□ 包倩宇

社會資本參與公立醫(yī)院改制的政府治理研究
——基于“合理問責(zé)框架”的分析

□ 包倩宇

在《“十三五”深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃》、《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）》和《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略目標(biāo)下，新一輪衛(wèi)生改革發(fā)展的目標(biāo)是提供公平、優(yōu)質(zhì)和高效的衛(wèi)生服務(wù)，促進我國醫(yī)療衛(wèi)生資源進一步優(yōu)化配置，提高服務(wù)可及性、能力和資源利用效率。為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，政府需運用有效的治理工具和策略在衛(wèi)生經(jīng)濟、衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)學(xué)倫理、衛(wèi)生制度和醫(yī)改模式等領(lǐng)域?qū)で笸黄?。本文關(guān)注社會資本參與公立醫(yī)院改制的政府治理研究，在界定政府治理內(nèi)涵基礎(chǔ)上，通過分析湖南婁底公立醫(yī)院改制案例，透視改制政策制定過程中的政府治理模式，運用合理問責(zé)框架探討社會資本參與公立醫(yī)院改制政策制定的程序公平性問題，從構(gòu)建政策制定程序公平的角度為我國醫(yī)療決策從“作為結(jié)構(gòu)治理”走向“作為過程治理”提供相關(guān)建議。

一、公立醫(yī)院改制的政府治理內(nèi)涵

社會資本參與公立醫(yī)院改制是基于我國長期存在的醫(yī)療資源配置不合理所引發(fā)的“看病難”、“看病貴”問題的思考。鼓勵社會資本辦醫(yī)、參與公立醫(yī)院改制是近年來醫(yī)改政策中最受關(guān)注的政策之一。受新公共管理思潮和國際公立醫(yī)院改革的影響，我國政府從2009年至2017年相繼出臺《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的意見》、《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》和《關(guān)于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》等規(guī)范性文件，調(diào)動社會辦醫(yī)積極性，支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)，積極推動和引導(dǎo)社會資本以多種方式參與公立醫(yī)院改制重組。社會資本參與公立醫(yī)院改制是指通過社會資本投入，以某種組織和經(jīng)營模式將醫(yī)院以所有權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)加以組合，達到效益最大化。從目前改革實踐來看，公私合營的非盈利性機構(gòu)是較被推動的模式。[1]在改制政策制定和實施過程中，不同主體對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)擁有不同的控制能力和競爭需求，而衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，因而公立醫(yī)院改制的政府治理問題成為這一過程的關(guān)注焦點。

學(xué)者James N.Rosenau認(rèn)為治理是在沒有強權(quán)力的情況下，各相關(guān)行動者克服分歧、通過協(xié)商與互動達成共識以實現(xiàn)某一共同目標(biāo)。[2]在學(xué)者Lobel看來，政府治理區(qū)別于傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的關(guān)鍵點在于其具有多元性、競爭性、透明性、參與性與分權(quán)化等價值主張。[3]WHO定義醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的政府治理為政府實現(xiàn)國家衛(wèi)生政策的目標(biāo)所開展的各種活動，致力于改善人民健康總體水平，確保平等、覆蓋面、可及等多方面目標(biāo)。[4]本文認(rèn)為，治理是平衡競爭各方利益和影響力的政治過程。盡管醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的治理主體是多元的，但社會資本參與公立改制的政府治理立論基礎(chǔ)是將政府作為醫(yī)療資源分配的主導(dǎo)者和主要責(zé)任承擔(dān)者，通過公平的政策制定程序，激活醫(yī)療資源的最優(yōu)配置方式。在公立醫(yī)院引入社會資本參與改制的進程中，政府的治理模式應(yīng)能平衡和協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的訴求，通過開放和公平的決策過程，促進醫(yī)院最終決策的效益最大化和醫(yī)療資源的配置最佳化。

二、政府治理模式：基于湖南婁底公立醫(yī)院改制

從研究的不同路徑出發(fā)，可將政府治理模式分為“作為結(jié)構(gòu)的治理”和“作為過程的治理”，而湖南婁底的公立醫(yī)院改制是典型的“作為結(jié)構(gòu)的治理”。

（一）理論構(gòu)建：治理模式二分法

對于治理的研究主要有國家中心與社會中心兩種不同的路徑。[5]國家中心論者眼中的治理是依賴自上而下的政府機構(gòu)及其權(quán)力，同時政府通過伙伴關(guān)系把社會中其他行動者吸納到公共事務(wù)的管理中，這種路徑仍然強調(diào)政府權(quán)力對伙伴關(guān)系的主導(dǎo)與規(guī)制，政府是公共利益的最佳代言人[6]。社會中心論者認(rèn)為治理依靠社會各行動者的自主協(xié)商，政府與其他非政府部門一樣，是普通的參與者。公私部門各種正式或非正式的互動關(guān)系，促成了不同的網(wǎng)絡(luò)治理形態(tài)。

從研究的不同路徑出發(fā)，Pierre將治理分為兩類（如表1所示），“作為結(jié)構(gòu)的治理”和“作為過程的治理”。[7]前者體現(xiàn)了治理權(quán)力下放的分權(quán)形態(tài)，以政府為主導(dǎo)的垂直管理的思維，強調(diào)國家的責(zé)任和義務(wù)，并明確切割公、私部門；后者是作為集合形態(tài)的協(xié)調(diào)過程，明確參與者的角色，展開談判與妥協(xié)，是一種從參與方到參與方的橫向平等思維，體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)，無明確的公私之分[8]。從世界范圍內(nèi)的發(fā)展趨勢來看，傳統(tǒng)垂直的治理模式過度依賴和強調(diào)中心控制，并未從社會以及其他受公共機構(gòu)影響的利益相關(guān)者處吸收反饋意見[9]。垂直的結(jié)構(gòu)治理逐步失去效率，國家越難運用政治權(quán)力實現(xiàn)控制，公共部門逐步使用軟性的政策工具，例如展開對話、制定標(biāo)準(zhǔn)、自愿協(xié)議和協(xié)商等。治理被定義為學(xué)習(xí)和調(diào)整的持續(xù)性過程。

表1 治理的模式

（二）研究案例：湖南婁底公立醫(yī)院改制

近年來，國家層面鼓勵社會資本辦醫(yī)和參與公立醫(yī)院改制的文件次第出臺。2015年3月，國務(wù)院通過《全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要》，提出要大力發(fā)展社會辦醫(yī)，鼓勵社會力量參與公立醫(yī)院改制重組。同年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》和《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見》，提出要有序引導(dǎo)和規(guī)范包括國有企業(yè)辦醫(yī)院在內(nèi)的部分公立醫(yī)院改制，積極引入社會力量參與國有企業(yè)辦醫(yī)療機構(gòu)重組改制。2017年5月，國務(wù)院再次通過《關(guān)于支持社會力量提供多層次多樣化醫(yī)療服務(wù)的意見》，鼓勵公立醫(yī)院與社會辦醫(yī)療機構(gòu)在人才、管理、服務(wù)、技術(shù)、品牌等方面建立協(xié)議合作關(guān)系。盡管政府出臺多項鼓勵政策，但社會資本與公立醫(yī)院展開合作、參與公立醫(yī)院改制的實踐遭遇重重阻礙，華潤醫(yī)療在收購吉林大學(xué)第四醫(yī)院中遇阻、婁底公立醫(yī)院改制遭職工全體反對、杭州蕭山第四人民醫(yī)院改制被迫停滯等事件層出不窮。其中湖南婁底公立醫(yī)院改制過程中所凸顯的問題較為嚴(yán)重。

2016年3月，婁底市政府召開專題會議提出醫(yī)院運營目標(biāo)和政策規(guī)劃。市政府辦發(fā)布文件，提出支持公立醫(yī)院按國家政策進行公私合營、混合所有制改革，2016年3月下旬，婁底市政府召開會議，研究婁底一院在創(chuàng)建三級甲等醫(yī)院目標(biāo)下，引入資方進行混合所有制改革，并形成決議。會議紀(jì)要顯示，市政府計劃于7月底前完成對婁底一院的財務(wù)清理、清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，8月底前在公共資源交易平臺發(fā)布醫(yī)院招商引資公告。同年7月13日，醫(yī)院組織了一次民意調(diào)查，征集醫(yī)院員工對于混合所有制改革和醫(yī)院發(fā)展的意見。部分醫(yī)院員工并不愿意配合，自發(fā)組織民意調(diào)查，讓同事們直接表態(tài)是否同意改制，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，有96.62%的職工反對改制，改制遭遇職工集體反對。此后，聯(lián)名簽署反對意見、通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等方式表達訴求，成了許多醫(yī)院職工自發(fā)的行動。在抵制風(fēng)波后，政府的改制工作不得不暫停。

（三）作為結(jié)構(gòu)的治理模式：對湖南婁底醫(yī)院改制的過程分析

從治理的兩種類型分析可知湖南婁底公立醫(yī)院改制政府的治理模式是典型的“結(jié)構(gòu)”治理?！敖Y(jié)構(gòu)”治理模式其具有幾個典型的特征：其一，治理依賴自上而下的政府機構(gòu)及其權(quán)力，治理權(quán)力逐級下放，通過構(gòu)建穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計和硬性的政策工具實現(xiàn)對資源的分配和社會的控制。在我國公立醫(yī)院私有化改革進程中，中央政府以增加醫(yī)療衛(wèi)生資源服務(wù)供給和滿足民眾看病就醫(yī)的需求為政策目標(biāo)，發(fā)起公立醫(yī)院私有化改革的政策議程，并出臺政策推進地方政府的醫(yī)改進程。湖南婁底政府為響應(yīng)中央和省級政府的政府目標(biāo)，結(jié)合本地對醫(yī)療衛(wèi)生資源的需求，成立了改革醫(yī)療小組，并多次召開會議制定政策規(guī)劃，涵蓋改制的目標(biāo)、形式、推進日程等。這一過程中，改制的治理依靠自上而下的政府領(lǐng)導(dǎo)和推動，運用較多控制、指揮等工具，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的垂直管理模式。

其二，“結(jié)構(gòu)”治理模式允許市場治理機制作為資源分配機制的補充調(diào)節(jié)，平衡政府和市場對衛(wèi)生領(lǐng)域的治理作用。在公立醫(yī)院改制進程中，政府逐步從衛(wèi)生服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生服務(wù)的籌資者、購買者和醫(yī)療服務(wù)市場的監(jiān)管者。市場主體通過托管、聯(lián)合、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股份制等多種形式參與公立醫(yī)院改制[9]。湖南婁底的醫(yī)院改制風(fēng)波中，衛(wèi)生局官員有意引入社會資本（以“眾一集團”為代表的民營企業(yè)）打造三甲醫(yī)院，與中心醫(yī)院形成競爭，同時也緩解公眾看病就醫(yī)的難題。在市場機制參與資源分配時，醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性缺失、醫(yī)療市場信息不對稱、監(jiān)管和激勵機制匱乏等問題逐步凸顯，成為改制的“結(jié)構(gòu)”治理模式弊端。

其三，強調(diào)政府權(quán)力對伙伴關(guān)系的主導(dǎo)與規(guī)制?！敖Y(jié)構(gòu)治理模式”區(qū)別于“過程治理模式”主要的特征是在政策制定過程中缺乏利益相關(guān)者的參與或是即便有相關(guān)主體的參與，但政府依舊控制主要的話語權(quán)并主導(dǎo)互動進程。湖南婁底醫(yī)院改制的過程中，醫(yī)院的部分管理者和大多數(shù)醫(yī)務(wù)人員作為改制的直接影響者，從始至終處于信息封閉狀況，對改制進程毫不知情。改制政策制定前期，并沒有公眾參與和前期調(diào)查，“不管改制還是混合所有制改革，一直沒有召開職代會，沒有認(rèn)真磋商?！贬t(yī)院的管理者也并沒有公開混合所有制改革相關(guān)的政策信息。2016年醫(yī)院的民意調(diào)查結(jié)果并未正式發(fā)揮影響力，隨后政府成立的“維穩(wěn)小組”更是體現(xiàn)了政府對改制的進程和可能出現(xiàn)矛盾的絕對控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，改制的政策過程缺乏公平性。

三、改制政策程序公平性分析——基于合理問責(zé)框架

湖南婁底醫(yī)院改制政策程序公平性的缺失，引發(fā)了學(xué)界對醫(yī)療衛(wèi)生公平性的關(guān)注。衛(wèi)生政策制定程序公平性的設(shè)計與評估，直接影響了政府的治理能力和決策水平。程序公平是實質(zhì)公平的前提和基礎(chǔ)，作者嘗試?yán)煤侠韱栘?zé)（Accountability for Reasonableness，簡稱A4R）框架分析探討社會資本參與公立醫(yī)院改制政策制定的公平性問題，為衛(wèi)生政策決策者在提高決策程序公平性和增強公眾問責(zé)性方面提供實用的指導(dǎo)。

（一）A4R框架的提出和適用

在衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)先次序設(shè)置倫理學(xué)研究中，Daniels和Sabin提出的“合理問責(zé)框架”被視為近年來最重要的進展，獲得全球的關(guān)注。大量對于框架適用的定量研究反映了A4R框架在全球范圍內(nèi)的廣泛適用。甚至有學(xué)者認(rèn)為在衛(wèi)生政策領(lǐng)域，“合理問責(zé)框架”已成為支配性的國際分析范式，是確保優(yōu)先級制定程序公平性的指導(dǎo)框架。由于在優(yōu)先次序設(shè)置的指導(dǎo)原則上很難達成共識，Daniels和Sabin認(rèn)為依靠公平和合法的政策制定程序能夠促進決策者的公眾問責(zé)性，其于1997-2002年正式提出了A4R框架，由四個核心條件組成[10]：

表2 合理問責(zé)框架（A4R）的四項條件

Daniels指出，A4R框架是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域改善資源分配決策的公平性和合法性實用工具，而并非純粹哲學(xué)上的理念。Daniels認(rèn)為A4R具有普適性，并認(rèn)為程序構(gòu)建并非要列出達成一致的可能性，但建立公平的過程比達成一致的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更容易，同時他也承認(rèn)A4R框架是一個修改過程中的理論，并鼓勵其他學(xué)者不斷擴展A4R框架。

（二）基于A4R框架的改制政策過程分析

由于社會資本參與公立醫(yī)院改制的過程中涉及既有醫(yī)療資源的分配重組，而改制政策制定過程的公平性會直接影響改制結(jié)果和政府治理的目標(biāo)。由此，可將A4R框架用于分析改制政策過程，從公開性、相關(guān)性、上訴/修改和執(zhí)行四個條件依次分析和評價婁底醫(yī)院改制案例。

1.對公開條件的評價。從湖南婁底公立醫(yī)院改制的方案制定過程的公開條件來看，改制方案從最初征求意見稿、方案的醞釀、決策到執(zhí)行的過程并沒有公開，與改制利益密切相關(guān)的醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員和部分管理人員均對改制內(nèi)容表示不知情或不了解。政府并沒有將改制的依據(jù)和方案及時告知醫(yī)院員工，并且未召開職代會聽取公眾意見。在關(guān)鍵的改制會議和政策制定過程中，關(guān)鍵的利益相關(guān)者醫(yī)院的人員等均未參與其中。

2015年12月7日的《婁底市人民政府辦公室關(guān)于進一步促進社會辦醫(yī)加快發(fā)展的實施意見》明文指出：“公立醫(yī)院的改制須走前期調(diào)研論證、依政策起草有關(guān)方案、進行維穩(wěn)工作風(fēng)險評估、廣泛動員和征求干部職工意見、主管部門審批、依法依政策進行資產(chǎn)評估、在政府公共資源交易平臺按國家招投標(biāo)法處置國有資產(chǎn)、依法依政策簽訂正式合同等必要的程序?！睂嵺`中，從草案的形成到正式方案的發(fā)布過程中，政府對方案的公開、相關(guān)利益方的意見搜集和反饋信息整理、上報工作并不理想。2016年7月醫(yī)院組織了民意調(diào)查，調(diào)查結(jié)果如何融入最終的改制方案也不得而知。總結(jié)而言，從方案的選擇、取舍、整理的程序和標(biāo)準(zhǔn)來看，缺乏形成過程相關(guān)環(huán)節(jié)的公開，公開性強度較弱。

2.對相關(guān)性條件評價。從公立醫(yī)院改制方案制定的過程相關(guān)性來看，政府的政策理念、利益相關(guān)方的建議、學(xué)術(shù)觀點和媒體的焦點等都構(gòu)成了改制的社會意識形態(tài)，這些意識形態(tài)很大程度上成為決策所參考的依據(jù)。湖南婁底案例中，決策者的意識形態(tài)作用要強于其他利益相關(guān)者，構(gòu)成了政策依據(jù)的重要來源。婁底政府提出的改制目標(biāo)是提升婁底市第一人民醫(yī)院的醫(yī)療資源供給能力，在與中心醫(yī)院形成良性競爭的同時，緩解公眾看病就醫(yī)難題。但決策者在政策制定過程中的前期調(diào)查研究不夠深入，決策所參考的依據(jù)并非與目標(biāo)有充分關(guān)聯(lián)性，例如其并未參考重要利益相關(guān)方醫(yī)院員工的合理權(quán)益訴求，缺乏對公立醫(yī)院員工的權(quán)益保障等。無論是2013年的招商合同還是2016年的政府會議決議均未涉及到員工權(quán)益調(diào)整的內(nèi)容?？偨Y(jié)而言，改制的關(guān)聯(lián)性力度偏弱。

3.對上訴/修改條件的評價。從改制方案制定過程的修正/上訴條件來看，方案制定過程中始終缺乏意見訴求的雙向渠道，各利益相關(guān)方的價值觀、想法分享和表達的機會較少，缺乏對方案內(nèi)容的質(zhì)疑、辯論和修改的環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致方案的合法性遭到質(zhì)疑，政策的可信度下降，并最終使得政策的接受和執(zhí)行能力遠遠低于預(yù)期目標(biāo)。

醫(yī)院的醫(yī)護人員為表達不滿，在醫(yī)院內(nèi)豎起反對改制的簽名版，在院內(nèi)林蔭道上懸掛反對改制的標(biāo)語，部分職工甚至帶著簽名在當(dāng)?shù)厥形姓T前聚集，表達自治的訴求。部分公眾也擔(dān)心醫(yī)院改制后將侵害公立醫(yī)院的公益屬性，在天涯論壇、微博等網(wǎng)絡(luò)空間紛紛發(fā)帖抵制改制。改制政策制定主體并未給予利益相關(guān)方實質(zhì)性的對政策內(nèi)容的質(zhì)疑、批判和修改的途徑，從而使得利益相關(guān)方只能通過聚眾抗議、聯(lián)名上書形式表達利益訴求。而地方政府隨后卻通過《婁底市第一人民醫(yī)院“創(chuàng)三甲”維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案》，成立維穩(wěn)小組，視醫(yī)務(wù)上訪人員、集會為主要的預(yù)防目標(biāo)，動員數(shù)百位警力防范醫(yī)護人員驅(qū)散人群。由此可見實踐中修正/上訴條件的力度偏弱，改制的所有利益相關(guān)者并沒有法定和公開的渠道反饋意見，政府也沒有考慮到弱勢群體的利益表達訴求，從而造成利益相關(guān)方缺乏公平的機會透過公平的程序參與方案的制定、質(zhì)疑和修改。

4.對執(zhí)行條件評價。改制的政策執(zhí)行遇到相當(dāng)大的阻礙。2016年3月婁底市政府的會議紀(jì)要中提出的對醫(yī)院財務(wù)清理、清產(chǎn)核資、發(fā)布招商公告等均在實踐中遇到極大的挫折和挑戰(zhàn)。在集體抵制風(fēng)波后，地方政府甚至表示將暫停改制工作。政策的執(zhí)行受阻，主要原因是政策制定過程的前三個條件并未落實，單方面依賴政府自上而下的強制推行，而未考慮政策執(zhí)行的細(xì)節(jié)和權(quán)責(zé)范圍，也勢必造成政策執(zhí)行實踐受挫。

四、從“作為結(jié)構(gòu)治理”走向“作為過程治理”

政策形成是一個需要多元參與、多方權(quán)衡、慎思明辨的艱難過程。為促進醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置、優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生的質(zhì)量和效率，提升衛(wèi)生服務(wù)的可及性，促進衛(wèi)生政策決策過程的公平性，社會資本參與公立醫(yī)院改制的政府治理模式應(yīng)從“結(jié)構(gòu)治理”逐步走向“過程治理”。Pierre指出“過程治理”模式意味著政府將不再依賴強制性的工具來達成集體共識和追求共同利益，而更多依靠軟性的治理工具如磋商協(xié)調(diào)、自愿協(xié)議、共同標(biāo)準(zhǔn)等。[11]

本質(zhì)上來說，治理是追求集體利益，更準(zhǔn)確而言，治理有助于我們理解集體目標(biāo)的定義和執(zhí)行中國家和社會之間的互動。[12]現(xiàn)代治理的復(fù)雜性需要將社會和組織的學(xué)習(xí)融入治理模型中形成“過程的治理”。作為過程的治理有兩個關(guān)鍵要素，關(guān)鍵要素之一是利益相關(guān)方的實質(zhì)性參與，賦予各利益相關(guān)方平等話語權(quán)并進行動態(tài)博弈的過程，將利益相關(guān)方的政策融入最終的政策方案中；關(guān)鍵要素之二是形成利益相關(guān)者協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)，形成公民參與、互動決策、智囊支持等新的協(xié)調(diào)方式，通過對資源的控制權(quán)而非強制性的法律執(zhí)行實行控制，關(guān)注公私部門的合作和自下而上的過程?；贏4R框架，從“過程治理”的定義及核心要素出發(fā)，對湖南婁底公立醫(yī)院改制的政策制定過程的治理模式變革有以下兩點建議：

第一，加強政策決策的透明公開性，對利益相關(guān)方的參與實現(xiàn)賦權(quán)。其一是參考A4R框架中的公開性條件，在決策形成過程中，應(yīng)保證決策信息的公開性，保障公眾的知情權(quán)，為醫(yī)護人員、公眾等利益相關(guān)者提供獲取民生政策相關(guān)的必要信息和制度化的途徑。其二是參考關(guān)聯(lián)性條件，在決策依據(jù)上，必須有多途徑、多樣化的來源，來自于公眾的意見表達、專家學(xué)者的建言獻策等，確保決策依據(jù)服務(wù)于決策目標(biāo)。其三是參考修正/上訴條件，賦予利益相關(guān)者參與和表達訴求的權(quán)力及理性的渠道，將醫(yī)護人員、醫(yī)院管理者和公眾的意見融入至醫(yī)院改制方案中。構(gòu)建多方利益相關(guān)者參與的治理網(wǎng)絡(luò)，從程序上構(gòu)建與醫(yī)院改制的所有利益相關(guān)者的溝通機制和協(xié)調(diào)機制，促進治理網(wǎng)絡(luò)的形成。

第二，構(gòu)建政策制定公平的程序路徑，明確政府監(jiān)管的主體。利用A4R框架展開公平性設(shè)計評價指標(biāo)，涵蓋信息公開制度指標(biāo)、公眾質(zhì)詢途徑指標(biāo)、民主參與和協(xié)商指標(biāo)、政策執(zhí)行和監(jiān)督指標(biāo)等。注重政策執(zhí)行條件，在執(zhí)行結(jié)構(gòu)中，將自下而上的需求表達和自上而下的信息傳達相結(jié)合，決策主體注重對改制議題和民意的回應(yīng)與互動；在政策監(jiān)督評估中，分析利益相關(guān)者參與改制可能的風(fēng)險，如交易風(fēng)險、國有資產(chǎn)流失風(fēng)險、尋租風(fēng)險、過度醫(yī)療風(fēng)險等，明確監(jiān)管主體，加強國資委或其他機構(gòu)對社會資本參與公立醫(yī)院改制的國有資產(chǎn)監(jiān)管，從直接行政控制的手段轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)溝通、標(biāo)準(zhǔn)制定、“軟法”治理等。公平的政策程序有利于政策的執(zhí)行和促進實質(zhì)公平。

本文系重慶市研究生科研創(chuàng)新項目(CYS16108)；西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計劃重點項目(XZYJS2015060)階段成果。

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西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：馬 健