摘 要：本文作者根據(jù)最近參與的PPP項目，對項目過程中政府與社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)進行了一些整理，以供業(yè)內(nèi)人士參考。

關(guān)鍵詞：PPP；工作分配

前言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展形勢進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速轉(zhuǎn)向中高速增長，地方政府的財政收入增速也呈現(xiàn)下行趨勢，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨著較大的資金壓力。為此，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用勢在必行。2015年5月19日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》的通知，進一步指導(dǎo)我國地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中應(yīng)用政府和社會資本合作模式，即PPP模式。這是對于創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的新的嘗試，充分利用社會資本完善公共事業(yè)建設(shè)投融資模式具有十分積極的現(xiàn)實意義。本文作者將根據(jù)最近參與的浙江某PPP項目，對項目過程政府社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)做相應(yīng)介紹。

1基礎(chǔ)資料介紹

1.1 工程概況

浙江某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府與社會資本合作（PPP）項目建設(shè)范圍主要位于某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，根據(jù)項目所在縣板塊劃分為 2個板塊，分別為城北工業(yè)新城和城西北工業(yè)新城。同時根據(jù)各板塊內(nèi)實施的內(nèi)容劃分為道路工程、房建項目、綠化工程和市政工程四個區(qū)塊主要項目內(nèi)容為市政道路、景觀綠化、城市公園、文體中心等項目，總投資約為38.3725 億元（其中建安費約 25.3408億元，前期費約 13.0317億元）。

該項目合作期為14年，分為建設(shè)期和運營期，其中建設(shè)期4 年，運營期10年，項目分項工程預(yù)計于 2016 年陸續(xù)開工，整個項目建設(shè)擬在4年內(nèi)完成，即 2019年全部完工。該項目選用的PPP模式為BOT-ROT綜合型（即建設(shè)-運營-移交和改建-運營-移交）。

1.2 合同文件摘要

（1）合作范圍

某經(jīng)濟開發(fā)區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)政府與社會資本合作（PPP）項目合同范圍內(nèi)的市政道路、景觀綠化等公共設(shè)施建設(shè)以及舊城改造、休閑旅游、教育衛(wèi)生、文化體育、民生保障等社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具體以經(jīng)批復(fù)的施工圖紙及工程量清單為準。

建設(shè)工程的施工主體由雙方成立的項目公司通過邀請招標(biāo)方式確認；除此之外須遵照某縣政府投資類項目的相關(guān)管理辦法執(zhí)行。工程建成后運營維護工作的服務(wù)主體直接確認為社會資本方。

（2）項目合作期限

不少于14年，分為建設(shè)期和運營期，其中建設(shè)期為4年，運營期為10年。

項目各單項工程預(yù)計將于2016年起陸續(xù)開工，整個項目建設(shè)擬在4年內(nèi)完成，即2019年全部完工。雙方約定以各單項工程單獨施工、竣工驗收、結(jié)算、審計、服務(wù)費支付，同時約定第一個單項工程開工后36個月不能具備邀請招標(biāo)條件的其他單項工程做甩項處理。

（3）項目投資建設(shè)方式

在本合同簽訂以后，由政府方指定“浙江省某經(jīng)濟發(fā)展總公司”（國有資本代表）與社會資本方共同出資組建負責(zé)本項目投資、融資、建設(shè)、運營及移交的項目公司（以下簡稱“項目公司”）。

項目公司應(yīng)當(dāng)在本合同簽訂后20日內(nèi)完成工商注冊登記。

項目公司注冊地址限在某縣遞鋪街道行政轄區(qū)內(nèi)。

項目公司注冊資本金比例為項目總投資額的30%即 11.5 億元，政府方指定的“浙江省某經(jīng)濟發(fā)展總公司”出資比例為資本金部分的10%，其余90%部分由社會資本方或其控制的子公司出資。出資的具體方式在項目公司的章程及投資協(xié)議中予以明確。

社會資本方或其控股的投資公司可選擇發(fā)起設(shè)立專門投資本項目的基金（公司）或直接出資設(shè)立項目公司。

項目公司注冊完成后將完全繼承本協(xié)議中所明確的社會資本的權(quán)利和義務(wù)。社會資本方仍然與項目公司共同承擔(dān)項目的出資建設(shè)的合同義務(wù)、并承擔(dān)連帶責(zé)任。

本項目的征地拆遷工作、工程地質(zhì)勘察、設(shè)計工作、監(jiān)理工作、造價咨詢工作、環(huán)境評估、工程審圖、質(zhì)量監(jiān)督、安全監(jiān)督、質(zhì)量檢測等按國家規(guī)定與工程建設(shè)相關(guān)的其他工作均由政府方另行委托，除征地拆遷費用外，其他費用不包含在合同價中。

項目公司負責(zé)本項目投資、融資工作，按設(shè)計文件組織工程施工，實施項目管理，組織工程竣工驗收，在竣工驗收合格后將符合設(shè)計各項要求的完好的工程移交給政府方，負責(zé)資料歸檔并移交，負責(zé)質(zhì)量缺陷責(zé)任期內(nèi)施工、設(shè)備材料供應(yīng)商保修工作的管理。

建設(shè)期內(nèi)由項目公司向承包方支付工程進度款。項目進入運營期后，由XX縣本級財政或其委托的次級財政—遞鋪街道財政所按照本PPP項目合同規(guī)定的條件以政府購買服務(wù)的形式將本項目中所涉及的政府付費金額支付給項目公司。

1.3 政府購買可用性服務(wù)費的計算及償還

運營期內(nèi)由XX縣本級財政或委托次級財政—遞鋪街道財政所向項目公司支付可用性服務(wù)費。本項目建設(shè)期結(jié)束后進入項目運營期，政府方在運營期內(nèi)分拾期支付服務(wù)款。

（1）本項目可用性服務(wù)費支付比例和支付節(jié)點為：

1）前期費及前期投資回報

前期費資金使用年限為3+10年。政府方在每一期資金全部到達項目公司賬戶的次日起，按照雙方約定的前期費投資回報率開始計算該期資金回報，在每一期前期費資金到賬滿一年后的次日開始支付回報，本金不計復(fù)利。前叁年只支付回報，第肆年起由政府方在 拾 年內(nèi)按季度以等額本金法還本付息。

2）建安造價價款、建安造價價款投資回報及建設(shè)單位管理費

自建設(shè)項目進入運營期后，按年度平均劃分運營期共 拾 期，第壹期至第 拾期 政府方每期支付 10 %的項目建安工程費和建設(shè)單位管理費，并結(jié)清相應(yīng)的建安造價價款投資回報。自工程竣工驗收合格之日或?qū)嶋H交付政府方之日（以先發(fā)生為準）起滿一年后的15日內(nèi)開始支付（以后每年按此日期支付一次價款），直至按運營期年限支付完畢。

2、工作協(xié)調(diào)

政府方負責(zé)本項目的動拆遷等前期工作以及公用管線的搬遷工作等，及時向項目公司交付工程建設(shè)用地，協(xié)助處理解決項目公司在工程建設(shè)中的有關(guān)困難與問題，保證工程順利進行。政府方負責(zé)因項目前期工作所引起的任何糾紛、訴訟、賠償以及事后的行政管理及其他有關(guān)事務(wù)。

政府方協(xié)助社會資本方社會資本方協(xié)助政府方辦理工程建設(shè)以及完工所需的許可、執(zhí)照和批準，負責(zé)項目接口管理的協(xié)調(diào)工作。

政府方應(yīng)及時安排審計單位擔(dān)任各單項工程的駐場審計，社會資本方每月25日根據(jù)已完成工作量編制計價報告上報駐場審計，駐場審計原則上應(yīng)于次月20日前完成審核并報政府方確認。

3、項目公司參與的管理工作

本項目由社會資本方安排人員組建項目公司，并進行如下的項目管理工作：

（1）進行項目前期策劃、經(jīng)濟分析、專項評估與投資確定；

（2）按PPP項目合同約定介入項目監(jiān)管，對工程的建設(shè)、投融資、保修、護等行使全過程監(jiān)管工作；

（3）配合建設(shè)單位負責(zé)辦理的本項目投資建設(shè)所需的相關(guān)項目行政審批手續(xù)及政府規(guī)定的項目開工各項前期工作，包括立項、可研、辦理各項審批、建設(shè)用地及施工臨時用地的相關(guān)手續(xù)、造價咨詢、招標(biāo)代理、施工招標(biāo)等工作；

（4）配合建設(shè)單位負責(zé)辦理的工程建設(shè)前期征拆等工作，包括為建設(shè)工程承包單位提供具備施工條件的施工場地，建設(shè)過程中電力、電信、給水、煤氣等市政配套專業(yè)部門及項目周邊矛盾的協(xié)調(diào)處理，與本項目有關(guān)的各政府行政主管部門和其他相關(guān)部門的關(guān)系的協(xié)調(diào)，與其他臨近工程項目之間的協(xié)調(diào)，與項目主管部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)等工作；

（5）配合總承包單位或施工企業(yè)進行工程施工組織設(shè)計和技術(shù)方案的編制與上報。根據(jù)施工總承包單位所承擔(dān)的施工建設(shè)內(nèi)容，按單項工程分別提供建安工程的進度計劃，并由社會資本方匯總后提交政府方。進度計劃包括：開工前，根據(jù)工程建設(shè)進度編制本項目總體進度計劃（分年、季、月度）；在工程實施過程中，根據(jù)工程施工實際進度與計劃進度的差異，提供季、月度調(diào)整計劃；每月將“項目大事記（15日前）”等項目管理資料按照子項目分別匯總報送至政府方等。

（6）完成項目中標(biāo)通知書到建設(shè)工程竣工備案之間的各項報批手續(xù)；

（7）對工程項目進行全過程、全方位管理（動拆遷除外，含管線搬遷及建設(shè)），組織工程建設(shè)，并協(xié)調(diào)工程各參與方工作；

（8）提出工程實施用款計劃，根據(jù)建安工程進度計劃向政府方同步配套提供資金需求計劃，資金需求計劃分為年度資金需求計劃和包括每月用款明細的季度資金需求計劃；資金需求計劃應(yīng)提前四個月預(yù)測并書面上報政府方。組織工程量清單、月度計量、工程結(jié)算、工程竣工決算和處理工程索賠等編制審核，組織竣工驗收，向建設(shè)單位和政府方移交竣工檔案資料；

（9）生產(chǎn)試運行及工程保修期管理，組織項目后評估；

（10）項目管理合同專用條款、附加條款約定的其他工作。

（11）根據(jù)集團在文明施工、安全生產(chǎn)、廉政建設(shè)、工程質(zhì)量等方面的相應(yīng)規(guī)定高標(biāo)準地執(zhí)行監(jiān)督管理工作。

（12）社會資本方積極配合本項目各施工總承包單位在當(dāng)?shù)氐氖┕し矫娴纳娑愂乱耍鐣Y本方應(yīng)當(dāng)積極配合政府方就項目公司在當(dāng)?shù)氐纳娑愂乱嘶蛟谡降氖谝庀略诋?dāng)?shù)亻_展涉稅工作。

（13）工程計量并支付的相關(guān)手續(xù)由社會資本方負責(zé)，社會資本方根據(jù)各施工單位所承擔(dān)的子項目施工建設(shè)內(nèi)容，分別提供相關(guān)手續(xù)，匯總并提交政府方。

4、小結(jié)

項目開發(fā)采用PPP模式，采用適量的資金投入、回收后再進行滾動開發(fā)的模式，作為項目資金安排的主線，根據(jù)開發(fā)階段及市場情況調(diào)整資金投入比例，使得政府、開發(fā)商的項目開發(fā)風(fēng)險降到最低，提高了項目資金的利用率。

然而在PPP項目的實際操作上還有很多方面需要繼續(xù)完善：

（1）完善政策保障機制

針對PPP項目各方參與主體，必須要制定具有法律效力的合作契約，進而促進各方之間有效合作，促進PPP模式在我國市場中的推廣和應(yīng)用。

首先，要明確政府職能。PPP項目在不同建設(shè)時期，政府發(fā)揮的職能具有一定差異，政府在履行合同參與PPP項目建設(shè)過程中，還要充分發(fā)揮自身行政職能，加大對PPP項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理。

其次，要保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。要完善各種信用約束和政策保障體制，盡可能消除民間資本參與投資PPP項目過程中產(chǎn)生的顧慮。在加大政策實施規(guī)范性和指導(dǎo)性的同時，還要針對政府信用進行嚴格約束，明確PPP項目各個部分的職責(zé)權(quán)限，來保證政策具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。

最后，要明確各方主體的職責(zé)權(quán)限，對于社會資本方來說，職責(zé)權(quán)限的清晰界定要比項目風(fēng)險分擔(dān)機制和投資成本效益更為重要。因此，政府要進一步加快PPP項目政策的立法，將各項規(guī)定進行整合，為PPP項目的建設(shè)提供有力的政策保障和法律保障，確保PPP項目能夠順利建設(shè)。同時在實際操作中也要按照約定的那樣實行。

（2）健全風(fēng)險評估和分擔(dān)機制。

PPP項目建設(shè)過程會受到各種因素的影響，因此也面臨各種復(fù)雜風(fēng)險，對于各種風(fēng)險的識別能力和防控能力直接決定了PPP項目是否能夠運行成功。因此，必須制定完善的風(fēng)險分擔(dān)機制，使得各個參與主體合理分擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

首先，要針對PPP項目存在的風(fēng)險進行評估。對于民間資本來說，PPP 項目投資實際上是進行市場投資，必須要針對風(fēng)險進行精確評估，進而提高風(fēng)險的管控能力。要根據(jù)項目的具體種類和實施階段來評估各種風(fēng)險的類型和屬性，進而靈活制定相應(yīng)的風(fēng)險評估體系，來預(yù)測各個類型風(fēng)險的發(fā)生概率和可能造成的損失，提高企業(yè)風(fēng)險防控能力。

其次，各方參與主體應(yīng)合理分擔(dān)風(fēng)險。參與PPP項目各方主體要共同承擔(dān)各項風(fēng)險，不能將所有風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移到社會資本方。合理進行項目風(fēng)險分擔(dān)，其重點是確定各種風(fēng)險的類別和基本屬性，針對不同屬性的風(fēng)險確定不同的承擔(dān)主體。例如，社會風(fēng)險、法律風(fēng)險和政策風(fēng)險等應(yīng)該主要由政府機構(gòu)承擔(dān)；經(jīng)營維護、項目施工、項目設(shè)計過程中的風(fēng)險應(yīng)該交給相應(yīng)的社會資本方承擔(dān)；對于項目融資和市場經(jīng)營類風(fēng)險，由于評估過程需要完善的評估體系和數(shù)據(jù)支撐，因此應(yīng)交給銀行承擔(dān)。

本文對項目過程中政府與社會資本的工作分配和協(xié)調(diào)進行了一些整理，請業(yè)內(nèi)人士批評指正。

參考文獻

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作者簡介

楊學(xué)華，男，1967年生，教授級高級工程師，高級經(jīng)濟師，注冊咨詢工程師（投資），現(xiàn)供職于上海市工程建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司，主要從事基本建設(shè)投資咨詢管理及相關(guān)法務(wù)工作。

（作者單位：上海市工程建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司）