倪傳佳

摘要： 通過(guò)文獻(xiàn)學(xué)習(xí)、實(shí)地考察和研究分析，對(duì)農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通的建設(shè)模式與發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行深入了解，結(jié)合實(shí)際調(diào)查結(jié)果，分析與歸納各種道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)模式的特點(diǎn)與利弊，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，嘗試從多個(gè)方面提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村道路 戶(hù)戶(hù)通 建設(shè)模式

中圖分類(lèi)號(hào)：U4151 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2017）22-0191-03

自新中國(guó)成立，屬于我國(guó)農(nóng)村公共需求產(chǎn)品范疇的農(nóng)村道路大體上歷經(jīng)了三個(gè)時(shí)期，即人民公社時(shí)期、家庭承包制時(shí)期和農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)期。相應(yīng)的供給模式也歷經(jīng)了三個(gè)時(shí)期，即“人民公社時(shí)期較低層次上的政府壟斷型的供給”“稅費(fèi)改革前自上而下的制度外公共產(chǎn)品的供給”以及“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的政府主導(dǎo)型的供給”。隨著自稅費(fèi)改革之后的國(guó)家農(nóng)村政策的調(diào)整，農(nóng)村公共需求產(chǎn)品供給形成了“國(guó)家財(cái)政與社區(qū)自助共助”的模式，一方面國(guó)家予以撥款，另一方面各地區(qū)亦通過(guò)“一事一議” 制度進(jìn)行資金籌集[1]；現(xiàn)今，隨著PPP模式的不斷發(fā)展與推廣，也有越來(lái)越多的研究學(xué)者致力于將PPP模式應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中。然而，不同發(fā)展程度的地區(qū)對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)模式的選擇往往不同，其體現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)與缺陷也各有差異。并且，在農(nóng)村道路建設(shè)發(fā)展到戶(hù)戶(hù)通建設(shè)階段以后，現(xiàn)有的道路建設(shè)模式也面臨了許多新的問(wèn)題。本次研究旨在通過(guò)實(shí)地調(diào)查，對(duì)現(xiàn)有的戶(hù)戶(hù)通建設(shè)情況進(jìn)行了解，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村道路建設(shè)模式應(yīng)用于戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題，嘗試提出優(yōu)化建議。

一、不同建設(shè)模式分析

1.農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的政府供給

所謂政府供給是指政府以公共權(quán)力為后盾，以權(quán)威手段和計(jì)劃手段供給公共物品的模式。[2]因?yàn)檗r(nóng)村道路具有公共需求產(chǎn)品屬性，所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，進(jìn)行農(nóng)村道路的建設(shè)都被認(rèn)為是政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)呢?zé)任所在。也因?yàn)檗r(nóng)村道路的準(zhǔn)公共用品特性，農(nóng)村道路多采用政府供給。這種供給模式存在的時(shí)間很長(zhǎng)，應(yīng)用的地區(qū)也比較多，是農(nóng)村道路建設(shè)的主要模式。它的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）責(zé)任所屬明確，可靠性高。政府供給以公共權(quán)力為后盾，保證供給的可靠性。

（2）有助于提高政府信服力。政府提供公共物品可以維持一種社會(huì)秩序，以實(shí)現(xiàn)管理。政府高效率、高質(zhì)量地完善農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)，有利于提升農(nóng)村對(duì)政府的信任度，使農(nóng)民更自覺(jué)地配合政府的各項(xiàng)舉措，利于政府的管理。

（3）有利于促進(jìn)農(nóng)村道路供給的均衡，減小經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的供給壓力。 由于地區(qū)發(fā)展的差異，導(dǎo)致很多發(fā)展較為滯后的地區(qū)不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村道路的戶(hù)戶(hù)通。在政府主導(dǎo)的供給模式下，政府可以通過(guò)重點(diǎn)扶持落后地區(qū)，保證各地區(qū)的道路供給均衡。

（4）有效規(guī)避公共用品被私人壟斷。農(nóng)村道路此類(lèi)的民生工程，若是擺脫了政府的控制，便很可能對(duì)國(guó)計(jì)民生產(chǎn)生消極影響，在政府供給下，避免了私人壟斷，有利于農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。

但是，政府供給并不是萬(wàn)能的，也存在一些弊端，在現(xiàn)階段的實(shí)際應(yīng)用中，也顯露出很多的問(wèn)題。

（1）使得政府財(cái)政壓力增加，降低供給質(zhì)量。農(nóng)村道路建設(shè)的各項(xiàng)支出均依靠政府提供，增加了政府的財(cái)政壓力。資金不足時(shí)，便會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)停滯或者降低質(zhì)量。

（2）受地方政府決策選擇的影響，供給效率低。政府決策追求政績(jī)，使得政府領(lǐng)導(dǎo)者更偏向于投資短期內(nèi)收益高的項(xiàng)目，忽略農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通的建設(shè)。

（3）易于腐敗形成，不利于建設(shè)資金的專(zhuān)款專(zhuān)用。在政府資金的下?lián)苓^(guò)程中，很容易滋生腐敗，使得資金無(wú)法按時(shí)足額下達(dá)，不利于資金的專(zhuān)款專(zhuān)用。

（4）不利于發(fā)展村民自主性。容易使民眾形成“公家的東西，與自己無(wú)關(guān)”的觀念，對(duì)農(nóng)民配合道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的開(kāi)展產(chǎn)生消極影響，也不利于后期農(nóng)民對(duì)道路的自覺(jué)維護(hù)。

對(duì)這種建設(shè)模式的優(yōu)化，我認(rèn)為重點(diǎn)在于政府制度的改革。一方面要改革財(cái)稅分權(quán)制度，提升地方政府的財(cái)力。按照我國(guó)的事權(quán)和財(cái)權(quán)制度，農(nóng)村道路的建設(shè)屬于地方政府，但是地方政府的收入大部分均上繳了中央財(cái)政，使得地方?jīng)]有資金支持道路建設(shè)，阻礙農(nóng)村道路的建設(shè)，因此需要擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)。另一方面要改革政府政績(jī)考核制度，提升農(nóng)村道路建設(shè)在政績(jī)考核中的地位，從而提升地方政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)的重視程度。

2.農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的市場(chǎng)供給

這種建設(shè)模式完全取決于市場(chǎng)的建設(shè)模式，就目前而言，在我國(guó)幾乎看不到這種建設(shè)模式應(yīng)用的例子。它強(qiáng)調(diào)自主發(fā)展，優(yōu)點(diǎn)在于不需要國(guó)家投入太多資金與精力，減輕了對(duì)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的巨大依賴(lài)，后期管理維護(hù)的壓力也得到了分擔(dān)。但是由于市場(chǎng)存在很多不可控的因素，使其在應(yīng)用于農(nóng)村道路這類(lèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的建設(shè)中時(shí)存在一些問(wèn)題。

（1）不確定性強(qiáng)。該模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)發(fā)展到一定程度下自動(dòng)選擇建設(shè)農(nóng)村道路，具有巨大的不確定性，且地區(qū)差異極大。

（2）后期管理困難。市場(chǎng)的選擇可能會(huì)導(dǎo)致一條路被分成多少段，有不同歸屬，甚至是不同建造方式，對(duì)管理造成困擾。

（3）責(zé)任所屬?gòu)?fù)雜。不同歸屬的道路，亦可能進(jìn)行多次轉(zhuǎn)手，一旦產(chǎn)生問(wèn)題，將出現(xiàn)互相推卸責(zé)任的情況，造成農(nóng)村道路發(fā)展困難。

（4）公共品由私人壟斷。該模式下，農(nóng)村道路建設(shè)這樣的民生工程脫離了政府的控制，完全依賴(lài)于市場(chǎng)，易產(chǎn)生對(duì)國(guó)民基礎(chǔ)進(jìn)行壟斷的企業(yè)，后果消極。

3.農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的“一事一議”

“一事一議”制度是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制模式下的特許產(chǎn)物，國(guó)外幾乎沒(méi)有對(duì)此類(lèi)方面的研究。[3]其是供給鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的籌資籌勞制度，是指在農(nóng)村興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建和維護(hù)村級(jí)道路等集體公益事業(yè)時(shí)，所需要的資金和勞務(wù)要通過(guò)村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)集體討論，實(shí)行專(zhuān)事專(zhuān)議的辦法籌集。[4]2003年之后這一制度隨著稅費(fèi)改革而確立?！耙皇乱蛔h ”在解決農(nóng)村的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、植樹(shù)造林、道路修建等農(nóng)村集體生產(chǎn)公共事業(yè)方面產(chǎn)生了重大的作用[5]，其優(yōu)點(diǎn)在于：

（1）合于農(nóng)村形式，帶動(dòng)村民自主性。由村民自主集資決定的事情往往村民更信任、更關(guān)心，有利于施工與養(yǎng)護(hù)的進(jìn)行。

（2）分擔(dān)國(guó)家財(cái)政壓力。組織村民募集建設(shè)資金，擺脫了對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的依賴(lài)，減輕了國(guó)家財(cái)政的壓力。

（3）有效減少“搭便車(chē)”現(xiàn)象。

基于這些優(yōu)點(diǎn)，使得“一事一議”這種道路建設(shè)模式在很多地區(qū)的農(nóng)村得到廣泛應(yīng)用，但是不可否認(rèn)這一制度在應(yīng)用中亦存在著弊端：

（1）不能確保公共物品的有效供給?！耙皇乱蛔h”制度依賴(lài)于村民對(duì)道路建設(shè)的迫切意識(shí)，倘若地區(qū)的群眾尚未意識(shí)到優(yōu)先建設(shè)道路的重要性，這種制度并不利于農(nóng)村道路建設(shè)，且可能造成村民對(duì)政府的不信任。

（2）運(yùn)行效率不高。眾多群眾的參與議事，來(lái)自群眾的意見(jiàn)比較多，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去平衡各方意見(jiàn)，導(dǎo)致效率低下。

（3）責(zé)任歸屬極其復(fù)雜。倘若后期出現(xiàn)問(wèn)題，是否由村民再次集資修護(hù)的問(wèn)題往往是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

（4）募集資金有限。此種制度下，受到募集資金的限制，可能影響農(nóng)村道路建設(shè)的效率和質(zhì)量。一旦后期建設(shè)資金斷流，就會(huì)影響農(nóng)村道路的繼續(xù)建設(shè)。

這種模式應(yīng)用在戶(hù)戶(hù)通道路建設(shè)時(shí)，在確定集資金額時(shí)應(yīng)特別注意，不僅應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目總金額確定集資金額，更應(yīng)根據(jù)村民的受益程度，合理確定集資金額，如此才能有效解決集資過(guò)程中關(guān)于金額的爭(zhēng)議。

4.農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)的PPP模式

PPP，即“Public-Private-Partnership”，其中文翻譯一般為“公私合作”，在當(dāng)前中國(guó)官方翻譯中亦為“政府與社會(huì)資本合作”。其中，Public是指以政府為代表的公共部門(mén)，Private是指以企業(yè)為代表的私人組織，Partnership是指通過(guò)一定的機(jī)制將政府和私人企業(yè)聯(lián)系起來(lái)，共同合作。根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）中文版的《公私合作手冊(cè)》，PPP的定義是“為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系”，且同時(shí)ADB建議穩(wěn)定的PPP能夠在公私合作的伙伴之間對(duì)任務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行最優(yōu)化的配置，有效的PPP能夠在公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間明確在履行特定任務(wù)時(shí)各自的優(yōu)勢(shì)[6]：

（1）解決國(guó)家財(cái)政不足，地方債務(wù)沉重的問(wèn)題。企業(yè)資金的融入，避免建設(shè)資金對(duì)于政府的財(cái)政劃撥的全面依賴(lài)，緩解了國(guó)家財(cái)政壓力。

（2）利用企業(yè)的管理優(yōu)勢(shì)可以形成道路建設(shè)整個(gè)過(guò)程的高效管理。企業(yè)自身的情況決定了其往往更善于對(duì)資金進(jìn)行管理，甚至更高效地利用。資金的專(zhuān)兼管理、專(zhuān)賬核算、專(zhuān)款專(zhuān)用等有利于防止浪費(fèi)，提高資金使用效益，保障農(nóng)村道路建設(shè)扎實(shí)而有序地開(kāi)展。

（3）提供建設(shè)資金，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)氐耐顿Y有益于帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐馁Y金運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在道路的建設(shè)方面，企業(yè)往往樂(lè)于進(jìn)一步合作，落戶(hù)該地，帶來(lái)就業(yè)率增加等其他優(yōu)勢(shì)。

（4）提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。政府與企業(yè)的共同參與，有利于形成互相監(jiān)督，促進(jìn)了資金的透明化，公正化，提高了道路建設(shè)的質(zhì)量與速度。

（5）優(yōu)惠的政策有利于降低對(duì)于私營(yíng)部門(mén)的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。該模式是政府與企業(yè)的合作以求共贏，因而相關(guān)的政府政策變化不至于讓企業(yè)措手不及。

（6）有效規(guī)避公共品被私人壟斷。農(nóng)村道路的建設(shè)是農(nóng)村群眾的生存根本，關(guān)系我國(guó)的民生大事，政府的加入而非全面由市場(chǎng)主導(dǎo)，避免了民生區(qū)域被企業(yè)壟斷。

目前在我國(guó)，PPP模式仍然處在探索發(fā)展階段，雖然近幾年在我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中也開(kāi)始運(yùn)用，但應(yīng)用時(shí)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，產(chǎn)生一些問(wèn)題。

（1）運(yùn)行流程復(fù)雜。PPP模式交易成本很高，政府審批復(fù)雜，每一步的運(yùn)行程序繁瑣。

（2）責(zé)任歸屬?gòu)?fù)雜。PPP模式涉及各方面的關(guān)系，當(dāng)前尚未有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)、監(jiān)督、管理的機(jī)構(gòu)，法律條文也還未完善，各方責(zé)任劃分困難。

（3）前期準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)。PPP模式建設(shè)之前需要對(duì)道路進(jìn)行全面的規(guī)劃，為尋求各方滿(mǎn)意的合作，要有系統(tǒng)、科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)上馬，時(shí)間等待較長(zhǎng)。

對(duì)PPP應(yīng)用于農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)有以下建議：一是對(duì)村子進(jìn)行全面摸底調(diào)查，因地制宜科學(xué)規(guī)劃；二是可以培養(yǎng)PPP投資的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)計(jì)合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；最后要簡(jiǎn)化審批過(guò)程，完善相應(yīng)的法律條文，增強(qiáng)投資者的信心、群眾信任度。

二、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通的建設(shè)，由于道路更貼近村民自己，所以要想戶(hù)戶(hù)通道路能達(dá)到較好的農(nóng)民滿(mǎn)意度，選擇合適的模式尤為重要。政府供給、“一事一議”這些模式，由于更便于收集農(nóng)民自身的信息，所以使得其在道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)中，更容易結(jié)合地方村民的實(shí)際，使得戶(hù)戶(hù)通道路更能滿(mǎn)足農(nóng)民的需求。但是當(dāng)存在融資困難時(shí)，合理地引進(jìn)PPP模式，則有利于減輕資金的壓力。

對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)村道路建設(shè)，需要針對(duì)具體的農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，選擇合適的農(nóng)村道路建設(shè)類(lèi)型，政府供給，一事一議、PPP模式等不同的農(nóng)村道路戶(hù)戶(hù)通建設(shè)模式，各有其利弊。對(duì)于農(nóng)村道路建設(shè)而言，費(fèi)用與質(zhì)量始終是農(nóng)民和政府都關(guān)心的問(wèn)題。建設(shè)項(xiàng)目?jī)r(jià)格的高低是決定私營(yíng)部門(mén)能否收回投資，甚至取得效益的根本因素。[7]因此，在價(jià)格的制定上，應(yīng)當(dāng)兼顧各方的承受能力，讓私營(yíng)部門(mén)能夠有合理的獲利空間，讓農(nóng)民得到符合他們的支付能力并滿(mǎn)意的服務(wù)，力爭(zhēng)使農(nóng)民、私人投資者和政府都合乎心意。同時(shí)，政府也有責(zé)任提高群眾對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)重視度的責(zé)任，并監(jiān)督投資者提供符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品與服務(wù)。只有三者達(dá)到各自的滿(mǎn)意點(diǎn)，該模式才是真正適合該地區(qū)的。

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Abstract： Through literature study， field trips and research analysis on the construction models of rural roads， This paper gives a thorough understanding of the construction patterns and development of rural roads. Based on the actual survey results， this paper analyzes and induces the characteristics， advantages and disadvantages of the various construction model of rural household access road， discovers the problem and tries to offer optimization suggestions from several aspects.

Key words：Rural road； road ；Constraction model

責(zé)任編輯： 楊國(guó)棟