◇朱寧寧

資產(chǎn)評估法或?qū)⒅滦袠I(yè)重新洗牌
——參與立法專家解讀資產(chǎn)評估業(yè)首部大法亮點

◇朱寧寧

管理體制曾讓立法者最糾結

資產(chǎn)評估涉及的問題很復雜,立法過程中也曾引起爭議,包括法律名稱、是否規(guī)定民事責任、要不要規(guī)范評估程序等,都是爭議的焦點。尤其是關于資產(chǎn)評估行業(yè)的體制機制,更是爭論不休的立法難點。

“改革中很多時候就是把體制機制解決好,很多問題也就迎刃而解?！闭劶斑@部法律立法中的最大難點,參與此次立法工作的劉劍文告訴記者,資產(chǎn)評估法的立法過程中,行業(yè)管理體制機制一直都是爭論的焦點和難點。

據(jù)了解,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,目前資產(chǎn)評估領域已經(jīng)形成了包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大類評估專業(yè),分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、商務部和保監(jiān)會等五個部門管理,即采取所謂的“五龍治水”體制。因此,立法中,這種管理體制該統(tǒng)還是分,爭論了很久,也是最為糾結的一個內(nèi)容。

資料顯示,資產(chǎn)評估法草案曾規(guī)定,國務院建立由財政部門牽頭的資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制,負責協(xié)調(diào)和指導評估行業(yè)發(fā)展。換句話說,起草部門是希望建立由財政部主導的統(tǒng)一的資產(chǎn)評估制度,從人員、機構、規(guī)則、行業(yè)自律等方面,建立一套類似注冊會計師的法律制度。

然而,不同的行業(yè)評估涉及不同的行業(yè)標準和程序。有的常委委員、部門、行業(yè)協(xié)會和社會公眾建議還是明確由各個部門按照職責分別管理比較符合實際。立法機關經(jīng)研究認為,建立評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制有利于解決多頭管理的問題,但鑒于目前有關部門意見分歧比較大,同時考慮到各評估專業(yè)類別雖然同屬評估行業(yè),但也有其自身的專業(yè)特點,為最大程度取得共識,暫不改變目前分別管理的體制,最終刪去了建立協(xié)調(diào)配合機制的規(guī)定。

資產(chǎn)評估法第七條規(guī)定,國務院有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。設區(qū)的市級以上地方人民政府有關評估行政管理部門按照各自職責分工,對本行政區(qū)域內(nèi)的評估行業(yè)進行監(jiān)督管理。

“統(tǒng)有統(tǒng)的好處,分有分的好處。”劉劍文說,這里的有關評估行政管理部門就是指目前負責管理評估行業(yè)的財政、國土資源、住房和城鄉(xiāng)建設、商務、保險監(jiān)督管理五個部門。法律案堅持了從我國國情出發(fā),考慮到現(xiàn)在如果要建立一個統(tǒng)一的評估機構,還有很大難度,目前條件還不具備。經(jīng)過大量立法調(diào)研后,立法機關認為還是按照現(xiàn)行體制,實行一種分行業(yè)、分部門的管理較為合適。國務院的一些行政職能部門按照職責分工,主要是對評估行業(yè)進行行業(yè)監(jiān)管,另一方面,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律管理功能。

增加評估程序體現(xiàn)公平正義

資產(chǎn)評估法專設了第四章“評估程序”。據(jù)了解,資產(chǎn)評估法草案第四章章名曾為“評估委托與報告使用”。審議時,有的常委委員提出,評估程序?qū)τ诒ＷC科學、公正開展評估業(yè)務非常重要,建議第四章進一步細化評估程序規(guī)范,并將該章章名修改為“評估程序”。立法機關經(jīng)研究,將第四章章名改為“評估程序”,并進一步完善了程序性規(guī)定。根據(jù)第四章,評估的主要程序有∶選擇評估機構、訂立委托合同、指定評估專業(yè)人員承辦、現(xiàn)場調(diào)查、選擇評估方法、編制評估報告、簽名蓋章、保存評估檔案、使用評估報告、異議處理。

劉劍文認為,這些規(guī)定都是該法的亮點?！叭魏我粋€行業(yè)的發(fā)展都離不開公平正義,很多時候,做到實體的公平正義很難,但是程序上是很容易做到的,所以,資產(chǎn)評估應該有什么程序,法律都一一加以規(guī)定,這些對于規(guī)范行業(yè)發(fā)展有很大意義。”

此外,資產(chǎn)評估法對評估機構也進行了規(guī)范,包括設立條件、設立程序、內(nèi)部管理制度以及職業(yè)風險防范機制。

值得一提的是,資產(chǎn)評估法草案曾規(guī)定∶“設立評估機構,應當經(jīng)省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準,由工商行政管理部門辦理登記?！庇械某Ｎ瘑T、地方和部門提出,根據(jù)改革工商登記制度的精神,不應當對設立評估機構規(guī)定前置許可,但要明確設立評估機構的法定條件,并加強事后監(jiān)管。

根據(jù)這一意見,立法機關刪去了設立評估機構需經(jīng)資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準的規(guī)定,改為實行事后備案管理,并明確了設立評估機構的條件。

資產(chǎn)評估法第十五條規(guī)定,評估機構應當依法采用合伙或者公司形式,聘用評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務。合伙形式的評估機構,應當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應當是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。公司形式的評估機構,應當有八名以上評估師和兩名以上股東,其中三分之二以上股東應當是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。

據(jù)記者了解,在資產(chǎn)評估法草案審議過程中,有些常委委員建議加大對評估違法行為的懲處力度,區(qū)分簽署虛假評估報告和簽署有重大遺漏的評估報告兩種違法行為的法律責任,對嚴重違法行為增加終身禁業(yè)的規(guī)定。有的意見提出,草案強化了行業(yè)協(xié)會的管理職責,按照權責一致的原則,對行業(yè)協(xié)會違反本法的行為,應當增加規(guī)定相應的法律責任,以加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督。

根據(jù)上述意見,資產(chǎn)評估法從行政、刑事、民事三個方面,規(guī)定了評估專業(yè)人員、評估機構、委托人、行政管理部門、行業(yè)協(xié)會等主體的法律責任。“對各方權利義務作出規(guī)定,就是想創(chuàng)造出一種公平競爭的環(huán)境。”劉劍文分析說,尤其是第五十條規(guī)定了評估機構和評估專業(yè)人員的民事責任,是比較大的亮點。這對強化評估機構和人員的責任將起到很重要的作用。與此同時,第二十一條還規(guī)定了風險防范機制,這也是考慮到一旦評估機構需要承擔民事責任,如何來減損自身風險。

在刑事責任方面,資產(chǎn)評估法第四十四條、第四十五條、第四十七條、第四十八條,第五十二條以及第五十四條分別對評估專業(yè)人員、評估機構、委托人和有關行政管理部門以及評估行業(yè)協(xié)會工作人員四類主體分別宣示了可能的刑事責任情形。

北京師范大學刑事法律科學研究院暨法學院副教授吳沈括就此分析指出,就總體的刑事責任設計而言,本法的特點在于強調(diào)通過刑罰手段,提升各利益相關方的主體責任水平。其規(guī)范設計的邏輯是資產(chǎn)評估領域?qū)嶋H的業(yè)務流程與業(yè)務行為樣態(tài)。之所以這樣規(guī)定,就其目的而言,主要有兩個∶其一是明確各利益相關方的注意義務,強化遵守規(guī)范的自覺意識；其二,通過引入刑事責任設計,確保相關非刑事規(guī)范的實際效力。

終結行業(yè)亂象 加速行業(yè)洗牌

小到變現(xiàn)一塊表、置換一輛車,以及未來要開征的房地產(chǎn)稅,大到土地交易、礦產(chǎn)轉讓等,都離不開資產(chǎn)評估。

此外,評估行業(yè)自身的發(fā)展也十分需要出臺法律?，F(xiàn)在六大類評估機構共有1.4萬多家,評估師人數(shù)已經(jīng)超過13萬,從業(yè)人員60多萬。但是行業(yè)發(fā)展至今,卻沒有一部系統(tǒng)性、管全局的行業(yè)大法,對評估人員權利義務的規(guī)定一直是空白,導致評估過程中出現(xiàn)惡性競爭、互相壓低評估費用價格等問題屢見不鮮。