王 靜

（北京體育大學(xué)，北京 100084）

基于政策工具視角下的體育產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行政策分析與績效評價
——以《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》為例

王 靜

（北京體育大學(xué)，北京 100084）

本文首先分析了國發(fā)[2016]46號文產(chǎn)生的背景，然后從政策理論工具入手，通過對“46號文件”的政策目標(biāo)和政策工具的關(guān)聯(lián)分析，對其科學(xué)性、合理性進(jìn)行探討，最后基于分析對“46號文件”的政策績效進(jìn)行了評價。

體育產(chǎn)業(yè)；政策工具；政策目標(biāo)；政策績效

1 “46號文件”產(chǎn)生的背景

“46號文件”的頒布不是一蹴而就的，而是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會及我國體育事業(yè)發(fā)展的大背景下千呼萬喚、孕育而生。

1.1 政治因素

2010年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》問世，之后國家體育總局于2006年7月印發(fā)了《體育事業(yè)“十一五”規(guī)劃》，2011年制定了《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》，盡管這些政策文件對體育產(chǎn)業(yè)提出了一些指導(dǎo)性的意見，但對體育產(chǎn)業(yè)的政策扶持力度不夠，與我國由“體育大國”邁向“體育強(qiáng)國”的戰(zhàn)略和地位不相吻合。

1.2 經(jīng)濟(jì)因素

當(dāng)前我國人均收入超過3000美元，經(jīng)濟(jì)的增長、收入的增加，必然會促使體育進(jìn)入一個快速增長期。而體育作為 “綠色產(chǎn)業(yè)”“朝陽產(chǎn)業(yè)”“新興產(chǎn)業(yè)”，必然會成為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎、新動力，能夠吸引大量民間資本的注入，共同推動GDP的穩(wěn)定增長。

1.3 社會因素

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，以及環(huán)境的惡化和慢性病人口的急劇增加，近年人們對健康的追求有著前所未有的高漲，體育不再局限于人們茶余飯后品評國內(nèi)國際大賽的談資，而是從競技體育的視角逐步擴(kuò)大到大眾體育的視野，從一個個鮮活體育明星的職業(yè)競技遷移到人們?nèi)粘Ｉ畹母鱾€場景之中。再加上2008年北京奧運(yùn)會 “無與倫比“的精彩收場、2022年冬奧會的成功申辦等熱點(diǎn)事件，以及 “路跑”的火熱，激起了國內(nèi)大眾健身熱潮。而目前的體育產(chǎn)業(yè)供給已無法滿足人們多元化、多層次的體育需求，圍繞體育相關(guān)的賽事、健身、醫(yī)療、人才培養(yǎng)以及體育隊(duì)伍建設(shè)等全產(chǎn)業(yè)鏈亟待完善。

1.4 體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部因素

以足、籃、排三大球?yàn)榇淼穆殬I(yè)體育改革遇到瓶頸，體育產(chǎn)業(yè)主題單一、結(jié)構(gòu)不合理，東、中、西部區(qū)域體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，明顯存在著“東強(qiáng)西弱”的態(tài)勢，以往的政策規(guī)劃以行政性命令為主、缺乏市場的主導(dǎo)作用，重體育用品制造、輕體育服務(wù)業(yè)的格局已不適應(yīng)我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大型賽事后的賽事資源利用效率低，體育產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模小、整體水平偏低、產(chǎn)業(yè)間融合度不高、創(chuàng)新不足，體育產(chǎn)業(yè)人才不足，政府對體育的財(cái)政投入有限，體育器材設(shè)施層次不高、體育場館數(shù)量不足，體育產(chǎn)業(yè)信息和知識意識淡薄等問題。

綜上所述，在大部制改革之前，亟待從國家層面出臺一部能解決以上問題、釋放體育產(chǎn)業(yè)活力的新政策。而“46號文件”的出臺對以上問題作出了積極回應(yīng)，并提出了明確的政策目標(biāo)和政策工具。

2 相關(guān)理論研究回顧

2.1 體育產(chǎn)業(yè)政策類型相關(guān)研究

對于體育產(chǎn)業(yè)政策類型，國內(nèi)學(xué)者有不同的分類研究。趙炳璞等從體育產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)架角度將體育產(chǎn)業(yè)政策劃分為一般經(jīng)濟(jì)政策、體育本體產(chǎn)業(yè)政策、體育相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和體育內(nèi)部產(chǎn)業(yè)政策4大類。易劍東從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將體育產(chǎn)業(yè)政策類型按照結(jié)構(gòu)政策、組織政策、布局政策和技術(shù)政策四個維度進(jìn)行分類。除此之外，財(cái)稅政策在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中也起到至關(guān)重要的作用。

2.2 政策工具相關(guān)研究

政策工具是實(shí)現(xiàn)體育公共政策預(yù)期目標(biāo)的途徑，是政策分析的有效手段2。在政策工具的選擇上，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界一直有不同的劃分。歐文.E.休斯將政府工具分為政府供應(yīng)、生產(chǎn)、補(bǔ)貼和管制4種類型。薩瓦斯認(rèn)為，政策工具包括政府服務(wù)、政府間協(xié)議、契約、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、市場、用戶付費(fèi)、志愿服務(wù)在內(nèi)的10種工具。邁克爾.豪利特將政策工具劃分成自愿性工具、混合型工具和強(qiáng)制性工具3類。國內(nèi)，陳振明教授將政策工具劃分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段3類；朱春奎教授在豪利特的分類基礎(chǔ)上增加了命令性和權(quán)威性工具、契約和誘因型工具；而學(xué)者王輝認(rèn)為混合型工具的界定不太清晰，因此在以上觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性提出了應(yīng)該依據(jù)政府強(qiáng)制程度高低和功能差異性歸納出強(qiáng)制類、市場類、 引導(dǎo)類和自愿類共四種類型的政策工具，并認(rèn)為政策工具所取得的政策效果不僅由工具屬性決定，還受到政策項(xiàng)目類型、 政策工具相關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者、實(shí)施組織和政策資源等政策環(huán)境所影響。

3 基于政策類型和政策工具的“46號文件”分析

3.1 “46號文件”政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

根據(jù)“46號文件”政策的內(nèi)容和特點(diǎn)，本文基于易劍東的體育產(chǎn)業(yè)政策類型研究和王輝的政策工具研究對“46號文件”進(jìn)行如下分析。

3.1.1 體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策分析在結(jié)構(gòu)政策方面，“46號文件”主要以引導(dǎo)型工具為主、以市場型工具為輔，通過供給側(cè)改革和刺激體育消費(fèi)的雙途徑來調(diào)整體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，具體見表1。

3.1.2 體育產(chǎn)業(yè)組織政策分析在組織政策方面，“46號文件”基本引導(dǎo)型工具來引入社會資本、拓展體育產(chǎn)業(yè)門類、完善體育產(chǎn)業(yè)體系，具體見表2。

3.1.3 體育產(chǎn)業(yè)布局政策分析在布局政策方面，“46號文件”直擊我國目前地區(qū)間體育發(fā)展不平衡和運(yùn)動項(xiàng)目發(fā)展不全面等問題，并通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化引導(dǎo)多管齊下構(gòu)建合理的體育產(chǎn)業(yè)布局，具體見表3。

3.1.4 體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策分析在技術(shù)政策方面，“46號文件”特別提出通過政策引導(dǎo)和市場機(jī)制促進(jìn)體育相關(guān)的科技開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和資源交易，增強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生動力，具體見表4。

3.1.5 體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策分析在財(cái)稅政策方面，“46號文件”鼓勵政府購買、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等市場型、引導(dǎo)型、強(qiáng)制型多種工具聯(lián)動出擊，實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模突破5萬億的目標(biāo)，具體見表5。

表1 “46號文件”體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

3.2 “46號文件”的科學(xué)性、合理性分析

分析政策制定是否科學(xué)合理，一方面看政策工具的選擇是否有利于政策目標(biāo)的達(dá)成，另一方面也要看工具的選擇是否有效、是否與工具性能、事實(shí)環(huán)境及政策本身屬性相匹配。

以上對“46號文件”的分析是基于相關(guān)度的強(qiáng)弱進(jìn)行了大致分類，雖然割裂地把政策目標(biāo)分成了5個類別，但其內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)相互影響，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然伴隨著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新也必然會促進(jìn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化；財(cái)稅政策的實(shí)施既保證了財(cái)政資金的合理投放，也促進(jìn)了體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各部門之間的協(xié)調(diào)，還保證了各地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適度平衡?；诜治?，本文對“46號文件”的科學(xué)性、合理性進(jìn)行以下理論分析：

3.2.1 政策類型搭配合理“46號文件”重在加強(qiáng)國家對體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)作用，通過“調(diào)結(jié)構(gòu)”“增存量”來撬動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的政策工具多以強(qiáng)制型和引導(dǎo)型工具居多，比較符合“政策作為先導(dǎo)，帶動更多資本的注入和產(chǎn)業(yè)之間的融合”這一體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思路。

3.2.2 政策組合缺乏力度“46號文件”主要以引導(dǎo)型和市場型工具居多，重在加強(qiáng)國家對體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)與服務(wù)作用，政策措施細(xì)化，但政策工具之間的組合還不夠合理，沒有針對體育對政治的依存度高、與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度大這些特點(diǎn)來最大程度地發(fā)揮政府調(diào)控作用。因此，“46號文件”總體目標(biāo)的達(dá)成除了市場的主體作用，還取決于多部門配合、大部制改革的推進(jìn)程度。

3.2.3 政策可操作性有待完善“46號文件”在體育產(chǎn)業(yè)布局方面對地區(qū)間聯(lián)動、發(fā)展特色體育等提出了一些指導(dǎo)意見，對技術(shù)政策給予重視，也增加了很多實(shí)質(zhì)性的、可操作性的財(cái)稅政策，財(cái)稅政策工具形態(tài)也變得多樣化，但還存在著對如何開展、如何扶持沒有清晰的規(guī)則導(dǎo)向，技術(shù)政策還不夠完善、指向性還不夠精確。支出型政策工具挖掘不夠，收入型政策工具發(fā)揮作用不大、使用不到位等弊端。政府應(yīng)該多提供服務(wù)和引導(dǎo)，在社會資本引入以及引入后的責(zé)、權(quán)、利方面應(yīng)該提出更多的清晰的指導(dǎo)意見，讓社會和市場發(fā)揮更大的能力。

表2 “46號文件”體育產(chǎn)業(yè)組織政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

4 “46號文件”的政策績效評價

產(chǎn)業(yè)政策的效果往往是中長期的，而鑒于“46號文件”只頒布2年多，國家權(quán)威體育產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作于2015年9月才從制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中分離出來，目前體育產(chǎn)業(yè)尚存在界限不明確、統(tǒng)計(jì)口徑不一、數(shù)據(jù)缺乏等客觀事實(shí)，所以定量分析該政策績效尚有困難。因此本文試圖通過定性分析、從政策實(shí)踐角度對“46號文件”的政策績效進(jìn)行粗淺探討。

表3 “46號文件”體育產(chǎn)業(yè)布局政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

4.1 體育產(chǎn)業(yè)開枝散葉，發(fā)展措施扎根落地

一個文件不可能促使體育產(chǎn)業(yè)迅速增長。這是體育產(chǎn)業(yè)業(yè)內(nèi)的共識，它需要一攬子政策規(guī)劃的配套落實(shí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在“46號文件”發(fā)布之后，圍繞體育產(chǎn)業(yè)，從國務(wù)院到國家體育總局、再到發(fā)改委、財(cái)政部、文化部、教育部、廣電總局、國家旅游局等，相繼出臺了超過20份相關(guān)配套政策。如配合“46號文件”和國家《十三五規(guī)劃》的內(nèi)容，國家出臺了“國辦發(fā)[2016]77號文”和“國辦發(fā)[2016]85號文”，國家體育總局發(fā)布《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、健身休閑產(chǎn)業(yè)“水、陸、空”三規(guī)劃等具體指導(dǎo)性文件，對“46號文件”中的體育產(chǎn)業(yè)總量、結(jié)構(gòu)、布局、產(chǎn)業(yè)之間的融合、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、體育消費(fèi)以及個別領(lǐng)域的發(fā)展都作出了回應(yīng)、提出有效指導(dǎo)性意見。各地區(qū)、省市也就以上問題紛紛出臺了區(qū)域性發(fā)展的政策、措施、規(guī)劃，如《東北振興 “十三五”規(guī)劃》中明確指出“積極發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展冰雪產(chǎn)業(yè)”等，甚至有的地方已經(jīng)將政策布局到市、縣級，將中央的政策扎實(shí)落地。

表4 “46號文件”體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

公共健身和促進(jìn)體育消費(fèi)方面，2016年6月國家出臺《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》，作為全民健身的頂層設(shè)計(jì)，是對“十三五”發(fā)展綱要中發(fā)展群眾體育、推進(jìn)健康中國建設(shè)和“46號文件”提出的 “提高人均體育消費(fèi)支出”、“體育公共服務(wù)基本覆蓋全民”等目標(biāo)的重要部署。各地區(qū)、省市也根據(jù)地方特色落實(shí)以上相關(guān)政策目標(biāo)，如江蘇通過“新四個一”工程、“10分鐘體育健身圈”等措施，實(shí)現(xiàn)市縣級體育公共服務(wù)全覆蓋。

表5 “46號文件”體育產(chǎn)業(yè)財(cái)稅政策目標(biāo)&政策工具關(guān)聯(lián)分析

4.2 體育產(chǎn)業(yè)活力四射，產(chǎn)業(yè)融合深度推進(jìn)

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)體系日趨健全的同時，體育產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老、地產(chǎn)、旅游、醫(yī)療、及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的融合也在日益加深。體育業(yè)態(tài)區(qū)域也逐漸成熟，如“體育+互聯(lián)網(wǎng)”模式、“體育+培訓(xùn)”模式、“體育+旅游”模式、“體育+場館運(yùn)營”模式，除此之外體育智能穿戴設(shè)備行業(yè)、體育IP也異?；馃?。

5 結(jié) 語

“46號文件”的問世給體育產(chǎn)業(yè)帶來了各方面的利好消息，也增強(qiáng)了從業(yè)信心，但體育產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展、體育商業(yè)價值快速提升的同時，不僅要警惕體育產(chǎn)業(yè)“脫實(shí)向虛”的風(fēng)險(xiǎn)，更需要相關(guān)法律法規(guī)體系的完善和健全。

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G812.0

A

1674-151X（2017）17-136-04

10.3969/j.issn.1674-151x.2017.17.074

投稿日期：2017-07-10

王靜（1982—），中級，碩士。研究方向：體育產(chǎn)業(yè)與管理。