李冰桃

【摘要】被征地農(nóng)民留用地最早產(chǎn)生于上世紀(jì)八十年代的廣州地區(qū)，它是我國(guó)土地管理制度改革的一大改革成果，也是現(xiàn)階段我國(guó)征地制度的顯著創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，被征地農(nóng)民留用地也有著不同的價(jià)值所在，因而面臨著不同的開(kāi)發(fā)模式。本文從幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)留用地的開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行簡(jiǎn)要探討，希望能對(duì)留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)有所裨益。

【關(guān)鍵詞】征地留用地；土地管理改革；城鎮(zhèn)化進(jìn)程

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為新市民。政府部門(mén)在制定政策、實(shí)行征地的過(guò)程中，也在不斷探索被征地農(nóng)民的留用地管理新舉措，爭(zhēng)取最大程度地保護(hù)農(nóng)民群眾的權(quán)益，使其在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有所受益。作為農(nóng)民群眾的留用地，如何合理科學(xué)地開(kāi)發(fā)這些土地，使農(nóng)民群眾獲得最大化的收益是我們應(yīng)該著重探討的議題，下面就將對(duì)被征地農(nóng)民留用地進(jìn)行簡(jiǎn)要討論。

1、被征地農(nóng)民留用地的產(chǎn)生背景

上世紀(jì)九十年代末期，城市化正在進(jìn)行，一些老舊傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)由于不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府對(duì)其進(jìn)行了撤村建居，這些被征用的土地被用來(lái)建設(shè)現(xiàn)代化的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建筑。一些關(guān)于留用地的政策也相繼出臺(tái)，其中杭州市就規(guī)定國(guó)家在征用農(nóng)村土地并轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，在其中留10%給村集體經(jīng)濟(jì)組織，允許村集體進(jìn)行單獨(dú)或合作開(kāi)發(fā)建設(shè)。這也是努力保障農(nóng)民群眾經(jīng)濟(jì)利益的一個(gè)方面。

1.1留用地的特性

作為一種征地補(bǔ)償模式，留用地的產(chǎn)生無(wú)疑是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要縮影。在這種模式下，政府留給村集體一定比例的核定用地指標(biāo)，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因?yàn)?，我們必須意識(shí)到：當(dāng)農(nóng)民的土地被政府征用后，農(nóng)村最重要的第一產(chǎn)業(yè)所占比重因?yàn)橥恋氐恼饔枚蟠蠼档土?。為了讓農(nóng)民群眾有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，同時(shí)也為了幫助農(nóng)民群眾轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，留用地模式因此而產(chǎn)生。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，留用地就是政府對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置，這些土地可用于農(nóng)村的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)發(fā)展。而這些土地在村集體中，可按照大多數(shù)人的意見(jiàn)來(lái)轉(zhuǎn)變成集體所有，也轉(zhuǎn)作其他用途。

但我們必須注意到的是，在征地補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，每畝地的補(bǔ)償金額是比較小的。即使在我國(guó)發(fā)達(dá)的東部省份，失地農(nóng)民每畝土地的征地補(bǔ)償費(fèi)還不到5萬(wàn)元。而農(nóng)民群體普遍來(lái)說(shuō)缺乏技術(shù)支持，他們今后的生活將很難靠這5萬(wàn)元維繼。這無(wú)疑在社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中就產(chǎn)生了巨大的矛盾。因此，在制定征地政策的過(guò)程中要多加考慮失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。這也就對(duì)被征地農(nóng)民留用地的開(kāi)發(fā)提出了新的要求——希望能夠最大程度的給失地農(nóng)民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益。

因此，我們可以說(shuō)，留用地政策是政府在進(jìn)行征地制度改革的過(guò)程中，切實(shí)保障農(nóng)民利益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措。為此，我們要認(rèn)真研究這些被征地農(nóng)民留用地的開(kāi)發(fā)可能性及相應(yīng)的模式。

2、留用地開(kāi)發(fā)可能的模式

以上我們簡(jiǎn)要了解了留用地產(chǎn)生的背景，通過(guò)留用地特質(zhì)的分析，我們也不難看出留用地模式對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。以下選取幾種留用地開(kāi)發(fā)模式進(jìn)行分析。

2.1留用地所有者自主開(kāi)發(fā)

一般來(lái)說(shuō)，作為歸村集體使用的留用地其開(kāi)發(fā)的自主權(quán)最好能夠掌握在村集體手中。在我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，有一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村集體，往往對(duì)于留用地會(huì)采取自主開(kāi)發(fā)的形式。這樣一來(lái)，該村集體就可以獨(dú)自享受留用地的經(jīng)濟(jì)成果，也能夠掌握土地的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的村集體在自己的留用地上不僅可以自主建設(shè)，還可以自主選擇投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理的自主性。但是，這種模式也有可能會(huì)因?yàn)榇寮w的領(lǐng)導(dǎo)決策者缺乏實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和市場(chǎng)敏感度，而使得這種開(kāi)發(fā)模式存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2與企業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)留用地的租賃化

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，其市場(chǎng)敏感度十分靈敏，能夠及時(shí)準(zhǔn)確把握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，從而生產(chǎn)出出迎合市場(chǎng)需求的產(chǎn)品。同時(shí)，作為產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者，企業(yè)往往具有完整的資金鏈，其能夠提供穩(wěn)定充足的資金。而這些對(duì)于一個(gè)留用地項(xiàng)目的成功與否是十分關(guān)鍵的。因此，從這個(gè)角度出發(fā)，留用地所有者可以采取招商引資的方式，將留用地租賃給企業(yè)，而自己只收取穩(wěn)定的租金。這種形勢(shì)下，留用地所有者可以實(shí)現(xiàn)“旱澇保收”，經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)全部由企業(yè)承擔(dān)，留用地所有者則可以收取相應(yīng)的租金。但是，這種模式使得留用地所有者喪失了土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

2.3政府主導(dǎo)留用地開(kāi)發(fā)模式

征地是政府順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做出的必然選擇，但政府作為宏觀層面的管理者，具有很強(qiáng)的社會(huì)資源調(diào)動(dòng)能力。因此，從這個(gè)層面上說(shuō)，政府可以主動(dòng)幫助留用地所有者——村集體，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。政府可以給予合適的國(guó)有企業(yè)以政策優(yōu)惠，讓國(guó)有企業(yè)加入到被征地農(nóng)民留用地的開(kāi)發(fā)中來(lái)。國(guó)有企業(yè)承租留用地比普通企業(yè)具有更大的安全性。而且，由于政府信用的擔(dān)保，幾乎不用擔(dān)心企業(yè)失信的問(wèn)題。這樣一來(lái)，不僅可以幫助時(shí)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以在一定程度上緩解企業(yè)用地指標(biāo)緊張的難題。

留用地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式提出了新的挑戰(zhàn)。而被征地農(nóng)民作為喪失直接種植收入的群體，如何實(shí)現(xiàn)他們的經(jīng)濟(jì)利益的保障是政府在決策時(shí)所應(yīng)考慮的問(wèn)題。同時(shí)，我們也必須注意到，留用地開(kāi)發(fā)模式雖然多種多樣，但要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還需要各地村集體因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況做出最合適的選擇。