楊義生

摘要：介紹政策性金融的內(nèi)涵，從商業(yè)性金融的局限性和政策性金融的特殊作用兩個(gè)方面分析政策性金融的產(chǎn)生背景。在此基礎(chǔ)上，利用手工收集的上市公司銀行貸款樣本來(lái)說(shuō)明政策性銀行貸款的特點(diǎn)。從信貸資金來(lái)源看，政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，一般依賴政府支持，通過(guò)財(cái)政撥款、借用央行資金或利用國(guó)家信用擔(dān)保發(fā)行金融債券，獲得大量長(zhǎng)期可靠的低成本的資金；從貸款條件來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)一般為符合政策要求的項(xiàng)目提供的貸款期限較長(zhǎng)，金額較大，貸款利率較低。最后提出，政策性金融這種高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的利益補(bǔ)償機(jī)制，不利于資金的良性循環(huán)，也弱化了政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)；為提高政策性金融對(duì)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的效率，政策性金融機(jī)構(gòu)需要借鑒開(kāi)發(fā)性金融的融資機(jī)制，重視資金投入的安全性和流動(dòng)性，提高盈利能力，保持合理的盈利水平。

關(guān)鍵詞：政策性金融 政策性銀行 融資機(jī)制 信貸特點(diǎn) 開(kāi)發(fā)性金融

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2017）09（b）-0254-03

政策性金融是相對(duì)于商業(yè)性金融而言。它一般由政府直接創(chuàng)立，運(yùn)用特殊的融資手段，根據(jù)規(guī)定的范圍和對(duì)象，以優(yōu)惠性貸款利率或貸款條件，為貫徹、配合國(guó)家特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策而進(jìn)行的一種資金融通行為。政策性金融往往對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化舉足輕重。政策性金融的代表性載體是政策性銀行。

1 政策性金融的出現(xiàn)背景

政策性銀行的出現(xiàn)至少有以下兩個(gè)方面的原因。第一，占一國(guó)金融體制主導(dǎo)地位的商業(yè)性金融有其局限性。Dewatripont and Maskin（1995）通過(guò)理論建模指出傳統(tǒng)的商業(yè)性金融往往對(duì)金額較大、期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目投資不足，這是因?yàn)檫@類項(xiàng)目成本較高，一般又需要多家銀行組團(tuán)融資，而在監(jiān)督項(xiàng)目時(shí)多家銀行共同出資以緩解搭便車現(xiàn)象、克服投資不足問(wèn)題。作者首次對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的原因做了闡述。第二，對(duì)于特定對(duì)象，或在特殊時(shí)期，政策性金融機(jī)構(gòu)有其特殊作用。對(duì)于一些發(fā)展中國(guó)家而言，在剩余資金并不富裕，資本市場(chǎng)也不發(fā)達(dá)的情況下，要加速長(zhǎng)期投資以取得快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)，需要依靠政府以國(guó)家信用來(lái)集中和積累經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資金，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效合理配置和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而對(duì)于戰(zhàn)后，或金融危機(jī)之后，面對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂，商業(yè)性銀行倒閉，商業(yè)信用破壞的局面，受戰(zhàn)爭(zhēng)或危機(jī)影響的國(guó)家需要政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮積極作用以重振本國(guó)經(jīng)濟(jì)。如1997年亞洲金融危機(jī)之后，在商業(yè)信用普遍低下的情形下，日本、馬來(lái)西亞政府再度重視政策性銀行，要求其擴(kuò)大信貸，以幫助恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。

中國(guó)政策性金融植根于高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，依靠國(guó)家的行政手段調(diào)節(jié)和控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)行資金供給制。這種“大一統(tǒng)”的國(guó)家銀行制度，使銀行成為單純的會(huì)計(jì)、出納，所以無(wú)所謂政策性金融和非政策性金融之分。中國(guó)政策性金融體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中產(chǎn)生的。1993年中國(guó)金融體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行三家政策性銀行，而把政策性金融業(yè)務(wù)從中國(guó)銀行等四家國(guó)有商業(yè)銀行身上剝離，實(shí)現(xiàn)了政策性金融和商業(yè)性金融的分離。

2 融資機(jī)制與信貸特點(diǎn)

區(qū)別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)股東利益最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，政策性金融機(jī)構(gòu)是根據(jù)政府的政策意圖，支持某些特殊產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及政府某些特殊目標(biāo)。由于目標(biāo)模式的不同，政策性金融機(jī)構(gòu)的融資機(jī)制、貸款條件方面，均表現(xiàn)出與商業(yè)銀行明顯不同的特征。

一方面，從信貸資金來(lái)源上，政策性金融機(jī)構(gòu)的放貸資金來(lái)源，尤其在成立初期，一般依賴政府支持，通過(guò)財(cái)政撥款、借用央行資金或利用國(guó)家信用擔(dān)保發(fā)行金融債券，獲得大量長(zhǎng)期可靠的低成本的資金。以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為典型，在早期，向央行借款是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的主要資金來(lái)源。在1999—2004年這5年期間，央行借款占其總資金來(lái)源的比率達(dá)到85%以上。而2005年后，才逐步開(kāi)拓了以發(fā)行金融債券為主的融資渠道?，F(xiàn)階段，中國(guó)進(jìn)出口銀行與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的融資渠道也以發(fā)行金融債券為主。政策性金融機(jī)構(gòu)主要融資渠道的轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)金融體制具有重要意義，大大提高了我國(guó)中央銀行使用貨幣工具的自由度，見(jiàn)表1。

另一方面，從貸款條件來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)一般為符合政策要求的項(xiàng)目提供的貸款期限較長(zhǎng)，金額較大，而貸款利率較低。并且政策性金融機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)期優(yōu)惠的資金支持，能發(fā)揮積極的信號(hào)效應(yīng)，以較少的資金帶動(dòng)和引導(dǎo)大量社會(huì)資金，能完成單靠財(cái)政本身難以完成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

該研究利用手工收集的上市公司銀行貸款樣本（貸款總樣本14750個(gè)，其中政策性銀行對(duì)上市公司的貸款樣本609個(gè)）來(lái)說(shuō)明政策性銀行貸款的特點(diǎn)。貸款具體信息來(lái)自上市公司年報(bào)附注。三家政策性銀行對(duì)上市公司的貸款樣本年度分布頻率參見(jiàn)表2。表3和表4分別展示了政策性銀行與商業(yè)性銀行的貸款特點(diǎn)。從表3，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以及中國(guó)進(jìn)出口銀行對(duì)上市銀行的平均貸款期限分別為：6.33年，2.32年和2.46年。由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行多投資于基建項(xiàng)目，所以平均貸款期限又以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行最長(zhǎng)。而同一時(shí)期，以國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行為代表的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司貸款的平均期限僅為1.79年?？梢?jiàn)，相對(duì)于商業(yè)性銀行，政策性銀行發(fā)放貸款的期限更長(zhǎng)。

根據(jù)表4發(fā)現(xiàn)，歷年（除了個(gè)別年份）政策性銀行的每筆貸款金額遠(yuǎn)大于商業(yè)性銀行發(fā)放的貸款。具體來(lái)說(shuō)，從1996—2013年，政策性銀行發(fā)放給上市公司的每筆貸款平均金額為58 026.16萬(wàn)元，而商業(yè)性銀行單筆貸款的金額僅為2 318.52萬(wàn)元，不足前者的1/25。Schenone（2010）認(rèn)為，貸款期限越長(zhǎng)，其違約風(fēng)險(xiǎn)越大，因此，貸款期限應(yīng)與貸款利率正相關(guān)。然而，根據(jù)表4數(shù)據(jù)顯示，總體而言，政策性銀行的平均貸款利率為5.84%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的平均貸款利率6.19%?？梢?jiàn)，政策性銀行貸款具有高風(fēng)險(xiǎn)（較大金額、較長(zhǎng)期限），低收益的特點(diǎn)。endprint

3 政策性金融與開(kāi)發(fā)性金融

政策性銀行這種高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的利益補(bǔ)償機(jī)制，不利于資金的良性循環(huán)，也弱化了政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)。Aghion（1999）在肯定了政策性銀行對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用同時(shí)，就曾提出由于尋租和腐敗問(wèn)題的存在，提高政策性銀行對(duì)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的效率需要配合其他的機(jī)制。國(guó)外的政策性銀行由于低效率和銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇而發(fā)生深刻變化是在20世紀(jì)70、80年代。一些政策性銀行或因經(jīng)營(yíng)不善而倒閉，或被兼并收購(gòu)，或?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)整或重組，或完成了歷史使命轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存目標(biāo)考慮，政策性金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中必須維護(hù)自身的信用等級(jí)，重視資金投入的安全性和流動(dòng)性，具備一定的盈利能力和保持合理的盈利水平。這就是開(kāi)發(fā)性金融理論的核心要義，也是我國(guó)政策性銀行今后的改革方向。未來(lái)，政策性銀行應(yīng)是以銀行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)原理和方式實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的特殊機(jī)構(gòu)，以信用中介的方式而不是財(cái)政的方式，更不是救濟(jì)的方式來(lái)執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。

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