吳僑麗

本文通過(guò)研究探討萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，找出萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)以政府主導(dǎo)型發(fā)展過(guò)程存在的問(wèn)題，最后從堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、政策扶持、改革市場(chǎng)管理體制、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等四個(gè)方面提出在這種模式下促進(jìn)萬(wàn)寧市旅游業(yè)更好發(fā)展的對(duì)策。

一、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的基本內(nèi)涵

（一）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的概念

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，一般指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在特定時(shí)期內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體方式，主要目標(biāo)是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容，所形成的運(yùn)行方式和管理體制是在在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下形成的，主要包括兩層內(nèi)容：一是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)育；二是旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)。其中，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)育是指社會(huì)在一定的經(jīng)濟(jì)條件下，是如何形成和不斷發(fā)展。 所以，出現(xiàn)不同的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家之間或地區(qū)存在的地理位置、資源條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)文化、消費(fèi)理念等方面都存在不同，在這種情況下，就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)國(guó)家在制定旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、方式、作用以及還有經(jīng)營(yíng)管理體制時(shí)候的不同。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的類型

政府主導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是指由政府為了控制旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)不同時(shí)期來(lái)制定旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃和出臺(tái)一些產(chǎn)業(yè)政策來(lái)進(jìn)行干預(yù)。包括規(guī)定旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展戰(zhàn)略以及各種對(duì)策和措施等，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是典型代表。政府主導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的產(chǎn)生主要包括有國(guó)家干預(yù)和控制經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)，短期內(nèi)有加速推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的戰(zhàn)略目標(biāo)的兩個(gè)重要前提。

市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游是指政府在一定的時(shí)間內(nèi)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不實(shí)行干涉，只是在它發(fā)展時(shí)間接性的起到一種輔助。主要是以市場(chǎng)為主要?jiǎng)恿?lái)推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手在價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等作用下，自動(dòng)調(diào)節(jié)旅游產(chǎn)業(yè)資源配置的過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)資源合理的配置推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的自行調(diào)節(jié)和均衡。

市場(chǎng)主導(dǎo)型旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式具有以下特點(diǎn)：旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的自均衡、自調(diào)節(jié)過(guò)程，即市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用；政府是通過(guò)一定的市場(chǎng)參數(shù)來(lái)進(jìn)行間接進(jìn)行輔助功能；政府出臺(tái)的一些政策主要側(cè)重于旅游需求方面的影響。

雖然，市場(chǎng)機(jī)制在自身方面有著自身的優(yōu)勢(shì)，但在旅游產(chǎn)業(yè)實(shí)踐中，市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。主要表現(xiàn)在：一是旅游產(chǎn)業(yè)由于收到外部性的影響，導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置無(wú)效率；二是旅游產(chǎn)業(yè)中有一些公共物品沒(méi)有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，從而出現(xiàn)了一些搭便車的問(wèn)題。有些企業(yè)認(rèn)為開(kāi)展此類活動(dòng)無(wú)關(guān)自己的利益，無(wú)必要去開(kāi)展。三是旅游市場(chǎng)存在著信息不對(duì)稱不齊全的問(wèn)題，使旅游市場(chǎng)執(zhí)行十分混亂，旅游者權(quán)益收到侵害。

二、萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式分析

（一）萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在近幾年，萬(wàn)寧市推行了政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略的新模式，在一新模式的推動(dòng)下，萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)不斷完善，旅游發(fā)展環(huán)境越來(lái)越優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。目前，全市共有賓館酒店205家，客房13072間，床位23536張（僅興隆旅游區(qū)就有賓館酒店76家，客房8712間，床位16579張），其中五星級(jí)及按五星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建成的酒店4家、四星級(jí)9家、三星級(jí)17家；旅游景區(qū)7家，其中4A級(jí)3家、3A級(jí)4家，合計(jì)游客最大承載總量34250人；旅游購(gòu)物點(diǎn)興隆咖啡2家；演藝場(chǎng)所2家。旅游資源開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)取得重要進(jìn)展，服務(wù)設(shè)施檔次明顯提高，綜合接待水平進(jìn)一步完善。萬(wàn)寧市在推進(jìn)政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略后，旅游工作不斷取得新的進(jìn)展，其主要從以下幾個(gè)方面入手。

一是推進(jìn)旅游規(guī)劃編制工作。組織開(kāi)展“加快萬(wàn)寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展”專題調(diào)研，編寫(xiě)了《促進(jìn)萬(wàn)寧旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提質(zhì)增效調(diào)研報(bào)告》和《萬(wàn)寧旅游核心競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品打造分析研究》，委托有關(guān)專家開(kāi)展“重振興隆旅游”專題調(diào)研，形成了《興隆旅游發(fā)展專題調(diào)研報(bào)告》和《重振興隆旅游方案》初稿。在此基礎(chǔ)上，完成《萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》編制工作。同時(shí)，積極配合市多規(guī)辦做好“多規(guī)合一”工作，把“十三五”旅游規(guī)劃項(xiàng)目融入我市規(guī)劃藍(lán)圖，預(yù)留項(xiàng)目用地。

二是推進(jìn)旅游營(yíng)銷改革創(chuàng)新，在三亞大量投放旅游宣傳廣告和資料，擴(kuò)大萬(wàn)寧旅游知名度；積極創(chuàng)新?tīng)I(yíng)銷方式。借助中華龍舟賽、中國(guó)國(guó)際露營(yíng)大會(huì)、環(huán)海南島國(guó)際公路自行車賽、萬(wàn)寧國(guó)際沖浪賽、海南國(guó)際旅游島歡樂(lè)節(jié)等節(jié)慶賽事活動(dòng)開(kāi)展旅游營(yíng)銷，促進(jìn)旅游和文體融合發(fā)展；重視開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷，加強(qiáng)與攜程、酷秀等重點(diǎn)旅游網(wǎng)站合作；引導(dǎo)旅游企業(yè)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷，共有28家旅游企業(yè)開(kāi)設(shè)了網(wǎng)站，20家旅游企業(yè)開(kāi)通了微信平臺(tái)。積極更新旅游宣傳資料。攝制2015版萬(wàn)寧旅游宣傳片，并在三亞和動(dòng)車上播放，印制萬(wàn)寧旅游攻略十問(wèn)、旅游地圖等。

三是推進(jìn)旅游公共服務(wù)配套建設(shè)。狠抓旅游廁所革命。建設(shè)完成旅游廁所25座，總投資858萬(wàn)元，其中，日月灣旅游度假區(qū)、興隆南國(guó)雨林景區(qū)等兩座2A級(jí)廁所在省驗(yàn)收領(lǐng)導(dǎo)小組驗(yàn)收時(shí)被自動(dòng)升級(jí)為3A級(jí)旅游廁所。不斷完善旅游交通配套。開(kāi)通了7條興隆旅游區(qū)內(nèi)旅游公交、3條市域旅游公交線路和5條萬(wàn)寧城市公交線路。完成10個(gè)鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)交通標(biāo)識(shí)建設(shè)，完善興隆旅游區(qū)交通標(biāo)識(shí)系統(tǒng)。加強(qiáng)旅游服務(wù)中心建設(shè)。

（二）政府主導(dǎo)在萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的消極作用

隨著改革的加深和對(duì)外開(kāi)放程度的不斷提高，在以政府主導(dǎo)的主要調(diào)節(jié)方式的發(fā)展模式下，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)的制約性開(kāi)始顯現(xiàn)出新的形勢(shì)，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的各個(gè)方面的壓力會(huì)越來(lái)越大，造成了“政府失靈”的現(xiàn)象，最后導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的后果。

1.旅游企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，利潤(rùn)低迷。在當(dāng)下，市場(chǎng)存在著機(jī)制、體制不完善和市場(chǎng)上經(jīng)常出現(xiàn)一些由于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的一些問(wèn)題，尤其是臟亂差等問(wèn)題十分嚴(yán)重，整體旅游經(jīng)濟(jì)效益下滑。

2.產(chǎn)品開(kāi)發(fā)層次低，城市旅游形象較差。一是核心競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品缺乏。我市現(xiàn)有的主要產(chǎn)品“一山（東山嶺）一妖（紅藝人）二園（花園和植物園）”，多與三亞、保亭同質(zhì)化。二是很多已開(kāi)發(fā)的旅游產(chǎn)品一直是沒(méi)有向號(hào)的趨勢(shì)發(fā)展，無(wú)法吸引游客，刺激不起來(lái)消費(fèi)，更別談會(huì)帶來(lái)什么經(jīng)濟(jì)效益。endprint

3.旅游市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制不健全。旅游是共管行業(yè)，但有些部門(mén)沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)，以為旅游管理是旅游部門(mén)的事，該管的事沒(méi)有管到位，對(duì)酒店、景區(qū)存在的諸多問(wèn)題和海上非法旅游沒(méi)有及時(shí)主動(dòng)查處，管理職責(zé)不夠落實(shí)。

（三）原因分析

1.旅游發(fā)展觀念不新。海南建設(shè)國(guó)際旅游島后，特別是《旅游法》出臺(tái)和黨的十八大后，旅游市場(chǎng)發(fā)生了新的變化，但萬(wàn)寧旅游沒(méi)有順勢(shì)而變、轉(zhuǎn)型升級(jí)，而是固守著舊的發(fā)展模式。例如，在新的旅游法頒布后，散客游和自由行為成為大熱，但是我們沒(méi)有跟上步伐，始終走著陳舊的步伐。

2.旅游發(fā)展措施不力。這些年，市政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)不夠，政策扶持不夠，規(guī)劃執(zhí)行不夠，推進(jìn)項(xiàng)目不夠。萬(wàn)寧旅游的支柱產(chǎn)業(yè)地位與旅游發(fā)展政策不相適應(yīng)，多年來(lái)旅游企業(yè)均處于單打獨(dú)斗狀況，基本上是自生自滅。

三、萬(wàn)寧市加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的對(duì)策建議

（一）堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)

1.抓住編制十三五規(guī)劃和“多規(guī)合一”的契機(jī)，全面理清萬(wàn)寧旅游發(fā)展現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、資源優(yōu)勢(shì)、發(fā)展趨勢(shì)等問(wèn)題，合理配置資源，策劃包裝項(xiàng)目，繪制萬(wàn)寧旅游發(fā)展新的藍(lán)圖。

2.在完成“多規(guī)合一”和旅游業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃的基礎(chǔ)上，全面編制重點(diǎn)旅游區(qū)和重點(diǎn)旅游項(xiàng)目總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，用規(guī)劃引領(lǐng)和促進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)。

3.建立規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展規(guī)劃的定期評(píng)估、跟蹤督查和糾偏工作，可以定期組織專家對(duì)質(zhì)量高、操作性強(qiáng)、實(shí)施效果好的規(guī)劃和策劃進(jìn)行評(píng)選和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不符合旅游發(fā)展規(guī)劃的近距離、低水平、重復(fù)建設(shè)以及對(duì)資源、環(huán)境造成不良影響的堅(jiān)決制止。

（二）政策扶持

1.加大財(cái)政支持力度。一是根據(jù)全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力情況，逐年加大財(cái)政對(duì)旅游的投入力度。同時(shí)，要大力整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金，定向集中投放建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，創(chuàng)建清潔家園，避免撤胡椒面、分散投資。今后，每年底就要提前確定下一年鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，以便各部門(mén)及早策劃安排資金。二是對(duì)于服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開(kāi)發(fā)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等下，要相對(duì)地提出一些政策，多投資資金來(lái)鼓勵(lì)發(fā)展。三是建議對(duì)成功創(chuàng)建5A級(jí)景區(qū)、五星級(jí)飯店、椰級(jí)鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)的，給予資金扶持獎(jiǎng)勵(lì)。四是出臺(tái)招徠游客獎(jiǎng)勵(lì)政策，每年對(duì)省內(nèi)旅行商引進(jìn)游客到萬(wàn)寧成效顯著的給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

2.落實(shí)金融支持政策。政府引導(dǎo)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，探索建立以政府投入為主、社會(huì)資本為輔的旅游產(chǎn)業(yè)多元化投融資體制；建立旅游投融資減息政策；建立信用直接融資制度。建議金融機(jī)構(gòu)加大村重大旅游項(xiàng)目、旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、小微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的信貸支持力度；各級(jí)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中小旅游企業(yè)提供融資擔(dān)保。全面落實(shí)賓館飯店與一般工業(yè)企業(yè)享受同等的用水、用電、用氣價(jià)格政策。穩(wěn)步推進(jìn)旅游企業(yè)“營(yíng)改增”工作，降低旅游企業(yè)稅負(fù)水平。

（三）改革市場(chǎng)管理體制

1.成立旅游市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。根據(jù)省旅游委將在三亞、海口萬(wàn)寧、瓊海4個(gè)重點(diǎn)旅游城市開(kāi)展旅游綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)的決定要求，建議成立萬(wàn)寧市旅游市場(chǎng)綜合執(zhí)法局，組建專門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，明確工作職責(zé)，整合各相關(guān)部門(mén)力量，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)管理。

2.完善旅游市場(chǎng)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一是建立自律機(jī)制。發(fā)揮旅游協(xié)會(huì)作用，加強(qiáng)行業(yè)自律，加快旅游誠(chéng)信體系建設(shè)，組織企業(yè)簽訂規(guī)范經(jīng)營(yíng)公約，杜絕削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。二是建立退出機(jī)制。對(duì)發(fā)生欺客宰客、重大安全事故和惡性旅游投訴的企業(yè)，一經(jīng)查實(shí)，依法從嚴(yán)從重處理。并對(duì)違反電子行程管理系統(tǒng)有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，依法退出電子行程系統(tǒng)，停止接待旅游團(tuán)隊(duì)。三是建立稅控機(jī)制。在旅游景區(qū)、旅游飯店、旅游餐飲、旅游購(gòu)物點(diǎn)等實(shí)行稅控制度，遏制高額回扣、偷稅漏稅等違法行為。四是建立應(yīng)急處理機(jī)制。完善主管部門(mén)、行業(yè)、各相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)妥善處理旅游突發(fā)事件。五是建立信息公開(kāi)機(jī)制。旅游部門(mén)要定期發(fā)布境內(nèi)氣象、交通、產(chǎn)品等信息，各旅游企業(yè)要公布接待、價(jià)格等信息，各相關(guān)部門(mén)要公布執(zhí)法投訴電話。

（四）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

1.建議成立萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。參照國(guó)家和省的旅游工作管理制度，成立以政府市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管市領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，市旅游、發(fā)改、國(guó)土、住建、財(cái)政、交通、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工信、海洋、招商等部門(mén)組成的萬(wàn)寧市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施對(duì)全市旅游工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，研究和審議全市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及重大政策、重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的有關(guān)問(wèn)題，更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、研議改革事項(xiàng)、推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

2.完善旅游委機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能。以機(jī)構(gòu)改革旅游局更名為旅游發(fā)展委員會(huì)為契機(jī)，對(duì)“三定”規(guī)定（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌指導(dǎo)全市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，協(xié)調(diào)加強(qiáng)旅游市場(chǎng)管理。特別是在旅游項(xiàng)目策劃、引進(jìn)、審批、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等環(huán)節(jié)，要充分聽(tīng)取旅游部門(mén)和旅游專家的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)品建設(shè)與旅游市場(chǎng)需求的完美結(jié)合。

（作者單位：海南熱帶海洋學(xué)院）endprint