摘 要：城中村是過去中國城鎮(zhèn)化過程中形成的一種“中國式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)，具有“雙重邊緣效應(yīng)”。城中村改造是一項(xiàng)系統(tǒng)的新型城鎮(zhèn)化工程，具有綜合性、包容性、長(zhǎng)期性。在“三個(gè)一億人”政策背景下，各地的城中村改造在強(qiáng)勢(shì)行政推動(dòng)下取得了重要進(jìn)展，呈現(xiàn)出了一系列新的階段性特征：（1）動(dòng)因上，呈現(xiàn)為“響應(yīng)型”政府行動(dòng)；（2）地位上，成為地方政府的中心工作；（3）方式上，表現(xiàn)為突擊性的強(qiáng)行政干預(yù)行動(dòng)。當(dāng)前部分地方政府城中村改造“視物不見人”、“只見樹木、不見森林”、“只顧眼前，不及長(zhǎng)遠(yuǎn)”，既不能根本解決城中村問題，還有可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾與問題。我們需要以新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為引領(lǐng)，合理選擇和創(chuàng)新城中村改造方式，建構(gòu)“創(chuàng)新、綠色、包容”的城中村改造和發(fā)展格局，實(shí)施全面、協(xié)調(diào)的城中村改造行動(dòng)，采取行政推動(dòng)與社會(huì)參與相結(jié)合、整體規(guī)劃與重點(diǎn)突破相結(jié)合的城中村改造策略。

關(guān)鍵詞：城中村改造；新型城鎮(zhèn)化；“三個(gè)一億人”政策；政府行動(dòng)

中圖分類號(hào)：C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）10-0084-06

作者簡(jiǎn)介：盧福營(yíng)，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理研究中心教授、博士生導(dǎo)師（浙江 杭州 311121）

城中村改造進(jìn)入學(xué)者視野已有十多個(gè)年頭，許多學(xué)科的學(xué)者從不同視角解讀和分析城中村改造問題，形成了巨量研究文獻(xiàn)。之所以形成如此局面，很大程度上是“因?yàn)樗袣v史和當(dāng)前的問題在城中村這樣一個(gè)局促的空間內(nèi)凝固并集中展現(xiàn)”1，形成了撲朔迷離的復(fù)雜局面。然而，當(dāng)前各地正在開展的城中村改造形成了一些新情況、新問題，呈現(xiàn)出新的階段性特征。對(duì)此，學(xué)界尚未給予充分關(guān)注。當(dāng)前，作為一項(xiàng)特殊的政府中心工作的城中村改造正借助強(qiáng)勢(shì)的行政力量取得重大進(jìn)展。然而，城中村改造是一項(xiàng)特殊的新型城鎮(zhèn)化工程，當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)出現(xiàn)了一些背離城中村改造本意和新型城鎮(zhèn)化要求的現(xiàn)象，需要自覺以新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為引領(lǐng)，轉(zhuǎn)換思路與方式，促進(jìn)城中村改造的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的包容發(fā)展。

一、城中村：獨(dú)特的“中國式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)

歷史地看，城中村并非從來就有，也不是自然成長(zhǎng)的，而是中國過去幾十年城鎮(zhèn)化政策的特殊產(chǎn)物，也是城郊村落城鎮(zhèn)化一定階段的特殊表現(xiàn)形態(tài)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型發(fā)展主義取向下，大量生產(chǎn)要素受利益驅(qū)動(dòng)急劇地向城鎮(zhèn)集聚，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，同時(shí)又造成了城鎮(zhèn)空間的嚴(yán)重不足。于是，城鎮(zhèn)猶如“攤大餅”般地向郊區(qū)擴(kuò)張，將一個(gè)個(gè)城郊村落納入城鎮(zhèn)范圍，最終形成了這種“是村非村”、“是城非城”的城中村。城中村擁有城鄉(xiāng)混合型社會(huì)結(jié)構(gòu)，是一種既有別于城鎮(zhèn)又不同于鄉(xiāng)村的過渡性社會(huì)生活共同體，具有獨(dú)特內(nèi)涵的“中國式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)。對(duì)此，筆者曾經(jīng)專門撰文做過分析。1

動(dòng)態(tài)地看，正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程之中的城中村，呈現(xiàn)為一種交界性、過渡性、不穩(wěn)定性社會(huì)。正是這種介于農(nóng)村社會(huì)與城鎮(zhèn)社會(huì)之間的交界性、過渡性，決定了城鎮(zhèn)化過程中的城中村必然兼有城鄉(xiāng)兩種社會(huì)的屬性：不再只是農(nóng)村，抑或只是城鎮(zhèn)，而是邊緣性、兩棲性社會(huì)。同時(shí)，這種交界性、邊緣性、不穩(wěn)定性社會(huì)特征，致使城鎮(zhèn)化中的城中村呈現(xiàn)兩種情況：一是在城鄉(xiāng)對(duì)立的二元社會(huì)背景下，處于城鄉(xiāng)兩種體制、兩種文化的沖突之中，有可能成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)；二是處于城鄉(xiāng)兩種體系交界處和邊緣區(qū)，容易生成獨(dú)特的“邊緣效應(yīng)”2。生態(tài)學(xué)的研究表明，邊緣區(qū)生境條件的特殊性、異質(zhì)性和不穩(wěn)定性，致使毗鄰群落的生物可能聚集在生境重疊的邊緣區(qū)域，從而增大了邊緣區(qū)物種的多樣性和種群密度，以及某些生物種群的活動(dòng)強(qiáng)度。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，城中村將介于城鄉(xiāng)兩種社會(huì)系統(tǒng)的邊緣，多種城鄉(xiāng)社會(huì)因子在這里匯集、滲透，發(fā)生交互作用和協(xié)同功能，“已成為一種特定的、介于城市與鄉(xiāng)村之間的連續(xù)統(tǒng)一體”3。正是這種邊緣性及其引發(fā)的“邊緣效應(yīng)”，使得城中村具有更大的包容性和創(chuàng)新發(fā)展條件。

然而，在20世紀(jì)80年代以來的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，城郊村到城中村的轉(zhuǎn)變，主要是借助政府實(shí)施的土地征用、村民房屋拆遷、村民戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、治理方式“村改居”等城鎮(zhèn)化行動(dòng)而逐步推進(jìn)的，表現(xiàn)為一種建構(gòu)性社會(huì)變遷過程。由于政府的城鎮(zhèn)化行動(dòng)主要基于城鄉(xiāng)分割的二元體制和自身的理性算計(jì)，存在著明顯的城鎮(zhèn)偏好和農(nóng)村歧視傾向，城郊村落被納入城鎮(zhèn)空間，但未被充分融入城鎮(zhèn)社會(huì)，才轉(zhuǎn)變成城中村這樣一種“中國式邊緣化”社會(huì)樣態(tài)。

二、城中村改造：綜合性、包容性與長(zhǎng)期性

新型城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)化方式的根本轉(zhuǎn)換與全面創(chuàng)新。然而，城鎮(zhèn)化方式的創(chuàng)新并非割斷城鎮(zhèn)化歷史，而是在原有城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。因此，新型城鎮(zhèn)化過程中的城中村改造需要從舊城鎮(zhèn)化造成城中村的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，立足其特殊性、復(fù)雜性。

從一定意義上說，城中村改造是城郊村城鎮(zhèn)化的一個(gè)特殊階段?！叭绻f‘城中村是一種過渡空間，那么‘城中村改造就是為了完成這種‘過渡，實(shí)現(xiàn)由‘農(nóng)村到‘城市和由‘村民向‘市民的轉(zhuǎn)變?！?作為中國特色的城鎮(zhèn)化行動(dòng)，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)改造工程。

第一，城中村改造是一項(xiàng)綜合性的社會(huì)改造工程。城鎮(zhèn)化說到底就是農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì)的歷史過程。對(duì)于這一社會(huì)轉(zhuǎn)變過程，不同學(xué)科有不同的關(guān)注點(diǎn)。比如，人口學(xué)將城鎮(zhèn)化視為“農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口地域轉(zhuǎn)換過程”；5經(jīng)濟(jì)學(xué)更關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和集聚，把城鎮(zhèn)化理解為第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集的過程；地理學(xué)更關(guān)注城鎮(zhèn)數(shù)量的增加和規(guī)模擴(kuò)大；社會(huì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和社會(huì)生活方式的轉(zhuǎn)換?？梢姡擎?zhèn)化具有多元性，是一個(gè)綜合的社會(huì)變遷過程。有學(xué)者指出，城鎮(zhèn)化“是化工、化人、化境共同發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一”6。作為一個(gè)社會(huì)變遷過程，城鎮(zhèn)化不應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)某一方面或某一領(lǐng)域的改變，而應(yīng)是一個(gè)綜合的社會(huì)整體變遷過程。1

相應(yīng)地，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要求城中村改造是一個(gè)綜合性的社會(huì)重建工程，應(yīng)當(dāng)是“化地”、“化境”、“化業(yè)”、“化人”等的有機(jī)結(jié)合，空間城鎮(zhèn)化與居民市民化的有機(jī)統(tǒng)一。不應(yīng)當(dāng)片面強(qiáng)調(diào)表面的空間改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，忽略深層的人的城鎮(zhèn)化和社會(huì)關(guān)系重建。endprint

第二，城中村改造是一個(gè)包容性的城鎮(zhèn)化工程。“包容性城市”是聯(lián)合國人居署2000年提出的，指的是城市中的每個(gè)人不論財(cái)富、性別、年齡、種族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的機(jī)會(huì)參與生產(chǎn)性活動(dòng)。其核心是強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展在各個(gè)領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，城市發(fā)展過程中公平與效率的內(nèi)在一致，城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性2?？陀^地說，處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城中村呈現(xiàn)為典型的“一個(gè)村莊、兩個(gè)世界”：村籍人口與外來人口并存于同一村域，形成了獨(dú)特的共生關(guān)系和利益關(guān)聯(lián)。城中村改造既關(guān)系村籍人口，又關(guān)系外來人口，需要將包容性嵌入城中村改造中。以共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，做出整體性籌劃和統(tǒng)籌性處置，實(shí)現(xiàn)面向城中村全體在地人員的共享式社會(huì)改造。讓所有城中村人民共同享有城中村改造的成果，擁有更多的獲得感。

第三，城中村改造是一個(gè)長(zhǎng)期性的社會(huì)變遷過程。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮(zhèn)化的非充分性，勢(shì)必需要通過進(jìn)一步的社會(huì)改造行動(dòng)完成村落的城鎮(zhèn)化。從這個(gè)意義上說，城中村改造只是城郊村城鎮(zhèn)化的一個(gè)新階段。但是，發(fā)展地看，城中村改造是一個(gè)長(zhǎng)期的變遷過程。一方面，特定的城中村改造只是城鎮(zhèn)化工程的一個(gè)局部，一個(gè)具體的城中村可以經(jīng)過改造而終結(jié)，但作為一種邊緣性社會(huì)樣態(tài)的城中村將在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中長(zhǎng)期存在；另一方面，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。房屋征收拆遷、人居環(huán)境改造之類的硬件工程可以在短時(shí)間內(nèi)完成，但社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、城鎮(zhèn)社會(huì)融合等社會(huì)重建工作則是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的復(fù)雜過程，不可能“畢其功于一役”。這就意味著城中村改造應(yīng)當(dāng)具有歷史性與傳承性，應(yīng)當(dāng)立足于城中村的歷史事實(shí)，直面城中村的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)問題，形成長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展規(guī)劃和持久性推動(dòng)策略，逐漸有序地推進(jìn)改造過程。

三、理性審視當(dāng)前地方政府的城中村改造行動(dòng)

2014年3月5日，在十二屆人大二次會(huì)議上所做的政府報(bào)告中，李克強(qiáng)總理提出了“三個(gè)一億人”政策，即在今后一個(gè)時(shí)期“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”，旨在推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。此后，城中村改造行動(dòng)在各地迅猛發(fā)展，并成為地方政府的中心工作，進(jìn)而將城中村改造推向了一個(gè)新的階段。從這個(gè)意義上說，當(dāng)前各地政府強(qiáng)力推動(dòng)的城中村改造行動(dòng)，在很大程度上主要是為了響應(yīng)黨和國家的決策部署，特別是“三個(gè)一億人”政策，是一項(xiàng)典型的“響應(yīng)型”社會(huì)改造工程。從“三個(gè)一億人”政策的導(dǎo)向看，城中村改造行動(dòng)應(yīng)當(dāng)立足于城鎮(zhèn)化中的“人”，而不是“村”。也就是說，借助“村”的改造推進(jìn)“人”的城鎮(zhèn)化?！叭齻€(gè)一億人”政策是一個(gè)有機(jī)整體，作為政策的具體實(shí)現(xiàn)形態(tài)，城中村改造應(yīng)當(dāng)與其他兩方面形成有機(jī)關(guān)聯(lián)，特別應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。

然而，當(dāng)前各地的城中村改造行動(dòng)表明，地方政府積極推動(dòng)城中村改造有其獨(dú)特的行為動(dòng)因和邏輯。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前各地城中村改造的宣傳和決策中，城中村往往被視為阻礙城市發(fā)展的重要因素之一。臟、亂、差往往是城中村給人的第一印象：村內(nèi)道路狹窄，“握手樓”、“貼面樓”比比皆是；自建房挨挨擠擠、違建房暗無天日，住滿了錯(cuò)綜復(fù)雜的外來務(wù)工人員、剛畢業(yè)的學(xué)生，甚至“不務(wù)正業(yè)”的“三無人員”；村子里污水橫流、垃圾遍地；飯館、攤販、各類小商店遍布且生意興旺；文化娛樂、生活服務(wù)設(shè)施缺乏；健康和安全問題得不到解決，等等。如此，城中村被作為一個(gè)獨(dú)特的問題凸顯出來。也就是說，城中村被“問題化”了。正如有學(xué)者所指出：“迄今，大多數(shù)研究用‘城市的眼光看待城中村及其問題，站在城市的立場(chǎng)研究城中村，把城中村歸結(jié)為城市問題，認(rèn)為城中村嚴(yán)重阻礙了城市化進(jìn)程，這種思路其實(shí)是傳統(tǒng)體制‘城鄉(xiāng)分割、城市偏好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的思維定式，不能正確揭示城中村的真正問題及其性質(zhì)。”1也有學(xué)者指出，城中村被問題化的原因，“既有政商互動(dòng)的利益邏輯，也包含城市政府對(duì)城市未來的單一想象”2。當(dāng)前的城中村改造實(shí)踐，一方面受到地方政府獲取利潤(rùn)豐厚的土地資源的利益驅(qū)動(dòng)；另一方面，源自政府官員對(duì)理想城市的單一想象。在他們看來，城市是現(xiàn)代社會(huì)的象征，城中村的臟、亂、差形象與現(xiàn)代化、國際化的城市定位相背離。故此，城中村改造也就成為每個(gè)城市發(fā)展的必經(jīng)之路。正是在這樣的理念和邏輯下，各地政府結(jié)合“三個(gè)一億人”政策的要求，紛紛出臺(tái)和實(shí)施了城中村改造的行動(dòng)方案。比如，浙江省杭州市于2015年12月提出了主城區(qū)城中村改造五年攻堅(jiān)行動(dòng)，并出臺(tái)了《杭州市主城區(qū)城中村攻堅(jiān)行動(dòng)（2016-2020年）的實(shí)施意見》，要求到“十三五”期末，基本完成主城區(qū)城中村改造。杭州的城中村改造起始于1998年。據(jù)杭州市城中村改造辦公室公布的數(shù)據(jù)顯示，截至“十二五”末，杭州主城區(qū)246個(gè)城中村，已全部完成改造68個(gè)，尚未完成改造的村有178個(gè)。這178個(gè)城中村的改造要在短短的五年時(shí)間內(nèi)迅速完成。又如，山西省太原市過去11年才進(jìn)行了3個(gè)城中村改造，而從2015到2020年左右，要完成全部170個(gè)城中村改造。3同時(shí)，當(dāng)前各地的城中村改造，在制定行動(dòng)方案時(shí)，都強(qiáng)調(diào)了因村施策，采取多樣化的改造方式，但事實(shí)絕大多數(shù)選擇了整村拆除的方式，而且比以往更多地選擇了貨幣化的征收補(bǔ)償安置政策。

應(yīng)當(dāng)肯定，當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)正在強(qiáng)勢(shì)行政推動(dòng)下按政府預(yù)期目標(biāo)向前推進(jìn)，取得了一些成效，有關(guān)部門也整理出了多種多樣的模式和典型。對(duì)此我們也要做更多理性的審視?？陀^地說，當(dāng)前各地正在開展的城中村改造行動(dòng)呈現(xiàn)出典型的階段性特征，或多或少地存在著一些偏差和缺失。從當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)看，顯現(xiàn)了以下階段性特征：

第一，動(dòng)因上，呈現(xiàn)為“響應(yīng)型”政府行動(dòng)。城中村改造并非現(xiàn)在才有，在過去幾十年中，各地也在緩慢地推進(jìn)。但是，當(dāng)前的城中村改造在各地不約而同地迅速展開，并不是因?yàn)楫?dāng)?shù)爻侵写宓默F(xiàn)實(shí)問題和民眾訴求，主要是為響應(yīng)黨和國家的號(hào)召，特別是在李克強(qiáng)總理提出的“三個(gè)一億人”政策后而采取的地方政府行動(dòng)。

第二，地位上，構(gòu)成為地方政府的中心工作。城中村改造在不同時(shí)期、不同地方所處的地位有所不同，但大多不構(gòu)成地方政府的中心工作。近年來的城中村改造，被各地政府?dāng)[在了中心工作的地位，提高到了史無前例的位置。endprint

第三，方式上，表現(xiàn)為突擊性的強(qiáng)行政干預(yù)行動(dòng)。各地的城中村改造方案均將其視之為一項(xiàng)突擊性的攻堅(jiān)行動(dòng)。一方面，要求在短期內(nèi)完成任務(wù)；另一方面，借助強(qiáng)有力的行政干預(yù)。在當(dāng)前的壓力型體制下，為迅速完成城中村改造，打贏這場(chǎng)艱難的攻堅(jiān)戰(zhàn)，地方和基層政府廣泛地動(dòng)員了可用的行政資源，運(yùn)用了“千方百計(jì)”甚至采取疑似違法的方式，推動(dòng)城中村改造特別是城中村居民房屋征收拆遷進(jìn)程。據(jù)我們調(diào)查，在現(xiàn)階段的城中村改造行動(dòng)中，以下傾向值得引起人們關(guān)注。

一是“視物不見人”。片面地強(qiáng)調(diào)城中村人居環(huán)境改造和產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)換，忽略了人的城鎮(zhèn)化和社會(huì)關(guān)系重建：重房屋征收拆遷，輕社區(qū)營(yíng)造重建；重物質(zhì)性補(bǔ)償，輕社會(huì)性補(bǔ)償；重物的城鎮(zhèn)化，輕人的市民化；重村落社會(huì)的“破”，輕城鎮(zhèn)社會(huì)的“立”。

二是“只見樹木，不見森林”。片面地關(guān)注城中村村籍居民的利益，忽略了城中村外來人口的利益和其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化問題；簡(jiǎn)單化地對(duì)待城中村邊緣化面臨的突出問題，忽視了城中村邊緣性有可能帶來積極的“邊緣效應(yīng)”；一味地強(qiáng)調(diào)了“城中村問題”的危害，抹殺了城中村在中國城鎮(zhèn)化中的獨(dú)特功能；缺乏包容性改造和共享發(fā)展的理念。

三是“只顧眼前，不及長(zhǎng)遠(yuǎn)”。片面地致力于短期的運(yùn)動(dòng)式攻堅(jiān)，忽視長(zhǎng)期的規(guī)劃性建設(shè)。要求在短短幾年內(nèi)完成數(shù)量巨大的城中村改造，“速戰(zhàn)速?zèng)Q”、“畢其功于一役”。未能尊重城中村改造與發(fā)展的歷史性，沒有從城中村的歷史傳承性及其改造的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性出發(fā)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期規(guī)劃、精心組織、逐步推進(jìn)。偏好整村拆除，輕視城中村及其居民的可持續(xù)發(fā)展。

事實(shí)上，這類行動(dòng)依然沒有依據(jù)新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化策略轉(zhuǎn)變，其結(jié)果可能是：一方面，原有的城中村問題未能根本解決。拆遷了一批城中村，又在被改造城中村的外圍形成了一批新的城中村，城中村問題只是實(shí)現(xiàn)了空間的轉(zhuǎn)移。一些處于被改造城中村外圍的村落突然間轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌某侵写澹瑢?duì)于這一突如其來的變化未做好充分的準(zhǔn)備，由此可能引發(fā)一系列新問題、新挑戰(zhàn)。比如，大批外來民工租客在短時(shí)間內(nèi)迅速進(jìn)入新的城中村，造成管理部門和村集體組織措手不及，帶來了嚴(yán)峻的管理服務(wù)難題與挑戰(zhàn)，埋下了各種安全隱患。此外，一些非整村拆除式改造的城中村，因社會(huì)重建的滯后有可能變?yōu)楹蟾脑鞎r(shí)期“美麗”的新型城中村，引發(fā)新的社會(huì)問題。另一方面，可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。征收拆遷與補(bǔ)償安置過程中引發(fā)的家庭矛盾、干群沖突；政府憑借行政資源強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的“運(yùn)動(dòng)式”改造，以及部分官員在“競(jìng)賽式”攻堅(jiān)行動(dòng)中采取的“千方百計(jì)”，有可能造成和加劇政府信任危機(jī)；失去土地、租金后城中村居民的生活來源、職業(yè)轉(zhuǎn)換和可持續(xù)性發(fā)展問題；改造后城中村居民權(quán)利待遇、公共服務(wù)和社會(huì)保障的銜接與同城化問題；脫離原有村落共同體后城中村居民特別是老年人的生活適應(yīng)、鄉(xiāng)愁記憶問題；改造后城中村居民的社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、社會(huì)生活共同體重建和城鎮(zhèn)融合問題；城中村改造給外來民工等租客造成的事實(shí)損害和不公平問題，以及可能給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化造成新障礙的問題。

四、合理選擇和創(chuàng)新城中村改造的方式

城中村改造方式的選擇，首先應(yīng)基于對(duì)城中村及其改造的認(rèn)識(shí)。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)城中村及其改造是什么，才能合理地選擇城中村如何改。正如前面所分析，當(dāng)前中國的城中村改造實(shí)質(zhì)是城郊村城鎮(zhèn)化的新階段。城中村的邊緣性決定了其存在的過渡性和城鎮(zhèn)化的非充分性，勢(shì)必需要通過進(jìn)一步的城鎮(zhèn)化改造行動(dòng)完成村落的城鎮(zhèn)化。而作為一項(xiàng)特殊的城鎮(zhèn)化工程，城中村改造應(yīng)當(dāng)是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的過程。這就要求當(dāng)前的城中村改造行動(dòng)體現(xiàn)新發(fā)展理念和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)城中村變遷的過程性與傳承性、城中村改造的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，充分尊重和全面接受城中村的歷史事實(shí)和“邊緣效應(yīng)”，采取切實(shí)措施，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新改造的思路和方式。

首先，建構(gòu)“創(chuàng)新、綠色、包容”的城中村改造和發(fā)展格局。1根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性要求，以及城中村改造的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和特殊性，應(yīng)當(dāng)自覺以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變城中村改造方式。運(yùn)用新型城鎮(zhèn)化方式推進(jìn)城中村改造工程，從根本上拋棄舊型城鎮(zhèn)化的理念與方式，改變過去城鎮(zhèn)化中“視物不見人”、表面城鎮(zhèn)化、片面城鎮(zhèn)化等做法，在努力消除城中村“中國式邊緣化”帶來的消極影響的同時(shí)，充分利用和發(fā)揮好城中村邊緣化的積極效應(yīng)。特別是要在城中村改造中更好更進(jìn)一步地體現(xiàn)包容性，允許和鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建筑多元形態(tài)、城鎮(zhèn)社會(huì)多元樣態(tài)的共存共生。更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，關(guān)注和保障所有在地居民共享城中村改造的利益。不僅需要促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展和原城鎮(zhèn)居民利益，還需要充分關(guān)注非村籍外來民工租客等在地居民群體的公平與權(quán)益，讓全體居民和各類居民均能在城中村改造中具有獲得感、幸福感。

其次，實(shí)施全面、協(xié)調(diào)的城中村改造行動(dòng)。新型城鎮(zhèn)化背景下的城中村改造應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)改造工程，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策行動(dòng)的同時(shí)，需要兼顧社會(huì)政策行動(dòng)。不僅應(yīng)當(dāng)以合理的經(jīng)濟(jì)政策推動(dòng)城中村的房屋征收拆遷、補(bǔ)償安置，人居環(huán)境改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等，實(shí)現(xiàn)城中村的空間城鎮(zhèn)化和產(chǎn)城融合，而且更為重要地是要借助恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策促進(jìn)城中村居民的職業(yè)轉(zhuǎn)變、權(quán)利平等、城鎮(zhèn)認(rèn)同、社會(huì)關(guān)系重建，等等。換句話說，就是要在城中村改造行動(dòng)中更好更進(jìn)一步地確立人民中心地位，更加重視“人的城鎮(zhèn)化”。特別是要通過對(duì)人的“社會(huì)性補(bǔ)償”，完成城中村居民的市民化。尤其注意不能重復(fù)過去城鎮(zhèn)化“痛感式變遷”的老路，在新的城中村改造行動(dòng)中，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展，提高城中村居民的獲得感和滿意度。同時(shí)，在城中村改造過程中，既要關(guān)注房屋征收拆遷、補(bǔ)償安置等工作的突破和攻堅(jiān)，更要充分認(rèn)識(shí)到城中村改造的整體性、綜合性和長(zhǎng)期性，切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃，精心組織、逐步推進(jìn)城中村改造行動(dòng)。

此外，“三個(gè)一億人”政策是一個(gè)有機(jī)整體，也是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。作為貫徹落實(shí)“三個(gè)一億人”政策的重要舉措，城中村改造行動(dòng)既要成為提升村籍居民生活環(huán)境和品質(zhì)，促進(jìn)村籍居民市民化的有力手段，還要成為推進(jìn)“三個(gè)一億人”政策協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具。這就意味著：城中村改造不僅要推進(jìn)城中村籍居民市民化，而且要同時(shí)促進(jìn)其他農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是進(jìn)城外來務(wù)工人員的城鎮(zhèn)化。endprint

第三，采取行政推動(dòng)與社會(huì)參與相結(jié)合、整體規(guī)劃與重點(diǎn)突破相結(jié)合的城中村改造策略。作為一項(xiàng)艱難復(fù)雜的系統(tǒng)性城鎮(zhèn)化工程，城中村改造無疑需要行政力量的有力推動(dòng)。但是，也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到一味迷信行政強(qiáng)制力可能帶來的負(fù)面效應(yīng)。特別是在一些“響應(yīng)型”工程中，容易形成強(qiáng)行政推動(dòng)下的“高速高效”與“民怨民恨”并存的現(xiàn)象，極大地?fù)p害了黨和政府的形象。在城中村改造行動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)更加注意吸納社會(huì)協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)共建式改造。要切實(shí)建構(gòu)一系列有效機(jī)制，讓廣大民眾廣泛、充分地參與到城中村改造行動(dòng)之中，使城中村改造由單一的政府行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣步ǖ纳鐣?huì)行動(dòng)。要通過民眾的廣泛參與，特別是多形式、多渠道的平等溝通與民主協(xié)商，獲得廣大民眾對(duì)城中村改造的認(rèn)同和支持，努力實(shí)現(xiàn)共建共治，提升城中村改造行動(dòng)的有序度、和諧度。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Village-in-city Reconstruction： A Systematic Project for New Urbanization

Lu Fuying

Abstract： Village-in-city is a kind of “Chinese Marginalization” social pattern that formed in the past process of Chinese urbanization， which has the dual “edge effect”. Village-in-city reconstruction is a systematic project for new urbanization， which is comprehensive， inclusive and long-term. In the context of “Three one hundred million people” policy ，the reconstructions of villages-in-city have made important progress under the strong administrative promotion， which present a series of new periodic characteristics：（1） in the motivation， it appears as a “responsive” government action；（2）in the status， it constitutes the central task of the local government； （3）in the way， it shows strong administrative intervention with assault. There are some problems such as “seeing things without people”， “seeing trees but not the forest”， “only caring about instant profit but not for long-term ” ，which cant solve fundamentally the problems of villages-in-city， and may lead to new social contradictions and problems. We need to take the new development concept and the new urbanization strategy as the guidance， to reasonably select and innovate the way of village-in-city， to construct village-in-city reconstruction and development pattern with “innovation， green， inclusive”， to implement a comprehensive and coordinated reform of village-in-city， and to adopt the village-in-city strategy that combines the administrative promotion with social participation， and integrates overall planning with key breakthroughs.

Keywords： Village-in-city Reconstruction； New Urbanization； “Three One Hundred Million People” Policy； Government Actionendprint