國家林業(yè)局調研組

不忘初心 大膽創(chuàng)新 勇立潮頭努力繪就“生態(tài)美、百姓富”的美麗畫卷
——福建省集體林權制度改革調研報告

國家林業(yè)局調研組

福建省素有“八山一水一分田”之稱，是我國南方重點集體林區(qū)，山多林多是農民增收致富和生態(tài)建設保護的潛力所在、優(yōu)勢所在和希望所在。2002年6月，時任福建省省長習近平到武平調研，充分肯定武平林改做法，作出了“集體林權制度改革要像家庭聯產承包責任制那樣，從山下轉向山上”、“林改的方向是對的，要腳踏實地地向前推進，讓老百姓真正受益”的重要指示，為集體林權制度改革指明了方向，從此，這項惠及億萬林農的改革在福建全面推開。歷經15年的探索，福建堅持尊重農民意愿、維護農民利益，開拓創(chuàng)新，敢為人先，極大地調動了林農群眾發(fā)展林業(yè)的積極性，荒山育成了綠水青山，林農擁有了金山銀山，實現了“生態(tài)美、百姓富”有機統一，為集體林權制度改革在全國全面推開樹立了標桿。

福建省集體林權制度改革亮點多、成效顯著

2002年發(fā)端于武平的集體林權制度改革將集體林地使用權和林木確權到戶，建立起“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的集體林業(yè)經營新機制，福建省大膽改革創(chuàng)新，敢于先行先試，勇立潮頭，在全國實現了五個“率先”：一是率先推開了觸及產權的集體林權制度改革。2001年武平縣在沒有任何上級文件指導和現成經驗可借鑒的情況下，在總結捷文村等改革試點經驗的基礎上，于2002年4月出臺了《關于深化集體林地林木產權改革的意見》。武平縣捷文村村民李桂林獲得林改后的第一本林權證。2003年福建省人民政府出臺《關于推進集體林權制度改革的意見》，以“明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權”為主要內容的集體林權制度改革在福建省全面推開；二是率先探索林權融資。2004年6月福建省永安市發(fā)放了首筆林權證貸款，首開林權抵押貸款的先河。從此福建省持續(xù)推進林業(yè)金融創(chuàng)新，盤活了沉睡的森林資產，實現了資源變資產變資本；三是率先成立了林權收儲擔保機構。政府對林權抵押貸款進行擔保的林權收儲擔保機構給予擔保額1.6%風險補貼，出現還款問題時由收儲公司還貸，抵押林權按合同流轉給收儲公司處置，解決了銀行的擔心和林權所有者的煩心。成立了省級林權收儲機構——福人林木收儲有限公司，推動全省成立林權收儲機構37家，為林權抵押貸款提供擔保、收儲服務，基本做到重點集體林區(qū)全覆蓋，實現了銀行放貸放心、林農貸款省心；四是率先開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點。率先在武平、武夷山、永安等14個縣（市、區(qū)）推進江河兩岸、水源地、“三沿一環(huán)”等重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點，政府采取贖買、租賃、合作等多種方式收儲林權權利人的林權，已完成試點面積10萬多畝。實現了重點區(qū)位森林資源國有化保護，破解了生態(tài)保護與林農利益矛盾，維護了林農合法權益；五是率先開展設施花卉種植保險試點，全面實施森林綜合保險。目前，全省森林綜合保險承保面積9000萬畝，參保率75%。2016年初，福建省遭受強霜凍災害，極端低溫導致森林大面積受災，保險機構理賠1.65億元，最大限度地挽回了林農的經濟損失。

福建省通過15年的集體林權制度改革探索，在思想觀念上實現了三個轉變：砍樹致富轉變?yōu)椴豢硺湟仓赂唬医ㄔO保護生態(tài)轉變?yōu)槲乙Ｗo建設生態(tài)，政府主導轉變?yōu)槭袌龌\作。走出了一條“生態(tài)美、百姓富”有機統一的集體林權制度改革之路，取得了顯著成效。一是林農群眾育林護林積極性更高了。林改破解了一系列制約林業(yè)發(fā)展的體制機制問題，讓廣大林農真正成為山林的“主人”，充分調動林農造林育林護林積極性，福建省林改以來年均造林200萬畝，覆蓋率從60.52%提高到65.95%,繼續(xù)保持全國首位?；盍⒛究傂罘e量從4.97億立方米提高到6.67億立方米，凈增1.7億立方米。武平縣林改前每年造林約兩萬畝，且主要為林業(yè)部門造林，林改后平均每年造林4.5萬畝，增加了兩倍多，且90%以上是林農和各類新型經營主體造林。森林蓄積量由2001年的901萬立方米，增長到2016年的2100多萬立方米；二是生態(tài)更美了。森林資源大幅增長，森林覆蓋率不斷提高，進一步優(yōu)化了生態(tài)系統，福建省連續(xù)37年成為全國唯一一個水、空氣、生態(tài)環(huán)境全優(yōu)的省份。2016年全省9個設區(qū)市及平潭綜合實驗區(qū)的環(huán)境空氣質量均好于國家二級標準，空氣質量達標天數比例平均為98.2%，全省12條主要河流總體水質保持優(yōu)。與城鄉(xiāng)綠化美化相結合，創(chuàng)建了4個國家森林城市、34個省級森林縣城，城市綠地率達39%。建設300多個美麗鄉(xiāng)村示范村，建成保護區(qū)、保護小區(qū)3000多處。生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化美化，實現了綠水青山；三是林農群眾更富裕了。林改分山到戶增加了林農財產性收入，同時賦予了林農大量的生產資料。福建山多林多，森林資源豐富，通過林改推進森林資源資本化，大力推動林產加工和油茶、花卉苗木、竹業(yè)、林下經濟、森林旅游等產業(yè)快速發(fā)展，實現了廣大林農創(chuàng)業(yè)致富奔小康。林農涉林收入占總收入的比重普遍超過25%，一些重點林區(qū)的林農從林業(yè)發(fā)展中獲得的收入已占其家庭收入一半以上。武平縣捷文村人均收入由林改前的1600多元提高到13500元，林業(yè)收入占45%，8戶建檔立卡貧困戶2016年全部脫貧。四是社會更和諧了。林改讓林農增加了收入，改善了生活，增強了幸福感，也吸引了大量外出經商務工人員返鄉(xiāng)務林創(chuàng)業(yè)，促進了農村經濟發(fā)展和新農村建設。同時，林改化解了大量林區(qū)矛盾糾紛，許多界址不清、山林糾紛等歷史遺留問題得到妥善調處，有力促進了林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

福建省集體林權制度改革措施有力、推進扎實

福建省采取了一系列有力措施，層層推進，把集體林權制度改革不斷引向深入。

（一）推進重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點，實現改善生態(tài)與保護林農利益雙贏。2017年省政府辦公廳印發(fā)了《福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點方案》，明確了改革實施主體為縣級政府，改革方式為贖買、租賃、置換，“十三五”期間計劃實施試點面積20萬畝。省級財政予以適當補助，縣（區(qū)）將改革專項資金列入財政預算，森林植被恢復費市、縣級分成部分可用于改革試點，同時通過政府基金收入、銀行貸款等方式，多渠道籌集改革資金。重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買后，林權收歸國有，林地所有權仍屬集體，由縣級國有林場或其他國有林業(yè)經營單位進行統一經營管理，逐步將針葉純林改造成針闊混交林，改善和提升生態(tài)功能和景觀功能。對條件適宜的，允許發(fā)展林下經濟，在保護生態(tài)的前提下，提升經濟效益。截至2016年底，省級財政投入1.4億元補助，完成試點面積10.9萬畝，為生態(tài)文明試驗區(qū)建設做了積極有益的探索。

（二）搞活林業(yè)金融，盤活集體森林資產。把資本化作為盤活森林資源、幫助林農融資創(chuàng)業(yè)的重要舉措，著力創(chuàng)新符合林業(yè)生產特點的金融產品。強化金融產品創(chuàng)新，針對林業(yè)經營周期長、風險大等特點，推出貸款期限為15-30年、綜合融資成本控制在月息6‰以下的林權按揭貸款新產品，同時推出具有第三方支付功能的“林權支貸寶”新產品和“銀行＋村合作基金＋林農”、“福林貸”等普惠制金融模式，滿足林農和林業(yè)經營主體的資金需求。強化林業(yè)金融服務，加強與金融機構合作，靠前服務，簡化手續(xù)，方便林農貸款融資。如三明市建立林業(yè)金融服務中心，實行“一個窗口受理、一次性告知、一個標準執(zhí)行、一站式審批、一條龍服務”，方便了林農辦理林權抵押貸款等業(yè)務。強化風險防控。逐步建立資源評估、森林保險、林權監(jiān)管、收購處置、收儲兜底“五位一體”的林業(yè)金融風險防控機制，分散化解金融風險，提高金融機構放貸積極性。有效解決林業(yè)融資難融資貴的問題，截至今年一季度，全省林權抵押貸款余額59億元。

（三）培育新型經營主體，提升規(guī)?；洜I效益。福建省成立了223個林權流轉服務平臺，提供信息發(fā)布、資產評估、林權變更等服務，鼓勵通過林權流轉創(chuàng)建林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場、股份林場等新型林業(yè)經營主體，提高林業(yè)經營規(guī)?；⒔M織化程度，提升林業(yè)經營的水平和效益。對依法設立的林業(yè)合作經濟組織，實行“三免三補三優(yōu)先”扶持政策，即免收登記注冊費、免收增值稅、免收印花稅，實行林木種苗補助、貸款貼息補助、森林保險補助，采伐指標優(yōu)先安排、科技推廣項目優(yōu)先安排、國家各項扶持政策優(yōu)先享受，助推新型林業(yè)經營主體發(fā)展壯大。2010年以來，省財政共投入4150萬元扶持342個林業(yè)專業(yè)合作社示范社，2016年又專門安排500萬元，扶持50個林業(yè)專業(yè)合作社、家庭林場標準化建設。截至2016年底，全省累計建設林業(yè)專業(yè)合作社3827家、家庭林場554家、股份合作林場182家。三明市各類經營主體經營面積達912萬畝，占全市集體商品林地的54%，平均每家經營面積達4000多畝。

（四）科學發(fā)展林下經濟，實現“不砍樹也致富”。合理利用林下空間，大力發(fā)展林下種養(yǎng)、林下產品采集加工和森林景觀利用等林下經濟，實現“不砍樹，也致富”。2013年以來，省級財政投入林下經濟扶持資金達3.3億元，其中23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣，扶持資金達1.75億元，占省級林下經濟扶持資金總量的53%。指導和扶持各地建設省級示范基地254個，面積181.2萬畝。開展林下經濟新品種和林下產品加工技術研發(fā)，培訓業(yè)務骨干和林農1.7萬人次，印發(fā)《福建省林下經濟技術手冊》3500本，加強林下種養(yǎng)技術指導，增強林農發(fā)展林下經濟的能力。目前，全省林下經濟發(fā)展面積達2799萬畝，2016年全省林下經濟總產值616億元。武平縣云礤村利用1.5萬畝生態(tài)公益林景觀發(fā)展森林人家，全村人均收入達2.2萬元，經營森林人家的25戶年均純收入達20萬元。

（五）完善服務體系，便民惠農。針對林改后林權結構小型化、林地狀態(tài)分散化、林業(yè)管理復雜化等新情況新問題，著力強化林業(yè)服務體系建設。一是提供“一站式”服務。提升全省66個縣級林業(yè)服務中心功能，搭建覆蓋全省的林業(yè)審批、林權交易、資源評估、林權抵押貸款等方面的服務平臺，讓林農辦事更便捷。二是拓展社會化服務。引入市場競爭機制，培育發(fā)展森林資源評估、伐區(qū)調查設計、木竹檢驗、林權宗地勘測、林業(yè)物證鑒定等中介服務組織200多家，林業(yè)社會化服務體系日益健全。三是創(chuàng)新科技服務。開展遠程視頻培訓，變傳統林業(yè)科技服務的“一對一”指導為“一對多”培訓，全面提升科技服務覆蓋面和成效。2008年以來，共舉辦林業(yè)實用技術遠程培訓94期，培訓林農700多萬人次。四是擴展網絡服務。結合簡政放權，提升辦事效率，推行電子政務，建設林業(yè)網上行政審批系統，簡化審批手續(xù)，方便群眾辦事。創(chuàng)建“閩山碧”、“林品匯”等林產品電商展銷平臺，增強互聯網在林產品銷售等方面的綜合服務功能。

福建集體林權制度改革經驗豐富，是全國林改的一面旗幟

福建省在長期改革實踐中，創(chuàng)造了很多好經驗，為全國集體林權制度探路子、出經驗、做示范，值得各地認真學習借鑒。

（一）尊重群眾，群眾事情群眾辦。福建集體林權制度改革從武平縣的捷文村發(fā)起。捷文村就是在多次召開村民小組會議、村民代表大會討論的基礎上，按照群眾意愿，實行山要平均分，山要群眾自己分的改革思路。當地黨委政府在充分調研的基礎上，肯定捷文村的做法，精心組織支持捷文村開展觸及產權的集體林權制度改革。習近平總書記在深入調研的基礎上，充分肯定了群眾的做法，做出了重要批示，為集體林權制度指明了方向，提供了遵循，這充分體現了習近平總書記以人民為中心的執(zhí)政理念。

（二）高位推動，接力奮斗持之以恒抓改革。改革沒有完成時，只有進行時，永遠在路上。福建歷屆黨委政府高度重視林改工作，堅持“功成不必在我”的理念，發(fā)揚“滴水穿石”的精神，一任接著一任干，一錘接著一錘敲。2003年以來，省委省政府先后出臺了7份推進林改的指導文件，召開了5次全省性會議推動部署集體林權制度改革工作，為深化林改提供了有力的組織保障。各級黨委政府和有關部門認真貫徹落實省委省政府部署，主要領導深入山場、村莊與廣大林農一起研究改革推動改革，形成了省市縣鄉(xiāng)村“五級黨政主要領導”抓林改、部門密切配合的改革格局。

（三）治山致富，堅持“生態(tài)美、百姓富”的改革目標不動搖。福建省始終按照習近平總書記“機制活，產業(yè)優(yōu)，百姓富，生態(tài)美”的要求，堅持把林農得實惠、生態(tài)得保護作為集體林改的目標，作為制定政策推進改革根本出發(fā)點，努力實現“生態(tài)美、百姓富”的有機統一。著力發(fā)展林下經濟、林業(yè)產業(yè)，增加林農收入，增加林農的獲得感。著力擴大森林面積，提升森林質量，加強森林資源保護，實現“天藍、地綠、水美”，生動詮釋了綠水青山就是金山銀山。

（四）問題導向，把解決問題作為推進改革的強大動力。武平縣捷文村改革之初，就是為解決林農沒有處置權、收益權導致的亂砍濫伐，無人造林，無人防火的問題，尊重農民意愿，開展了觸及產權的集體林權制度改革，改革后，十多年來沒有發(fā)生一起森林火災，沒有發(fā)生一起盜伐案件，沒有發(fā)生一起涉林糾紛；分林到戶后，隨著外出打工人員的增多，出現了無人經營林業(yè)的問題，福建省采取多項改革措施，積極培育新型林業(yè)經營主體，實現有人經營林業(yè)、會經營林業(yè)。武平縣捷文村為解決這一問題，建立了四個農民專業(yè)合作社；為解決林業(yè)生產資金不足問題，福建省在林業(yè)金融創(chuàng)新上狠下功夫，實現了林業(yè)金融產品和服務對象的全覆蓋；為解決生態(tài)建設保護與保護林農利益的矛盾問題，推進開展了重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買、租賃、合作等改革措施，既保護了生態(tài)，也維護了林農權益，實現了雙贏。福建的每一步改革都以問題為導向，把切實解決林農群眾最關心的突出問題作為推進改革的不竭動力，把集體林權制度改革不斷引向深入。

（五）聚焦重點，結合國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設大戰(zhàn)略。結合國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設，從保障林農和林權權利人合法權益出發(fā)，制定出臺了《福建省重點區(qū)位商品林贖買等試點改革方案》。出臺了商品林擇伐補助政策，鼓勵采用環(huán)境友好型的林業(yè)生產方式。制定了林業(yè)碳匯交易試點方案，積極開展林地占補平衡試點。在服務大戰(zhàn)略中，不斷深化集體林權制度改革。