摘要：財政支農(nóng)不僅是國家宏觀調(diào)控的重要組成部分，也是國家“三農(nóng)”治理的重要政策工具，更是財政管理體制改革的重要突破口。所以，財政支農(nóng)管理體制改革是否到位，既直接關(guān)系到國家財政支農(nóng)工作成效和財政支農(nóng)的職能發(fā)揮，也關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)治理體系和農(nóng)業(yè)治理能力現(xiàn)代化的能否實現(xiàn)。本報告立足于我國國情和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及財政支農(nóng)現(xiàn)狀，研究如何通過全面深化財政支農(nóng)資金管理體制機制改革，調(diào)整完善財政支農(nóng)政策和創(chuàng)新財政支農(nóng)投入機制，提高財政支農(nóng)資金使用效益，以加快實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)投入；保障機制；農(nóng)村綜合改革

三、完善農(nóng)業(yè)投入保障機制的政策思路

（一）調(diào)整財政支農(nóng)政策，完善財政支農(nóng)政策體系

1.科學(xué)確定財政支農(nóng)政策中長期目標

科學(xué)確定財政支農(nóng)政策中長期目標，不僅是完善財政支農(nóng)投入機制的前提，也是完善財政支農(nóng)投入機制的基礎(chǔ)，它可以增強財政支農(nóng)政策目標性，提升政策的前瞻性。歐美發(fā)達國家經(jīng)驗表明：不同的發(fā)展階段，財政支農(nóng)的政策目標也不相同。對我國而言更是如此，必須要從本國國情出發(fā)，特別是在財力約束的情況下，財政支農(nóng)政策選擇更應(yīng)把優(yōu)先順序的考慮與本國發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來?？紤]到現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)人口數(shù)量較大，城鄉(xiāng)收入差距明顯，農(nóng)業(yè)競爭力不強的特點，財政支農(nóng)政策仍要突出以下幾點：

一是農(nóng)民增收目標。隨著我國糧食生產(chǎn)的“十二連增”和農(nóng)產(chǎn)品價格市場化改革的推進，以及國際糧食市場價格低迷，農(nóng)民收入增長緩慢等問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)，單純以追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，提高糧食收購價格，來達到增加農(nóng)民收入政策已不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，因此，必須要進行相應(yīng)的調(diào)整。

二是糧食安全目標。糧食安全一直是我國社會穩(wěn)定發(fā)展的重大問題，尤其是口糧安全問題。我國人口眾多，人均耕地少，人地矛盾問題十分突出，且自然環(huán)境惡化，水土流失、土地沙漠化狀況也日益嚴重。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，勢必還將占用大量基本農(nóng)田和宜耕土地，耕地將進一步減少。因此，確保國家糧食戰(zhàn)略安全依然成為財政支農(nóng)政策目標的必選。

三是農(nóng)業(yè)競爭力目標。隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷滲入，提高農(nóng)業(yè)國際競爭力已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所追求的目標。尤其是在糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)階段性過剩的情況下，財政支農(nóng)的重點和方向需要做相應(yīng)的調(diào)整，即由目前數(shù)量支持或增產(chǎn)目標向質(zhì)量和品種目標轉(zhuǎn)變，加快推進我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，扶持具有國際競爭優(yōu)勢的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以此提高我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

同時，確定財政支農(nóng)政策目標的設(shè)計要體現(xiàn)出科學(xué)化、合理化、公正化、公共化。即達到社會資源在農(nóng)村的配置和社會價值在農(nóng)村的分配優(yōu)化，以期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；能促進農(nóng)民收入增長和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展；政策從目標設(shè)計上不帶歧視和偏見，有助于消除縮小城鄉(xiāng)差別；充分體現(xiàn)財政支農(nóng)政策的公共性，各種支農(nóng)惠農(nóng)政策（包括財政、稅收、投融資、金融和產(chǎn)業(yè)政策）構(gòu)成導(dǎo)向的一致性、為農(nóng)服務(wù)理念的同源性，使惠農(nóng)政策鏈之間相互銜接和相互補充。當(dāng)前，急需對現(xiàn)行的支農(nóng)政策進行全面的清理和評估，對符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策保留并繼續(xù)實施，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，要堅決廢止。

2.創(chuàng)新財政支農(nóng)政策體系和體制機制

一是調(diào)整完善現(xiàn)行的財政支農(nóng)政策體系。要看到，進入新世紀以來，國家財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展給予有力支持，確保我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”，這也使得我國的農(nóng)產(chǎn)品市場供求發(fā)生了重大變化。然而，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，有必要進一步調(diào)整和完善現(xiàn)有財政支農(nóng)政策體系。針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，必須要妥善處理政府與市場、生產(chǎn)與消費、增產(chǎn)與增收、資源消耗與環(huán)境保護等關(guān)系，解決財政支農(nóng)政策造成一些臨時性的措施常態(tài)化，短期措施的長期化的問題，盡快調(diào)整財政支農(nóng)投向，建立財政支農(nóng)政策退出機制，及時修正財政支持農(nóng)業(yè)等相關(guān)政策目標，取消與改革目標相悖、不合時宜的政策措施；探索如何建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度；如何進一步完善農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼，以實現(xiàn)補貼的“三合一”，支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營等具體措施；如何堅持市場化改革和保護農(nóng)民利益并重，深化農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革，進一步完善最低收購價政策，通過價格機制和價格信號引導(dǎo)生產(chǎn)者組織生產(chǎn)；如何盡快建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策等等，都有需要通過創(chuàng)新體制機制來實現(xiàn)的。

二是探索創(chuàng)新財政支農(nóng)資金的管理體制機制。農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開投入，進入新世紀以來，中央始終把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入持續(xù)增加。然而，由于我國財政支農(nóng)資金管理體制改革滯后，支農(nóng)資金管理分散在各個部門，財政支農(nóng)資金難以集中使用，發(fā)揮效益。因此，必須改革現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理體制。圍繞如何提高涉農(nóng)資金使用效益，完善涉農(nóng)資金管理機制，下放項目審批權(quán)限；圍繞如何確保涉農(nóng)資金安全加強公眾監(jiān)督，加大資金監(jiān)管力度，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配激勵機制；圍繞如何補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板促進形成多元化投入格局，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用，集中力量辦大事，構(gòu)建符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政支農(nóng)資金管理體制；如何創(chuàng)新財政投入方式，通過財政支農(nóng)資金管理體制的創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)綜合效益、促進農(nóng)民增收；如何通過采取財政貼息、政府與社會資本合作等方式，幫助農(nóng)村地區(qū)引入新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動供銷合作社與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效對接，培育具有國際競爭力的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)集團；發(fā)揮農(nóng)墾企業(yè)的資金、技術(shù)及管理優(yōu)勢，把農(nóng)墾企業(yè)建成農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要力量。

3.積極構(gòu)建符合世貿(mào)規(guī)則的財政支農(nóng)政策體系

必須看到目前我國農(nóng)業(yè)支持的“黃箱”政策已接近WT0規(guī)定的水平。為此利用國內(nèi)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)充足這一有利時機，加快調(diào)整我國財政支農(nóng)政策，完善農(nóng)業(yè)補貼政策，充分利用好WT0框架下允許我國財政支持農(nóng)業(yè)免于減讓的“綠箱”政策，用足不超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%“黃箱”補貼和5%“藍箱”補貼政策，確定財政支農(nóng)政策的重點和方向。本著“有所為、有所不為”的原則，在“存量調(diào)整”和“增量傾斜”上做文章，充分利用國內(nèi)、國際兩個市場、兩種資源，發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財政投入，減輕農(nóng)民負擔(dān)，以實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長，從整體上提升我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。具體為：endprint

一是提高“綠箱”政策支持覆蓋面，突出支持重點。實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，必須要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)科技含量，降低生產(chǎn)、流通成本。充分利用“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接補貼，減少對農(nóng)產(chǎn)品的流通補貼；提高農(nóng)業(yè)科技三項費用支出比例，增加對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和技能培訓(xùn)的支出，通過增加對農(nóng)民的“人力資本”投資來培養(yǎng)現(xiàn)代化職業(yè)農(nóng)民。加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品流通市場和信息服務(wù)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測和安全體系，以此降低農(nóng)民的交易成本。加大對農(nóng)業(yè)中小型基礎(chǔ)設(shè)施投入，包括道路、通信、防澇和灌溉等。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技貢獻率。

二是要優(yōu)化“黃箱”政策支持結(jié)構(gòu)，提高財政支農(nóng)效果。利用“黃箱”政策允許范圍，將財政支農(nóng)資金向糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的重點產(chǎn)業(yè)、重點區(qū)域和重點環(huán)節(jié)進行傾斜，進一步提高對糧食主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)補貼標準，同時，加大對農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的融合的支持力度。

三是完善財政支持措施，提高我國農(nóng)業(yè)的對外開放水平。作為全球第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國、第二大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)深深融入了國際市場發(fā)展中。在這種新形勢下，倒逼我們必須要善于用好兩個市場、兩種資源，在適當(dāng)增加國內(nèi)所需農(nóng)產(chǎn)品的進口，以確保國內(nèi)市場需求的同時，必須要樹立戰(zhàn)略思維和全球眼光，完善相關(guān)財政支持措施，加快我國農(nóng)業(yè)走出去的步伐，不斷提高農(nóng)業(yè)對外開放水平。

四是優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進出口格局，推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易健康持續(xù)發(fā)展。加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易，是調(diào)劑國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場需求，保證國內(nèi)市場供應(yīng)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要途徑。在對外開放的今天，我國農(nóng)業(yè)融入全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易市場的新形勢下，必須要及時調(diào)整完善我國現(xiàn)行財政支農(nóng)政策和稅收政策，優(yōu)化重要農(nóng)產(chǎn)品進口的全球布局，以推動農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的健康發(fā)展。政策調(diào)整要在確保國內(nèi)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的前提下進行，加大支持對我國具有特色優(yōu)勢、高附加值農(nóng)產(chǎn)品出口的力度；同時，鼓勵支持適度進口國內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品，以滿足國內(nèi)市場供應(yīng)，緩解國內(nèi)土地、資源和環(huán)境壓力，為農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息和生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)造條件。

五是加強與相關(guān)國家的農(nóng)業(yè)合作，實施農(nóng)業(yè)走出去發(fā)展戰(zhàn)略。加強國際交流與合作，加快形成互利共贏的穩(wěn)定經(jīng)貿(mào)關(guān)系，對于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要。因此，要抓住“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展的契機，加強與沿線國家合作，以實現(xiàn)資源優(yōu)勢互補，要盡快制定實施我國農(nóng)業(yè)走出去中長期發(fā)展戰(zhàn)略。利用多種資金渠道，發(fā)揮雙邊、多邊合作基金作用，積極支持農(nóng)業(yè)對外合作與交流項目開展，支持并推動境外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作區(qū)建設(shè)，提高我國農(nóng)業(yè)企業(yè)國際競爭力，研究制定建立符合我國國情的對外農(nóng)業(yè)合作各項政策與措施。

4. 構(gòu)建農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的財政支農(nóng)政策體系

綠色發(fā)展既是順應(yīng)自然、保護自然的必然要求，也是調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此，必須把促進農(nóng)業(yè)生態(tài)文明，推動農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展作為構(gòu)建財政支農(nóng)政策體系的重點。

一是調(diào)整完善現(xiàn)行的財政獎補政策。如何在資源環(huán)境約束日益趨緊的背景下，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用，是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要解決的重大現(xiàn)實問題。因此，要通過財政獎補的政策調(diào)整，加快構(gòu)建“鐮刀彎”地區(qū)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)加一體、產(chǎn)業(yè)融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；積極探索建立支持休耕輪作的財政支農(nóng)政策，在政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，推動農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息的實現(xiàn)；財政支農(nóng)獎補政策的調(diào)整要更多地體現(xiàn)在：支持耕地保護與質(zhì)量提升，支持開展重金屬污染耕地修復(fù)，支持實施地下水超采綜合治理；繼續(xù)支持推廣應(yīng)用秸稈還田腐熟、施用生物有機肥等土壤有機質(zhì)提升措施，支持東北黑土地保護利用，農(nóng)機購置補貼應(yīng)體現(xiàn)在以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，發(fā)揮農(nóng)業(yè)機械化對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用等方面。

二是加大財政對農(nóng)、林、水、氣資源的有效利用與保護的投入。加強對農(nóng)、林、水、氣資源的有效利用與保護，是保障糧食和生態(tài)安全，以及農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。為此，應(yīng)繼續(xù)實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，落實好新一輪退耕還林還草政策，擴大政策實施范圍，并有針對性地調(diào)整完善相關(guān)政策措施，適當(dāng)提高補獎標準；用好林業(yè)補助資金，支持天然林保護二期工程，加強林業(yè)重點工程建設(shè)和自然保護區(qū)建設(shè)與管理，加快造林綠化進程，加大森林生態(tài)效益補償力度；加強水利建設(shè)，提高防汛抗洪、搶險救災(zāi)資金的保障和響應(yīng)速度，積極支持水資源空間格局優(yōu)化、水土流失治理；積極支持氣象建設(shè)，不斷完善氣象災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急管理體系。

三是完善支持農(nóng)民收入增長政策體系，促進農(nóng)民持續(xù)增收。促進農(nóng)民增收是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中心任務(wù)，要完善農(nóng)業(yè)補貼政策，改革農(nóng)產(chǎn)品價格的形成機制，進一步增加農(nóng)民經(jīng)營性收入；同時完善農(nóng)民培訓(xùn)體系、增加補助經(jīng)費，提高培育新型職業(yè)農(nóng)民效率；發(fā)揮好村級公益事業(yè)一事一議財政獎補資金的作用，完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策，扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展，推動政府行政管理、村民民主自治與農(nóng)村社會組織有效銜接和良性互動，通過更有效的財政支農(nóng)制度安排，使農(nóng)民群眾在共享發(fā)展中有更多獲得感。

（二）創(chuàng)新財政支農(nóng)機制體制，健全財政支農(nóng)執(zhí)行體系

總體目標是要塑造低成本、高效率的財政支農(nóng)機制，構(gòu)建規(guī)制化、簡潔化和便捷化的財政支農(nóng)執(zhí)行體系。這個體系包括：建立精簡型的執(zhí)行主體體系；建立職權(quán)責(zé)明晰統(tǒng)一、財力下沉和財權(quán)下放的財政支農(nóng)體制；建立規(guī)范性、安全性和有效性財政支農(nóng)制度體系?，F(xiàn)階段在不觸動中央、省各涉農(nóng)部門體制改革的情況下，在涉農(nóng)執(zhí)行各環(huán)節(jié)進行逐步的機制創(chuàng)新探索和制度創(chuàng)新探索，鼓勵市縣兩級進行農(nóng)口部門合并和職能調(diào)整。中遠期目標：全方位推進行政體制改革，最終完成中央到縣的農(nóng)口大部制體制改革，在大部制體制下構(gòu)建完善的財政支農(nóng)體系和機制。

1. 加快構(gòu)建事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的財政支農(nóng)管理體制

按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求，以及事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的要求，推行財政支農(nóng)管理體制改革，合理確定各級政府財權(quán)和事權(quán)，明確各主體的職責(zé)和權(quán)限，建立財力下沉、財權(quán)下移的財政支農(nóng)體制。一是中央財政和中央各涉農(nóng)部委負責(zé)全局或宏觀支農(nóng)資金合理配置，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控職能；二是省級要把控中觀和區(qū)域性支農(nóng)資金的合理配置，發(fā)揮調(diào)控職能；同時，要推進中央和省級農(nóng)口大部制改革，以大部改革實現(xiàn)涉農(nóng)主管部門的職能調(diào)整，讓中央和省級涉農(nóng)主管部門從目前參與支農(nóng)資金的分配、使用中解放出來，轉(zhuǎn)向?qū)ι孓r(nóng)建設(shè)的規(guī)劃和監(jiān)管，督促地方落實。三是建立和完善省直管縣體制，增強縣的財政自主權(quán)能。下放大部分中央和省對支農(nóng)項目的審批管理權(quán)，加大力度賦予縣市對支農(nóng)項目的分配和使用權(quán)力。省級原則上應(yīng)將能夠下放的支農(nóng)審批事項要全部下放到縣，以增強基層決策自主權(quán)。縣（市）重點在于微觀，在于具體項目資金分配與使用。通過擴大省直管縣試點，減少縱向運行環(huán)節(jié)和橫向交叉疊加層次，實行支農(nóng)項目資金使用登記備案制度，建立情況反饋機制，縣級情況直接上報省級有關(guān)部門。在擴權(quán)強縣試點基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，完善政策措施，建立更加符合實際的工作機制。中央和省主管部門，對縣市財政資金使用的整體規(guī)范性、安全性和有效性進行監(jiān)管和問責(zé)，最終形成中央（?。┛h的供給使用直接見面，財政部門和大農(nóng)業(yè)部門共同監(jiān)管的二元化執(zhí)行體制。endprint

2.構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展財政支農(nóng)執(zhí)行的體制機制

要看到，現(xiàn)行財政支農(nóng)執(zhí)行體系構(gòu)成要素錯綜復(fù)雜，涉及主體多、層次多和環(huán)節(jié)多，執(zhí)行中出現(xiàn)的問題多。從現(xiàn)行財政支農(nóng)執(zhí)行體系結(jié)構(gòu)來看，支農(nóng)效率高低是評價執(zhí)行體系是否有效的客觀尺度。因此，機制與效率就成為手段與目的關(guān)系的主要矛盾。其邏輯關(guān)系是：現(xiàn)行財政支農(nóng)執(zhí)行體系的體制機制因不適應(yīng)發(fā)展要求，在執(zhí)行各環(huán)節(jié)中產(chǎn)生各種負面問題。這些問題從不同角度造成財政支農(nóng)效率損失。機制與效率之間存在直接的因果關(guān)系，不適應(yīng)發(fā)展的支農(nóng)機制，必然導(dǎo)致財政支農(nóng)效率的低下。要提高財政支農(nóng)效率，就必然要改變現(xiàn)行財政支農(nóng)機制。因此，在深化財稅體制改革，簡政放權(quán)的大背景下，各級財政部門，應(yīng)順應(yīng)歷史發(fā)展規(guī)律，主動作為，把握機制創(chuàng)新著力點，積極推進財政支農(nóng)體制機制創(chuàng)新，構(gòu)建高效率的財政支農(nóng)執(zhí)行體系。要建立高效率財政支農(nóng)機制，提高支農(nóng)效率的核心著力點，就是要加快財政支農(nóng)機制創(chuàng)新，在涉及財政支農(nóng)執(zhí)行流程的各個環(huán)節(jié)中，塑造目標一致型、協(xié)調(diào)互補型，體現(xiàn)規(guī)范性、安全性和有效性原則的財政支農(nóng)執(zhí)行機制。

從現(xiàn)行財政支農(nóng)體系的運行過程來看，機制優(yōu)劣是評價體制、制度是否完善的客觀尺度。制度經(jīng)濟學(xué)認為：體制屬于制度范疇，主要指宏觀性的權(quán)力安排和架構(gòu)，制度屬于微觀的權(quán)力運行規(guī)則。二者的功能一致，都是規(guī)范和約束運行主體，遵循相應(yīng)的規(guī)則，按規(guī)則蘊含的機理和塑造的機制在體系內(nèi)自動行使權(quán)能運行。因此體制決定制度，制度決定機制。體制安排是機制運行的宏觀權(quán)力基礎(chǔ)，制度是機制運行的微觀規(guī)則支撐。因此制度創(chuàng)新的核心著力點就在于推進體制創(chuàng)新，加速制度創(chuàng)新。要創(chuàng)新現(xiàn)行財政支農(nóng)機制，就必然通過制度創(chuàng)新來支撐，這就必然要求體制創(chuàng)新的跟進。高效率財政支農(nóng)機制的建立，必須要通過體制創(chuàng)新，簡化執(zhí)行主體和環(huán)節(jié)，降低執(zhí)行成本，通過制度創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變運行規(guī)則和程序，堵住效益損失漏洞。

現(xiàn)行財政支農(nóng)體系的關(guān)鍵要素是執(zhí)行主體，執(zhí)行主體如何分享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)行支農(nóng)體制安排、制度安排和機制安排的核心和本質(zhì)。執(zhí)行主體權(quán)力安排、職能安排和責(zé)任安排是體制安排的三大要素。制度創(chuàng)新不僅要解決新制度的產(chǎn)生問題，更要解決新制度如何能夠產(chǎn)生的問題。因此，制度創(chuàng)新的核心著力點是執(zhí)行主體權(quán)和職責(zé)的合理安排及有效配置。要通過財政支農(nóng)制度創(chuàng)新來創(chuàng)新財政支農(nóng)機制，必須合理安排各級各類支農(nóng)主體在財政支農(nóng)執(zhí)行中的權(quán)力、職能和責(zé)任，在探索新的財政支農(nóng)機制中加快財政支農(nóng)新制度構(gòu)建，以推動財政支農(nóng)體制的創(chuàng)新。

3.探索構(gòu)建自下而上支農(nóng)資金需求導(dǎo)向型的財政分配體制

要看到現(xiàn)行財政支農(nóng)資金分配過程中，存在資金分配透明度不高、社會參與度不高、分配標準有失公平、分配過程有失公正和項目配置不符合實際需要等問題，其根源在于現(xiàn)行自上而下的政府導(dǎo)向型機制及其缺陷所導(dǎo)致的，因此，必須要改變這種現(xiàn)狀。以財政支農(nóng)資金配置優(yōu)化為目標，堅持公平、公正和公開原則，構(gòu)建以財力下沉、財權(quán)下移、民眾參與、社會參與、基層申報、信息溝通的自下而上財政支農(nóng)資金分配體制。具體而言：

一是橫向支農(nóng)資金分配權(quán)向財政集中。要著力改變涉農(nóng)主管部門特別是中央和省市涉農(nóng)部門干預(yù)微觀運行事務(wù)的權(quán)力格局，改變財政部門作為出納角色的現(xiàn)狀。通過行政體制改革和機構(gòu)職能調(diào)整，充分發(fā)揮財政部門對涉農(nóng)資金的分配和調(diào)控功能。涉農(nóng)部門要從具體管理、干預(yù)涉農(nóng)建設(shè)的微觀事務(wù)中解脫出來，重點轉(zhuǎn)移到涉農(nóng)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和資金需求規(guī)劃上來，向財政部門提供支農(nóng)資金分配的更加全面、完善和科學(xué)的規(guī)劃決策依據(jù)，從而使中央和省兩級涉農(nóng)部門直接參與分配變?yōu)殚g接參與分配。

二是縱向支農(nóng)資金分配權(quán)向省縣（市）集中。在中央和地方的支農(nóng)財權(quán)配置上，要向省集中為主，增強省對地方發(fā)展支農(nóng)資金的配置功能，特別是要加強省對縣的轉(zhuǎn)移支付能力和效率。在地方支農(nóng)財權(quán)的配置上應(yīng)向縣（市）集中為主。在完善以縣為主支農(nóng)資金整合改革的基礎(chǔ)上，省以下對各主管部門的大部分涉農(nóng)資金都應(yīng)以切塊方式直接下?lián)艿娇h（市），以發(fā)揮縣級財政部門對支農(nóng)資金具體配置權(quán)能。

三是進一步下放財政支農(nóng)資金和審批權(quán)限。按照中央深化財稅體制改革的要求，在中央財政已經(jīng)將支農(nóng)資金項目審批權(quán)限下放到省的基礎(chǔ)上，要繼續(xù)在更大范圍內(nèi)下放支農(nóng)項目審批權(quán)限。有條件的地方，積極開展審批權(quán)限由省級直接下放到縣（市），發(fā)揮基層支農(nóng)決策作用。按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，省級各涉農(nóng)部門，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，機構(gòu)改革與調(diào)整，原則上將能下放的支農(nóng)審批事項全部下放到縣。支農(nóng)資金審批權(quán)下放由目前的扶貧開發(fā)項目各類資金，擴大到其他涉農(nóng)領(lǐng)域。同時要進一步擴大支農(nóng)資金管理事項權(quán)限的范圍，切實發(fā)揮基層財政支農(nóng)決策主體的作用。

5.加快建立財政支農(nóng)資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的導(dǎo)向型使用機制

要看到現(xiàn)行財政支農(nóng)資金使用過程中存在主體行為不規(guī)范、效率低下、出現(xiàn)“跑、冒、滴、漏”、浪費嚴重等問題，正是這種分散性的資金導(dǎo)向型使用機制所致。為此，必須要創(chuàng)新財政支農(nóng)資金使用機制，以財政支農(nóng)資金使用效率的提高為目標，堅持規(guī)范性、合理性和有效性原則，積極構(gòu)建以縣市為主體的使用體制，構(gòu)建使用主體行為規(guī)范制度，建設(shè)項目成本控制制度等使用制度體系。以改變目前各涉農(nóng)部門辦項目的支農(nóng)資金管理體制，真正建立以縣市為主體的支農(nóng)資金使用體制。具體而言：一要以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以重大項目為載體，以區(qū)域發(fā)展為基礎(chǔ)，集中統(tǒng)籌支農(nóng)資金的使用，集中資源重點投入。二要對支農(nóng)項目進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按重點、分區(qū)域和視條件為整合調(diào)控提供空間。各級財政部門要按照存量優(yōu)化、增量集中、預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌和跨部門整合的原則，對現(xiàn)行財政支農(nóng)各類專項資金進行全面清理，對投向相近的進行整合歸類，對新增財政支農(nóng)資金，按照中央農(nóng)村工作會議精神和全面建成小康社會的宏偉目標，根據(jù)各地實際情況，優(yōu)先安排農(nóng)村民生工程和農(nóng)村扶貧重點項目建設(shè)。三要在整合財政資金的基礎(chǔ)上，要加強對尚未整合的各類支農(nóng)資金的進行有機銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類支農(nóng)資金的分配和使用，進一步發(fā)揮政策和資金的聚合效應(yīng)。四要完善各類財政支農(nóng)資金使用管理辦法。加強對涉農(nóng)部門的行為規(guī)范制度建設(shè)，建立規(guī)范的預(yù)防控制制度，建立完善信息對稱的建設(shè)成本詢價制度、支農(nóng)項目招標投標和公示公告制度，通過制度體系的建立，保證支農(nóng)資金的安全性。endprint

6.積極構(gòu)建基層和廣大民眾參與的財政支農(nóng)資金分配的機制

構(gòu)建基層和廣大民眾參與的財政支農(nóng)資金新體制，就是要實現(xiàn)財政支農(nóng)資金分配透明，達到公平、公正、公開的目的。

一是尊重基層和民眾意愿，就是在中央和省財政部門進行資金分配時，將基層的意愿和要求予以充分的尊重，納入重要決策參考依據(jù)，特別在基層具體安排支農(nóng)項目資金時，要充分聽取村民代表和村委會的意見和需求，建立農(nóng)民與政府、財政的信息直接反映渠道和上下信息溝通機制平臺，建立民意代表制度，賦予民意代表向基層政府、財政部門直接反映支農(nóng)意愿的權(quán)利，形成基層民意直通政府的正式渠道，使之成為基層分配資金決策的重要制度安排。

二是規(guī)范分配標準和準入條件。制定科學(xué)的進入門檻和所需資金標準，改變目前部分支農(nóng)資金高門檻、扶優(yōu)不扶弱的門檻設(shè)置壁壘，將弱勢群體、薄弱環(huán)節(jié)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)納入優(yōu)先考慮對象，參考其需求愿望和自身條件來設(shè)計分配標準和條件，并進行制度規(guī)范。在制定分配標準和條件時，大力推廣因素法、公式法等科學(xué)的分配技術(shù)、方法和手段，并使之成為重要的分配制度。做到既要簡化程序，又要嚴格規(guī)范，在程序上確保分配過程的公正。

三是面向?qū)＜液兔癖婇_放。進一步完善專家評議評審制度，制定專家評審規(guī)范制度和辦法。通過完善聽證制度，建立專家?guī)?、專家評審無名制、專家隨機抽取等制度和辦法，擴大公眾聽證的事項范圍和參與層級，包括各級人大、省市縣政府對財政支農(nóng)方案、預(yù)決算的聽證等。完善支農(nóng)項目公告、公示制，并建立暢通的信息反饋渠道和平臺，將公告告示制的使用范圍擴大到所有的涉農(nóng)支農(nóng)資金。

7.加快推進基層財政支農(nóng)資金管理體制機制的創(chuàng)新

一是建立嚴格的預(yù)算可行性分析制度?？h（市）在編制預(yù)算時，需要組織專家，對上報的每個農(nóng)業(yè)投資項目進行可行性和效益性，審查、論證和評估，避免支農(nóng)項目立項的盲目性，從源頭上防止杜絕財政支農(nóng)資金的浪費和使用的不合理現(xiàn)象的發(fā)生。

二是強化基層財務(wù)監(jiān)督管理，確保?？顚Ｓ?。各涉農(nóng)資金項目的集中核算單位，應(yīng)在財政同級國庫開設(shè)繳存專戶，將原來多渠道、多環(huán)節(jié)管理集中改為財政部門管理，實行專戶專賬儲存管理、統(tǒng)籌安排和集中使用，從源頭上杜絕擠占、挪用專項資金現(xiàn)象的發(fā)生。

三是建立嚴格的預(yù)算審核支付制度。對農(nóng)業(yè)重大建設(shè)項目資金，要加強項目工程預(yù)算的審查，核減不合理預(yù)算，對每項支農(nóng)資金支付必須由主管領(lǐng)導(dǎo)審核和批準，審核后按建設(shè)項目進度及時撥付資金，工程竣工后，辦理工程決算。同時，實施主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任終身追究制。

四是建立嚴格的項目效益分析制度。每項支農(nóng)資金投資完成后，用款單位需對資金使用情況和取得成果進行總結(jié)，縣級財政部門在參與項目各階段檢查驗收的基礎(chǔ)上，做好效益評價工作，通過對項目的撥款、使用和施工各個環(huán)節(jié)，對項目實施的效果進行最終評估，并建立追蹤考核檔案和信息反饋制度，作為以后項目投資方向的依據(jù)。

四、完善“十三五”財政支農(nóng)投入的重點和方向

按照近年來中央農(nóng)村工作會議和中央1號文件精神，按照統(tǒng)籌兼顧、重點突破的原則，立足供給側(cè)，著眼需求端，在保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全的同時，順應(yīng)國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)升級趨勢，壓減低端供給，增加中高端供給，重點支持增加綠色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，使農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系在更高水平上實現(xiàn)新的平衡。為此，必須要推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力支持全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，著力深化農(nóng)村綜合改革，著力創(chuàng)新財政支農(nóng)體制機制，進一步強化財政在國家“三農(nóng)”治理中的基礎(chǔ)性、支撐性作用，保障“三農(nóng)”在經(jīng)濟社會發(fā)展中的“壓艙石”地位毫不動搖。

1.精準聚焦支持深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標，就是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高資源利用率、勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率。做好財政支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要做好以下幾方面工作。

一是推動支農(nóng)投入供給改革。財政政策在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面作用發(fā)揮，主要是通過財政支農(nóng)政策的優(yōu)化調(diào)整，使政策更加符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實際需要。首先要繼續(xù)將支農(nóng)支出作為優(yōu)先保障重點。其次，要按照“保重點，壓一般”原則，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，重點保障農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相關(guān)支出。積極盤活存量資金，喚醒涉農(nóng)沉淀資金，做到“財盡其用”。最后，要做好“撬動”這篇文章，積極探索能夠發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用的各種有效方式，進一步撬動金融、社會資本投入，促進形成多元化投入格局。

二是推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系調(diào)整。要從功能鏈條、空間布局等各方面進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。繼續(xù)因地制宜、分類施策，大力支持推進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，進一步擴大糧改豆、糧改飼試點范圍。大力支持農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，積極構(gòu)建第一與第二、第三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，讓普通農(nóng)戶參與全產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈利益分配。統(tǒng)籌安排資金支持“三區(qū)三園”建設(shè)。創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園起點要高、標準要嚴，要堅持以農(nóng)為本，完善與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制，不能異化變成工業(yè)園或延伸產(chǎn)品園；堅持示范引領(lǐng)，不能堆盆景、壘大戶，要堅持機制創(chuàng)新，不能僅僅是掛牌子、戴帽子，要形成經(jīng)驗和機制。

三是優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。落實好國家出臺的《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補貼制度改革方案》，把農(nóng)業(yè)政策由保數(shù)量調(diào)整到保質(zhì)量、保能力、保效益上來，財政性資金重點向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)傾斜。繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革，進一步研究完善農(nóng)機購置補貼政策。大規(guī)模支持旱澇保收高標準農(nóng)田建設(shè)，支持加快重大先進技術(shù)和優(yōu)良品種的推廣應(yīng)用，及時做好農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作，積極實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。大力推廣深耕深松、保護性耕作、秸稈還田、增施有機肥、種植綠肥等土壤改良方式，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)安全、用地安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全。

四是推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。我國國情決定了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和小農(nóng)生產(chǎn)必將長期并存，因此，各地要做到因地制宜、分類施策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切，不搞強迫命令。財政政策支持的對象、方式要多樣化，滿足不同類型生產(chǎn)形式和主體的需要。既要發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型合作社，也要支持土地托管、聯(lián)耕聯(lián)種、服務(wù)帶動等多種形式的合作社，既要加快培育一批規(guī)?；?jīng)營主體，也要重視對農(nóng)民個體的培訓(xùn)，支持社會化服務(wù)主體的發(fā)展。認真落實中央《關(guān)于加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策體系的意見》。endprint

五是加快推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。要穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，支持農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息。繼續(xù)抓好耕地輪作休耕、黑土地保護性利用、華北地下水超采區(qū)綜合治理、重金屬污染耕地修復(fù)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整治理等試點，及時開展總結(jié)評估，探索出可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的政策路徑。扎實推進新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，繼續(xù)支持擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模，加快完善天然林資源保護制度，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)協(xié)調(diào)、環(huán)境改善的和諧統(tǒng)一。要把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，牽住農(nóng)業(yè)水價綜合改革這個“牛鼻子”，推動建立合理水價形成機制，讓水價反映水資源的稀缺性。

六是發(fā)揮財政資金杠桿作用。農(nóng)業(yè)既是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，歐美等發(fā)達國家都通過法律的形式，明確規(guī)定了財政支農(nóng)投入增長速度均高于財政的增長速度，以此保障農(nóng)業(yè)投資規(guī)模。對我國而言，在當(dāng)前經(jīng)濟下行趨勢，財政供給壓力進一步加大的情況下，完全依靠政府直接投資，來保障農(nóng)業(yè)投資規(guī)模顯得頗為乏力，因此，必須要探索社會資本合作模式，激活財政資金杠桿效應(yīng)，政府可以通過扶持政策，探索PPP模式在農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域的應(yīng)用，通過創(chuàng)新財政投入方式，開辟農(nóng)業(yè)投入新渠道，引導(dǎo)社會資本共同參與農(nóng)業(yè)投資的模式。鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府合作，參與涉農(nóng)項目建設(shè)，政府可從過去的資金直接提供者變成引導(dǎo)和監(jiān)管者，這樣，既能減輕政府財政的壓力，也能充分利用多元化投資主體的資金、技能和社會資源，促進農(nóng)業(yè)項目建設(shè)更高質(zhì)量和更具效率。充分發(fā)揮財政資金的導(dǎo)向作用和帶動功能，鼓勵和吸納金融資本、民間資本、境外資本等社會更多的資本投入財政支農(nóng)項目建設(shè)，不斷放大財政支農(nóng)資金的“倍數(shù)效應(yīng)”。

2.全力以赴保障如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

要充分認識打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的艱巨性，堅決糾正一些地區(qū)存在的層層加碼、形式主義、資金監(jiān)管不嚴、忽視群眾主體作用等問題，精準施策，精準發(fā)力，打贏全面脫貧攻堅戰(zhàn)。

一是保障扶貧資金投入。從一般性轉(zhuǎn)移支付、專項扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金等多渠道增加對貧困地區(qū)的投入力度，盤活統(tǒng)籌存量資金，發(fā)揮財政投入的引導(dǎo)和杠桿作用，為脫貧攻堅提供有力支撐。

二是推進扶貧資金整合試點。要下放權(quán)限、保障投入，對于納入整合范圍的各項中央財政資金，分配給試點貧困縣的資金增幅不得低于該項資金的平均增幅，資金一律采取“切塊下達”，不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關(guān)的任務(wù)要求。

三是狠抓扶貧資金監(jiān)管。把財政扶貧資金作為監(jiān)督檢查的重點對象，利用各級財政監(jiān)督檢查力量，采取上下聯(lián)動方式，對脫貧攻堅任務(wù)較重的省份開展一次大規(guī)模的專項檢查。對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要加強整改，完善制度，把推動財政扶貧資金監(jiān)管水平提升到新的高度。

四是突出精準施策。要加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施類投入對貧困地區(qū)的傾斜支持力度，并將產(chǎn)業(yè)扶貧和資產(chǎn)收益扶貧密切結(jié)合，幫助貧困群眾更多分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成果。重點圍繞“短中之短”、“堅中之堅”發(fā)力，加大對少數(shù)民族地區(qū)支持力度，支持實施健康扶貧工程，穩(wěn)步推進易地扶貧搬遷，補上重點區(qū)域、重點群體的短板。

3.積極推進農(nóng)村綜合改革向縱深發(fā)展

按照《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》的要求，不斷推進農(nóng)村綜合改革縱深發(fā)展。具體做好：

一要繼續(xù)落實好一事一議，抓好農(nóng)村綜合性改革試點試驗、美麗鄉(xiāng)村田園綜合體等試點。按照中央1號文件部署，以實現(xiàn)“村莊美、產(chǎn)業(yè)興、農(nóng)民富、環(huán)境優(yōu)”的目標，重點圍繞發(fā)展農(nóng)村創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，激發(fā)新動能，提升美麗鄉(xiāng)村魅力活力，選擇農(nóng)民合作組織健全、龍頭企業(yè)帶動力強、農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好和資源環(huán)境條件優(yōu)越、發(fā)展?jié)摿^大的村莊或片區(qū)，培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)形態(tài)，開展鄉(xiāng)村田園綜合體試點示范，促進農(nóng)村經(jīng)濟綠色發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定。

二要積極推進扶持村級集體發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟是中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度在農(nóng)村的主要實現(xiàn)形式，是完善鄉(xiāng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的有效抓手。扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展，壯大經(jīng)濟實力，使村級集體組織形成可持續(xù)的發(fā)展能力和辦事能力，是財政發(fā)揮國家治理基礎(chǔ)和支柱作用在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。繼續(xù)擴大試點范圍，健全村級集體經(jīng)濟管理機制、經(jīng)營機制、監(jiān)督機制和政策引導(dǎo)機制，遵循市場規(guī)律和尊重村集體主體地位，因地制宜、量力而行地選擇發(fā)展方式，積極探索發(fā)展村集體經(jīng)濟的有效途徑。

五、完善財政支農(nóng)投入機制的措施

1.繼續(xù)增加財政支農(nóng)資金的投入

世界農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐證明，財政對農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模與農(nóng)業(yè)發(fā)展成正比。無論是任何時期，維系我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展都離不開財政投入。盡管近年來，我國對農(nóng)業(yè)投入持續(xù)增加，資金總額超過萬億，但低于發(fā)達國家和發(fā)展中國家的平均水平。因此，要繼續(xù)擴大財政支農(nóng)資金的投入規(guī)模。從近幾年各級財政支農(nóng)資金投入情況看，雖然增長幅度有較大的提高，但財政支農(nóng)資金投入機制還不完善，直接用于普惠式農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入占比偏低，涉及到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品流通市場完善、農(nóng)業(yè)風(fēng)險化解機制建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建、農(nóng)技人員和農(nóng)民培訓(xùn)等方面投入不足。因此，各級政府要嚴格按照國家有關(guān)法律法規(guī)，把新增的財力、基本建設(shè)投資等公益性投入更多地向農(nóng)村和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)傾斜。具體包括：

一是建立完善財政支農(nóng)資金投入穩(wěn)定增長機制。做到既要提高財政資金用于農(nóng)業(yè)支出的比重，又要保證財政支農(nóng)資金絕對量的增加。各級財政對農(nóng)業(yè)投入增長幅度，要高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，適當(dāng)提高土地出讓收入和建設(shè)用地稅費收入投向農(nóng)業(yè)的比例，嚴格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費專項用于基本農(nóng)田保護及建設(shè)、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定。同時，要不斷擴大財政支農(nóng)支出的規(guī)模。充分利用財政資金的杠桿效應(yīng)，引導(dǎo)金融資本和其他社會資金進入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷拓展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金渠道。

二是科學(xué)配置公共產(chǎn)品和服務(wù)，加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)差距過大的問題是全面建成小康社會必須要解決的，解決問題的關(guān)鍵是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村基本公共服務(wù)支出，縮小城鄉(xiāng)差距，提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平。因此，要高度重視農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財政政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的作用，通過加大對農(nóng)村的財政支出，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面相互融合、共同發(fā)展，加快推動基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，不斷提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，以此推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置合理化、城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化。endprint

三是加強農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分調(diào)動社會和農(nóng)民對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的積極性，按照“誰投資、誰受益”原則，多渠道吸引社會資本參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建起“政府投入為主導(dǎo)、農(nóng)戶投入為基礎(chǔ)、社會投入為補充”的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施資金投入機制，對已建成的水利設(shè)施，通過引進商業(yè)模式，采取公開拍賣、股份制或承包等方式，有條件轉(zhuǎn)讓農(nóng)田水利工程的經(jīng)營管理權(quán)。同時，各級地方政府要設(shè)立末級渠系建設(shè)專項基金，對于集中連片面積較大的農(nóng)田，過流能力較大的末端渠道節(jié)水改造項目，實行“以獎代補”。此外，要加快推進農(nóng)業(yè)用水價格改革，降低農(nóng)民水費負擔(dān)。

四是繼續(xù)增加脫貧攻堅戰(zhàn)的財政投入。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是促進全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕、全面建成小康社會的重大舉措。在扶貧開發(fā)的關(guān)鍵階段，要持續(xù)加大財政扶貧的投入，在重點抓好貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作的同時，創(chuàng)新財政扶貧機制，支持地方探索資產(chǎn)收益扶貧；結(jié)合生態(tài)保護脫貧，國家重大生態(tài)工程在項目和資金安排上進一步向貧困地區(qū)傾斜。

2.調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)

財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，既反映了財政支持農(nóng)業(yè)資金在農(nóng)業(yè)支出中所占的比重，也體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)的投入重點和方向，它是財政支農(nóng)政策的具體體現(xiàn)。因此，不斷調(diào)整優(yōu)化財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)是提高財政支農(nóng)效益的重要途徑。通過優(yōu)化財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”作用。一是繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，特別是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，讓農(nóng)民直接受益的中小型水利設(shè)施、農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，以此提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益；二是加大對農(nóng)業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入，加快對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、病蟲疫情防治體系、農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)等方面的投入。按照建設(shè)公共財政和WTO要求，逐步擴大對農(nóng)村事業(yè)投入的比重，壓縮對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的比重。完善農(nóng)村社保、教育、衛(wèi)生和文化政策，提高農(nóng)民福利水平，加大對農(nóng)村民生的投入，建立完善的農(nóng)村社會保障制度，完善農(nóng)村人力資源政策，加大農(nóng)村教育、科技、文化和衛(wèi)生等宣傳培訓(xùn)的投入。三是加大支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。將更多的資金投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)體系和社會化服務(wù)體系建設(shè)方面，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，培育發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；⒓s化和產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

3.加快建立財政支農(nóng)資金法律法規(guī)體系

與發(fā)達國家相比，目前我國的財政支農(nóng)相關(guān)法律欠缺，財政支農(nóng)通?？空邅磉M行調(diào)整，缺乏相關(guān)法律法規(guī)來保護。因此，建立健全的財政支農(nóng)法律法規(guī)體系勢在必行。要根據(jù)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷地完善充實已有的政策法規(guī)，將實踐中已成形的、有效率的政策和法規(guī)，以立法的形式確定下來，考慮中央和地方立法權(quán)限的差異，農(nóng)業(yè)投資法律的制定也應(yīng)各有側(cè)重，中央在加快修訂完善農(nóng)業(yè)基本法的同時，當(dāng)務(wù)之急是要制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)投資法，以解決目前存在的農(nóng)業(yè)投資目標不明確、財權(quán)事權(quán)不清晰、投入運行機制不完善等問題。通過法律的形式，明確各級政府對地方農(nóng)業(yè)投資領(lǐng)域的分工和角色定位以及權(quán)力范圍，避免的“越位”和“錯位”的產(chǎn)生，地方應(yīng)根據(jù)各地不同的發(fā)展情況，因地制宜，出臺可操作性強的法規(guī)和實施細則。

4.進一步完善財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系

加大財政支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，創(chuàng)新完善財政農(nóng)業(yè)科技投入體系和機制，促進農(nóng)業(yè)新技術(shù)運用到實際生產(chǎn)中，從而使農(nóng)業(yè)科技支持體系在資金使用上實現(xiàn)有序化、制度化。一是加大財政對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入的力度，就是要增加對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、推廣資金支持，保證農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新財政投入增幅高于財政經(jīng)常性收入增幅。特別是要加大對于農(nóng)業(yè)新品種的研發(fā)和技術(shù)更新支持力度，構(gòu)建以目標導(dǎo)向和需求導(dǎo)向為主的農(nóng)業(yè)科研項目支持體系，支持農(nóng)業(yè)科技的推廣和成果轉(zhuǎn)化，注重農(nóng)業(yè)科技成果與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率。二是完善財政支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技體系，包括社會服務(wù)體系、智力支持體系、管理支持體系、政策支持體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技項目監(jiān)管機制、績效評價機制。三是要調(diào)整完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技費用支出結(jié)構(gòu)。根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)科技的投入情況，對農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和成果推廣轉(zhuǎn)化進行統(tǒng)籌安排，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)，重點向農(nóng)業(yè)科技重大攻關(guān)領(lǐng)域傾斜，保證農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新項目所需資金，同時，要加大對農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化的投入，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。四是實施人才培養(yǎng)工程。加快培養(yǎng)一大批農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新人才，使之成為未來農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的主力軍。要改善農(nóng)業(yè)科技人才的薪酬待遇，提高他們的工資收入水平，以好的生活待遇和工作環(huán)境吸引人才、留住人才。五是加快培育農(nóng)業(yè)科技推廣社會化服務(wù)組織，鼓勵民間資本投資農(nóng)業(yè)，對于從事農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推廣的經(jīng)營性組織，財政要給予補貼和稅收優(yōu)惠，通過示范效應(yīng)在全社會形成農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣的良好氛圍。

5.進一步簡政放權(quán)，推進財政涉農(nóng)資金的整合力度

簡政放權(quán)的目的就是要實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，按照十八屆三中全會的要求，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，繼續(xù)深化財政涉農(nóng)項目行政審批制度改革，制定財政支農(nóng)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，公開財政支農(nóng)權(quán)力的運行流程，積極推行項目網(wǎng)上申報和審批，提高財政支農(nóng)資金的審批效率。轉(zhuǎn)變財政支農(nóng)資金管理方式，減少中央層面行政審批事項，推進農(nóng)業(yè)項目投資安排和執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立健全農(nóng)業(yè)投資、項目、監(jiān)管三位一體的投資管理體系，以實現(xiàn)重點地區(qū)、重大農(nóng)業(yè)項目在線監(jiān)管。財政、審計等部門要改變現(xiàn)行的監(jiān)督檢查方法，把由過去合規(guī)審計轉(zhuǎn)向注重效益審計，同時開展支農(nóng)支出效果評價。

整合財政支農(nóng)資金的目的，就是要科學(xué)合理配置公共財政資源，提高財政支農(nóng)資金的使用效益。要看到，按照現(xiàn)行“資金性質(zhì)不變、安排渠道不變、監(jiān)督管理不變”的路徑，去整合各類財政支農(nóng)資金，難以取得實效。因為此政策設(shè)計關(guān)鍵沒有打破既得利益格局，其背后實質(zhì)是行政權(quán)力的固化，維系現(xiàn)有既得利益格局，不能從大局和事業(yè)發(fā)展出發(fā)。因此，必須要從體制機制上解決。endprint

長遠看，通過轉(zhuǎn)變政府職能，建立大部制的行政管理體制，可以從根本上解決支農(nóng)資金整合問題。短期看：一是推動財政涉農(nóng)資金整合，必須要打破原有部門界限，加強“頂層設(shè)計”，通過不斷規(guī)范財政支農(nóng)資金投向，重新調(diào)整各方利益，使其更能充分發(fā)揮財政支農(nóng)資金的使用效率。具體而言，由國務(wù)院牽頭會同國家發(fā)改委、財政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、國土資源部等部委開展自上而下的涉農(nóng)資金整合工作，制訂涉農(nóng)資金整合管理辦法，統(tǒng)籌安排資金形成合力，按照中央1號文件提出的采取“大專項+工作清單+集中下達”的整合模式，由國務(wù)院組建支農(nóng)資金整合機構(gòu)或指定主管部門整合中央各行業(yè)同類專項，關(guān)聯(lián)部門分別提出工作目標，整合后的大專項經(jīng)國務(wù)院批準后，集中下達各省，探索推進涉農(nóng)項目由專項轉(zhuǎn)移支付向一般轉(zhuǎn)移支付過渡，促進中央宏觀調(diào)控與地方自主統(tǒng)籌的有效銜接。二是省級要組建涉農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成和強化涉農(nóng)資金整合過程中的領(lǐng)導(dǎo)合力，負責(zé)對省級財政涉農(nóng)資金整合規(guī)劃、項目申報、資金分配等重大問題進行決策，改變各部門在涉農(nóng)資金項目的申報、分配、使用上各自為政的局面。三是縣（市）級要根據(jù)國家和省級規(guī)劃以及本市縣發(fā)展目標，利用信息對稱、本地情況熟的優(yōu)勢，在統(tǒng)籌安排項目實施方面發(fā)揮作用，以縣為單位，組織項目論證和評估，建立項目庫，同時，要建立科學(xué)合理、具有操作性的涉農(nóng)項目評價指標和項目專家?guī)臁Ｋ氖羌訌妼ι孓r(nóng)資金整合使用監(jiān)督。確保資金整合的各項政策落到實處，制定涉農(nóng)資金整合的績效考評獎勵制度，將績效考評結(jié)果與資金安排掛鉤。

6.加快調(diào)整完善各類農(nóng)業(yè)的補貼政策

為了提高農(nóng)業(yè)補貼的精準性和科學(xué)性，一是做好對國家糧食補貼政策實施效果的回頭看工作，對近年來國家實施各類農(nóng)業(yè)補貼政策的效果進行總結(jié)、反思，總結(jié)的目的是為了優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，哪些政策可以繼續(xù)執(zhí)行，哪些政策需要完善，哪些政策需要取消。二是繼續(xù)增加對種糧大戶、家庭農(nóng)場和專業(yè)合作社的糧食生產(chǎn)補貼，特別是要加大對產(chǎn)糧大縣、財政窮縣的補貼規(guī)模。三是進一步完善糧食補貼政策責(zé)任制，要建立糧食補貼面積核實管理制度和嚴格的追繳制度，對虛報冒領(lǐng)的種糧補貼資金，騙取國家糧食補貼資金等各類違法人員必須給予追究嚴厲懲處。同時，要利用信息技術(shù)和手段，利用大數(shù)據(jù)，提高工作效率和政策實施效果。

同時，要加大實施對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償。為改變當(dāng)前存在的“糧食大縣”與“財政窮縣”的狀況，應(yīng)加大中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)的補償力度。建立中央與地方之間的縱向轉(zhuǎn)移支付機制，可以考慮把國家的糧食補貼資金從現(xiàn)行的糧食風(fēng)險基金中分離出來，設(shè)立糧食補貼基金，依據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食調(diào)出量，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)農(nóng)民收入差距情況，綜合確定補償標準和金額，通過轉(zhuǎn)移支付方式彌補糧食主產(chǎn)區(qū)財政收入的不足。積極探索建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付機制，把吸納主銷區(qū)糧食補貼資金轉(zhuǎn)移到糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民手中。此外，要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，包括高標準農(nóng)田，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食流通儲備體系建設(shè)。增加對糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)保護補貼，實行土地休耕補貼，保護土地肥力，增強糧食主產(chǎn)區(qū)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

7. 加快農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式的推廣應(yīng)用步伐

深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式推廣應(yīng)用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入方式，引導(dǎo)社會資本積極參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目投資、建設(shè)、運營，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)供給，重點引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與以下領(lǐng)域農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。具體包括：綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。支持畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用、廢舊農(nóng)膜回收、病死畜禽無害化處理，支持規(guī)?；笮驼託夤こ蹋桓邩藴兽r(nóng)田建設(shè)。支持集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田建設(shè)，支持開展土地平整、土壤改良與培肥、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工程建設(shè)，支持耕地治理修復(fù)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。支持以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎(chǔ)，通過“生產(chǎn)+加工+科技”，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素、創(chuàng)新體制機制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園；田園綜合體。支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體；農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺。支持農(nóng)產(chǎn)品交易中心（市場）、生產(chǎn)資料交易平臺、倉儲基地建設(shè)，支持區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌創(chuàng)建；“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。支持信息進村入戶工程、智慧農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)村電子商務(wù)平臺、智能物流設(shè)施等建設(shè)運營。

8. 完善財政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融政策體系

必須看到農(nóng)村金融是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，金融支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、電商下鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、金融推動精準扶貧等方面發(fā)揮巨大作用。當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是依靠國家對農(nóng)業(yè)投入來實現(xiàn)的，金融對農(nóng)村的發(fā)展作用沒有充分地體現(xiàn)出來，就目前情況看，農(nóng)村金融發(fā)展不缺體制，缺的是適應(yīng)‘三農(nóng)特點的有效機制。農(nóng)民小額貸款業(yè)務(wù)數(shù)額小、筆數(shù)多，農(nóng)戶居住分散、情況復(fù)雜，管理難度大、成本高等問題，是許多商業(yè)銀行都不愿涉足的主要原因。因此，要改變投資農(nóng)業(yè)主要靠財政這種狀況，以財政作為杠桿撬動更多社會資本、金融資本投資農(nóng)業(yè)。

一是加快構(gòu)建政府財政資金和政策性信貸資金合力支農(nóng)的工作機制，為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供制度保障。以政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與為原則，推動建立財政支農(nóng)資金與政策性信貸資金合力支農(nóng)的工作機制，激活財政政策“以小博大”的乘數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)財政與貨幣政策在“三農(nóng)”領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合。

二是如何圍繞破解“誰來種地”、“如何種地”和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“融資難”、“融資貴”等突出問題，探索創(chuàng)新農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押等符合“三農(nóng)”特點、便利操作的信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式，支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。如何圍繞“藏糧于地”、“藏糧于技”和“雙創(chuàng)”發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新推出通過“中央投資+專項建設(shè)基金+農(nóng)發(fā)行貸款”融資組合模式，積極為高標準農(nóng)田建設(shè)提供長期、低成本信貸資金支持；支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，助推農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變；加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度，強化科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐作用，以保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。endprint

三是探索發(fā)展普惠金融，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和小微企業(yè)發(fā)展。積極探索“投貸結(jié)合”模式，圍繞農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展和一二三產(chǎn)業(yè)融合，大力推進農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過農(nóng)發(fā)行專項建設(shè)基金的投入，引導(dǎo)社會資金和商業(yè)銀行資金進入國家重點項目，與同業(yè)金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)合作，由農(nóng)發(fā)行提供政策性信貸資金、合作銀行轉(zhuǎn)貸的方式，實現(xiàn)投貸聯(lián)動，穩(wěn)健支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

四是開展“政銀擔(dān)”、“政銀?！焙献?，推動“供應(yīng)鏈金融”模式。通過與中央、地方政府、擔(dān)保和保險等各方的合作，探索建立2+N模式等風(fēng)險分擔(dān)補償機制，推進政府性財政資金和政策性信貸資金合力支農(nóng)，加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度。整合農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)與上下游企業(yè)資源，通過對資金流、信息流、物質(zhì)流的有效控制和閉環(huán)管理，創(chuàng)新設(shè)計金融產(chǎn)品，提供全鏈條服務(wù)，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

五是創(chuàng)新支持農(nóng)村金融發(fā)展的政策措施。改善政策支持體系，提高財政資金使用效率，推進政策性金融機構(gòu)的改革，必須要靠體制機制創(chuàng)新來實現(xiàn)。按照定向調(diào)控的要求，通過改進財稅政策，增強金融支持“三農(nóng)”發(fā)展的動力和能力，通過制定相關(guān)配套稅收、財政政策，促進各類金融機構(gòu)和資金流入農(nóng)村市場。建議出臺對農(nóng)村金融基礎(chǔ)建設(shè)進行財稅補貼的政策措施，激發(fā)農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新的積極性，出臺對涉農(nóng)貸款和農(nóng)村網(wǎng)點的營業(yè)稅實行全額減免等，以此更多地釋放農(nóng)村金融創(chuàng)新活力。

9.完善財政支持發(fā)展農(nóng)業(yè)的保險政策

農(nóng)業(yè)保險制度是為了降低和分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險所作的制度安排。對我國農(nóng)業(yè)而言，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，自然災(zāi)害多，生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險高，有效地控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的自然風(fēng)險、市場風(fēng)險和質(zhì)量安全風(fēng)險，提高風(fēng)險保障水平，以保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)戶收入穩(wěn)定增長十分必要。為此，要加快發(fā)展和完善我國農(nóng)業(yè)保險制度。具體而言：

一是改革完善現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險補貼政策。綜合考慮糧食安全、地方財政承受能力、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求等因素來確定農(nóng)業(yè)保險補貼力度和范圍，提高中央財政保費補貼比例，適當(dāng)降低縣（市）和農(nóng)民自付保費承擔(dān)比例，以調(diào)動縣（市）地方政府和廣大農(nóng)戶投保積極性，放大國家支農(nóng)惠農(nóng)政策效應(yīng)。省級財政要加大對地方特色品種的補貼力度，擴大納入補貼范圍的農(nóng)作物類型。要依據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的屬性對農(nóng)產(chǎn)品進行分類，對關(guān)系到國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，要做到應(yīng)保盡保。本著“誰提供補貼，誰負責(zé)風(fēng)險監(jiān)控”的原則，建立激勵和約束相容的機制，加大對補貼后續(xù)績效的評估和風(fēng)險控制，以遏制農(nóng)業(yè)保險運營過程中補貼資金相關(guān)的欺詐案件頻發(fā)的現(xiàn)象。

二是加大中央財政補貼力度。從發(fā)達國家的實踐看，凡是農(nóng)業(yè)保險搞得較好的國家，政府都給予多方面的支持，如實行免稅政策，對保費給予一定比例的補貼，政府出面制定和實施農(nóng)業(yè)保險計劃等。相比之下，我國對農(nóng)業(yè)保險的補貼明顯不足，這是制約我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的最主要原因。補貼政策是撬動價格保險發(fā)展的關(guān)鍵杠桿，目前農(nóng)業(yè)保險的許多補貼政策還沒有落實到位，財政資金的使用效率還有待提高。因此，應(yīng)從落實存量政策、爭取增量政策、開源節(jié)流、向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜，將現(xiàn)有各項補貼政策充分落實到位，充分挖掘財政資金潛力，改善補貼效率。

三是盡快完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。建立全國、省、縣三級的農(nóng)業(yè)再保險體系，制定和完善農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險分散制度，特別是中央和省兩級大災(zāi)風(fēng)險分散制度，以避免發(fā)生保險公司賠不了就不賠，或者人為壓低賠付的情況，真正維護投保農(nóng)戶的利益和農(nóng)業(yè)保險制度的有效性。同時，借鑒國際經(jīng)驗，加快制定適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險法?，F(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險條例》難以滿足農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展，和市場對農(nóng)業(yè)保險需求層次多樣化的要求。因此，必須將農(nóng)業(yè)保險條例上升到法律層面，通過立法明確各級政府在農(nóng)業(yè)保險工作中的職能與作用，明確國家的投入和政策保護措施，明確農(nóng)業(yè)保險的實施范圍和實施方式，明確規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、參與主體、受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

10.建立健全財政支農(nóng)資金使用績效評價監(jiān)督體系

建立健全財政支農(nóng)政策績效考評體系的目的，就是要對各級財政支農(nóng)資金進行跟蹤管理和問效，根據(jù)考評結(jié)果，做出加大扶持、削減扶持和處罰追責(zé)等形式的處理，實現(xiàn)財政支農(nóng)政策扶持和資金使用效益的最大化。

一是建立完善財政支農(nóng)資金使用績效考核評價體系。這個體系包括：評價指標體系、項目使用考核評價指標體系，以確保評價依據(jù)的科學(xué)性。對財政支農(nóng)支出的效果評價，不能只關(guān)注政府的政績增加與否，而更要關(guān)注實際效果，通過對各方綜合效益的審視來科學(xué)地評價財政資金的使用效果。中央要建立對各省的指標考核體系，完善財政支出績效考評標準、程序和辦法，形成可以量化的評價指標體系。各?。ㄊ校┮凑罩醒牒褪〔渴?，也要相應(yīng)建立對下級的支農(nóng)資金使用監(jiān)管指標體系，在中央確立的考核評價指標范圍基礎(chǔ)上，擴大支農(nóng)項目績效考評范圍，同時確立指標考核實施方案，通過委派和向社會購買服務(wù)等形式，實現(xiàn)對財政支農(nóng)資金的核算與項目實施單位分離，打破部門內(nèi)部人員的控制，切斷部門利益之間的相關(guān)性，確保財政支農(nóng)資金的高效運用。

二是要加強對支農(nóng)資金項目的監(jiān)管。規(guī)范支農(nóng)項目管理程序，完善項目立項申報程序，推行公開競爭制和公開招標制等管理方式，進一步完善項目公示制和項目立項專家評審制，加大公開透明的程度，將確定的項目在政府網(wǎng)站等媒體進行公示，同時要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及項目實施點建立固定的公示欄，長期公示項目建設(shè)內(nèi)容、財政補助資金、補助環(huán)節(jié)等詳細內(nèi)容，以確保項目資金分配科學(xué)、公平、公正，實現(xiàn)群眾監(jiān)督的目的。建立健全項目驗收制度。項目完成并經(jīng)審計部門或有資質(zhì)的中介機構(gòu)審計后，項目單位要及時提交竣工報告和審計報告；未經(jīng)審計的原則上不予驗收。要明確驗收的內(nèi)容、方式和相關(guān)人員的責(zé)任，嚴格把好驗收關(guān)。對發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，責(zé)令部門單位進行糾正，對相關(guān)責(zé)任人員進行責(zé)任追究。

三是建立完善監(jiān)督制度。建立執(zhí)法嚴明、責(zé)任明確的資金使用監(jiān)督機構(gòu)，嚴格監(jiān)督支農(nóng)資金使用情況，針對支農(nóng)資金管理的薄弱環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和地區(qū)，切實加強制度建設(shè)和管理工作，逐步形成對支農(nóng)資金的分配、管理和使用的全程監(jiān)控。建立考評結(jié)果的通報公告、激勵約束和反饋制度，實施問效追責(zé)制度，形成客觀公正的考評機制。對支農(nóng)資金違規(guī)違紀使用易發(fā)地區(qū)和環(huán)節(jié)，要采取針對性的防范措施，確保專項資金安全有效使用。同時，要動員社會力量和農(nóng)民群眾對支農(nóng)資金分配使用管理的監(jiān)督。發(fā)揮財政監(jiān)察專員的作用，加大對重點專項資金的監(jiān)督檢查力度，加強對財政支農(nóng)項目的全過程監(jiān)督，主動接受配合審計部門、社會中介機構(gòu)、新聞媒體和社會輿論的檢查和監(jiān)督。

課題負責(zé)人：王樹勤

執(zhí)筆人：李軍國 宗宇翔 姜鷗 李建宏 任婧 李紅 王超

責(zé)任編輯：凌玉endprint