育或技能或財力等方面比較突出的人。獲得上海戶口的外地人的群體特征是：年輕、文化程度高、從事高新技術行業(yè)和高端職業(yè)，這是因為改革開放以來上海落戶政策是以教育程度和技術為核心導向的。[9]

沒有上海的戶口，在改革開放前可能無法在城市生存，但在改革開放之后的年代，并不意味著不能在上海工作和生活。計劃經濟時代，城市的自由市場幾乎不復存在，許多生活必需品如糧食、衣服等都需要憑票證才能購買，而票證又需要本地戶口才能獲得。又由于私有經濟部門幾乎被消滅，幾乎所有的工作機會都在公有部門，而公有部門的單位無權自行聘用員工，所以在政府的批準之外，外地人口幾乎沒有可能在上海這座城市獲得賴以謀生的機會。改革開放改變了這種狀態(tài)。首先，商品憑票供應的制度被慢慢革除，人們生活所需的絕大多數商品和服務都可以通過在市場上的自由交易而獲得。其次，隨著私有部門的崛起和公有部門的改革，沒有某個城市的戶口也可以獲得在該城市工作的機會。雖然有城市戶口者和沒有城市戶口者在社會福利、勞動保障等很多方面存在很多的不公平，但外地人口還是有機會在上海這座城市合法地工作。于是，上海出現了這樣一個群體的居民：他們在上海工作和生活，但沒有上海的戶口。因為獲得上海戶口的難度超出了絕大多數來上海謀生的外地人所能達到的程度，這類沒有戶口的居民數量龐大，且呈現出越來越大的態(tài)勢。

逐年查看1978年以來上海的常住人口和戶籍人口，可以很清楚地看到：從1978年到1989年，常住人口和戶籍人口幾乎是重合的，但從1990年開始，沒有上海戶籍的常住人口開始猛增，2012年開始，這部分人口數量的增速才開始放緩。改革開放30多年來，上海戶籍人口規(guī)模的增長才31%，總人口數的增長超過了118%。[10]這就是說，改革開放以來上海人口規(guī)模的增長主要是由沒有上海戶籍的那部分人貢獻的。換言之，改革開放以來，政府已經放棄了大規(guī)模外遷上海城市人口的做法，但依然堅持控制上海人口規(guī)模的政策方向；可是由于計劃供應制度被革除，外地人沒有上海戶口也能在上海定居，在不可抗拒的經濟規(guī)律的支配下，巨量的外地人口從全國各地涌入上海謀生。這樣一來，政府只能有效地控制戶籍人口的規(guī)模，而對非戶籍人口的規(guī)模則沒有直接的控制力。

設置較高的準許落戶的條件，是改革開放之后一線城市用以控制人口規(guī)模的主要手段。但很顯然，這個手段并不能真正控制一線城市的常住人口。目前，幾個一線城市的非戶籍常住人口在數量上占總人口的比例都很高。在這方面，上海同樣不是特例。

在整個計劃經濟時代，上海的城市規(guī)模一直被認為過于龐大，需要加以限制。上海的人口結構被認為問題很大，突出地表現為非生產性人口占比過高，而基礎人口占比太低。在二三十年間，政府進行了一系列的上海人口外遷運動。1950年代初期的難民疏散運動、1950年代中期的回鄉(xiāng)生產運動、延續(xù)多年的支援外地建設運動、大小三線建設、1960年代中后期開始的知識青年上山下鄉(xiāng)運動，累計動員并遷移出超過一千萬人次。與此同時，計劃經濟時代形成了一整套復雜的制度，從糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷到戶籍的遷入遷出，使得外地人口遷入上海這個城市工作和生活非常不易?？偟恼f來，計劃經濟時代上海限制人口規(guī)模的行動主要有兩類：一是發(fā)動一輪輪的人口外遷運動，二是構建制度壁壘控制外來人口的遷入。但這些控制上海人口規(guī)模的措施即便是在計劃經濟時代也并不是非常成功，上海市政府早就為外遷出去的人口千方百計回流上海問題而苦惱不已。當中央層面停止了將城市人口遷往鄉(xiāng)村的行動之后，上海市政府自然也就不再發(fā)起大規(guī)模的人口外遷運動，諸如“上山下鄉(xiāng)”“回鄉(xiāng)生產”“戰(zhàn)略疏散”這樣的做法在改革開放之后幾乎已經絕跡了。既然已經不再向外地遷出人口，而又要控制上海的人口規(guī)模，那能夠做的也就只有在人口遷入的制度壁壘上下功夫了。

在上海城市規(guī)模問題上，改革開放之前和改革開放之后呈現出斷裂和連續(xù)并存的狀態(tài)。斷裂的一面可以很明顯地被觀察到：其一，改革開放之后，沒有再出現大規(guī)模地外遷上海人口的運動；其二，外來人口遷入上海成為很普遍的現象，特別是進入1990年代后期，隨著私有經濟部門的發(fā)展、生活必需品憑票證供應的終結，幾乎任何省區(qū)的人都可以自由地來到上海并生存下來；其三，上海的常住人口規(guī)模快速、穩(wěn)定、持續(xù)地增長。這些都和此前的30年大不相同。然而，同樣是在城市規(guī)模問題上，連續(xù)的一面也呈現得非常明顯。首先，和改革開放之前一樣，政府不斷地強調要控制上海的人口規(guī)模。其次，控制外來人口遷入的制度，特別是戶籍制度，并沒有被拆除。這導致了一個很微妙的局面，那就是雖然上海的常住人口規(guī)模增長極快、總數巨大，但戶籍人口增長速度較慢，到2015年有約40%的上海常住人口沒有上海戶籍。戶籍意味著政府對個體居民是“某城市正式一員”之地位的承認，沒有上海戶籍而在上海生活的好幾百萬人的市民權益（諸如社會福利、子女在上海接受教育等）是排在戶籍人口之后的、受到限制的。再次，政府偶爾還是會發(fā)動一些規(guī)模不太大的行動（比如，對規(guī)模較小的傳統(tǒng)行業(yè)公司停發(fā)營業(yè)許可），迫使低技能外來人員離開上海。從這些方面看，改革開放之后，上?？刂迫丝谝?guī)模的思想和政策和前30年又是具有連續(xù)性的。endprint

計劃經濟時代要求限制人口規(guī)模，是基于“生產型城市”理論的。生產型的城市，其特征是基本人口要占總人口25%以上。所以，在給定一個城市某年度的基本人口的條件下，可以計算出這個城市的總人口數必須控制在多少之內。而改革開放之后，這套20世紀50年代從蘇聯(lián)引入的斯大林模式的城市理論已經被淘汰了，改革開放之后的各版本的上海城市規(guī)劃方案中，已經沒有了“生產型城市”“基本人口”等術語?！耙屔虾Ｊ且蛔a型城市”的口號在改革開放之后基本上消失了，在這種情況下，沿用計劃經濟時代城市規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂瓶偭浚蜎]有了堅實的依據。北京、廣州和上海在這方面并沒有本質上的不同。這兩個城市同樣停止了先前的人口外遷的做法，主要依靠限制落戶的辦法來控制本城的人口規(guī)模，也同樣產生了大量的非戶籍常住人口。

改革開放之后上海的城市發(fā)展歷程表明：通過嚴控落戶指標的辦法，只能控制一線城市的戶籍人口規(guī)模，而并不能控制其常住人口規(guī)模。而從近代以來的上海發(fā)展歷史出發(fā)，來思考上海城市人口規(guī)模問題，或許可以看到應對人口壓力的另一個途徑，那就是“拓界容民”，通過更科學更有效率的管理，使得同樣的城市面積可以供更多的人在其中過上更有品質的生活。原因有3個：第一，21世紀的上海完全具備拓界的條件。在條約世紀，租界如欲拓界，面臨主權和民族情感的巨大障礙。1949年之后，拓界沒有多少難以克服的政治的或法律上的障礙。1958年，中央政府就很順利地把江蘇的十個縣劃撥給了上海，讓上海的面積一下擴大了10倍。上海拓界的自然條件也得天獨厚，它周圍沒有高山峻嶺、沙漠沼澤等天然障礙，向周圍擴張，極為便利。第二，大幅提升城市空間的使用效率，在當下也是可以實現的，這主要是依靠技術的進步和管理的精細化與合理化。在20世紀前半期，由于建筑技術、電力技術等方面的限制，上海的建筑普遍不高，多數不超過六層，以三層及三層以下為主。而在今日的技術條件下，建設高層建筑在技術上和經濟上都不再是個問題。純粹從理論上說，僅僅是技術水平的進步就可以讓上海的人口密度比19世紀前半期提高許多倍?？臻g管理的精細化和合理化，同樣又可以大幅提升單位面積的使用效率。上海租界的平均人口密度經常保持在每平方公里7萬人以上，這還是在當時的技術條件和管理水平上實現的。那么今天還把上海城區(qū)的平均人口密度設定在每平方公里2萬人，似乎還有很大的提升空間。第三，上海這座城市在1949年之前的歷史上，都是通過拓界和提升人口密度來容納更多人口的，也就是說它擁有拓界容民和提升空間使用效率的傳統(tǒng)，而沒有限制外來人口遷入、控制人口規(guī)模的傳統(tǒng)。

上海的案例里所反映出的那些問題，在其他一線大城市、甚至非一線的大城市也或多或少地都存在。上海的案例引出的思考與建議，對其他大城市也有較高的適用性。

參考文獻

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本文為教育部人文社會科學專項課題“建國初期中國共產黨治理大都市的經驗研究——以上海為例的討論（1949-1959）”（項目批準號：15JD710085）中期成果

作者系復旦大學馬克思主義學院講師

責任編輯：劉 捷endprint