郭林濤

摘 要：在我國推進城鎮(zhèn)化、實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展和促進供給側結構性改革中，土地規(guī)劃管理制度發(fā)揮著不可或缺的重要作用。但現行的土地規(guī)劃管理制度存在規(guī)劃管制的單方壟斷性、規(guī)劃管制手段的非市場性、規(guī)劃自由裁量權的低約束性和規(guī)劃管制的被動性等問題，已不適應新型城鎮(zhèn)化和市場經濟的需要。土地規(guī)劃管理制度改革創(chuàng)新必須堅持集約節(jié)約用地原則、科學規(guī)劃原則、法治原則和激勵原則，處理好政府與市場、公權力與私權利、土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃之間的關系，并通過建立彈性規(guī)劃管理模式，實行規(guī)劃協(xié)商管制制度，建立不同規(guī)劃區(qū)域的利益補償機制以及市場與政府配置土地資源的協(xié)作機制等途徑，實現規(guī)劃管理制度的現代轉型。

關鍵詞：規(guī)劃管理；規(guī)劃協(xié)商；公眾參與

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）09-0041-06

一、引言

我國的土地規(guī)劃管理制度是國家從長遠利益及全局出發(fā)，對土地的開發(fā)、利用、整治和保護等方面做出的長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。土地規(guī)劃管理制度包括土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，以及江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃等?？梢哉f，我國的土地利用規(guī)劃管理制度是中央政府為指導各地方政府開展土地規(guī)劃工作的方針、原則、依據、戰(zhàn)略、方法等方法論的集合，也是國家在土地利用規(guī)劃過程中所形成或涉及的系列法規(guī)、政策、辦法等規(guī)劃或規(guī)范的集合，不但體現在《土地管理法》中，也反映在國務院、國土資源部制定的相關政策、通知、技術規(guī)范等具體工作中，特別是將其作為審批下級土地利用總體規(guī)劃的依據，更是受到了各級政府的高度重視。我國土地利用規(guī)劃管理制度建立已有20余年，核心內容就是保護耕地和限制建設用地，對我國市場經濟制度的確定和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到了重要作用。

土地是我們生存和生活的重要依托，對其進行規(guī)劃和管理，能夠讓其利用率得到提高，能夠有效改善我國耕地、居民生活、道路網絡布局等方面的問題。土地利用規(guī)劃管理制度對各參與者形成了相互約束與激勵的作用，制約著不同利益主體在土地利用過程中的行為。通過土地利用規(guī)劃管理，特別是控制土地使用權，就能從總體上控制各項活動。做到全面規(guī)劃、合理布局，是貫徹“預防為主”方針，改變被動治理的極好方法。對于環(huán)境管理來說，它不僅是一種積極的、治本的措施，而且是一項綜合性的先進管理制度。當前，土地利用規(guī)劃管理制度已經被黨中央提升到了關系國計民生的戰(zhàn)略高度，對于有效協(xié)調土地利用與社會經濟發(fā)展間的緊張局面和保障社會經濟與環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展都有一定的現實意義。但是，近些年來隨著我國社會經濟飛速發(fā)展，人地矛盾日趨嚴峻，土地利用規(guī)劃管理制度在貫徹和實施過程中也遇到了不少問題。譬如，在個別地區(qū)還存在為盲目追求經濟效益而忽視對土地合理規(guī)劃利用的情況，導致違法占地合法化、城鎮(zhèn)規(guī)劃“大躍進”、大造新城等現象屢禁不絕，規(guī)劃滯后和土地濫用問題也時有發(fā)生。這就需要我們認真地對土地規(guī)劃管理制度進行反思，總結實施中的經驗教訓，為其改革創(chuàng)新提供切實可行的思路和對策。

二、我國現行土地規(guī)劃管理制度存在的問題

1.規(guī)劃管制的單方壟斷性

我國傳統(tǒng)的行政管理模式“重權力管制、輕權利保護”，過于注重行政治理的威權性，而忽視了行政相對人的合法權益。當代社會，政府對社會的介入和控制程度越來越深，但是公民的權利意識也在逐步增強，他們在行政治理領域的主體性權利要求不斷增加，行政民主的呼聲日益高漲。①在這種社會背景下，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導思想仍然建立在傳統(tǒng)的計劃經濟基礎上，土地利用規(guī)劃管制呈現出明顯的單方壟斷性，具體表現在：土地規(guī)劃機關的權力過大，缺乏約束和監(jiān)督機制。行政規(guī)劃機關以公共利益的代表自居，卻沒有設置合理的民眾利益表達機制和協(xié)調機制。我國規(guī)劃管制的方式一直以政府甚或政府首腦的封閉式、個人式決策為主，規(guī)劃機關往往把地方規(guī)劃看作是自己的當然權力，對公眾的參與不感興趣甚至排斥和壓制。在這樣的觀念支配下，法律即便賦予公眾參與規(guī)劃的權利，實踐中公眾能夠參與的渠道和空間也十分有限。政府往往在無關緊要的環(huán)節(jié)上對社會公眾放權，而不愿讓公眾參與到項目決策的實質性環(huán)節(jié)上來。②

2.規(guī)劃管制手段的非市場性

命令和控制為特點的管制模式是試圖由中央集權的全國性官僚體系指揮市場主體的行為，實質上是以土地行政權力為主導的排斥市場經濟的模式，這種模式的本質是政府取代市場。這種路徑依賴來源于傳統(tǒng)的計劃經濟，具體表現為我國政府在土地規(guī)劃權方面居壟斷地位，其基本理念是國家萬能和政府萬能。事實上，國家和政府并不是萬能的，由于對于未來的發(fā)展難以完全掌控，政府并不能完全掌控土地市場的信息或控制經濟條件的變化，目前住宅建設、工業(yè)發(fā)展等用地結構的不合理配置就在一定程度上體現了政府規(guī)劃的局限性，即政府和市場一樣會出現失靈現象。由于我國一些地方的規(guī)劃夾雜著一定的長官意志和計劃經濟色彩，存在“剛性和彈性”不足的尷尬，導致在實際執(zhí)行中可能隨時面臨修正和調整的問題?！昂侠淼囊?guī)劃不合法，合法的規(guī)劃不合理”，影響了土地利用規(guī)劃的權威性，規(guī)劃的實施效果也不盡如人意。

3.規(guī)劃自由裁量權的低約束性

我國土地利用規(guī)劃的法律規(guī)定雖有原則但缺乏可操作性，導致規(guī)劃機關在規(guī)劃編制、實施、修改等過程享有極大的自由裁量權。在規(guī)劃編制中，規(guī)劃主體的主觀性較大，特別是領導對規(guī)劃編制起決定性作用。領導的思路決定規(guī)劃圖紙，“領導一換，規(guī)劃全變”的現象并不罕見。在規(guī)劃調整中，存在部分官員利用職務便利擅自修改規(guī)劃條件、違規(guī)調整規(guī)劃等現象，不一而足。“朝令夕改”的城建亂象，導致了資源的巨大浪費和政府公信力的透支。由于城市規(guī)劃的權力集中在政府手中，城市的發(fā)展規(guī)劃較少結合民眾意愿。在缺乏民主化和科學化規(guī)劃的誤導之下，城市發(fā)展難免飄忽不定。有些城市看似產生著日新月異的變化，然而表面的繁華卻不一定代表內在的堅實，若缺乏總體規(guī)劃的約束，總是在匆忙上馬、否定過去、再拆再建的循環(huán)中，付出的將是極為昂貴的社會經濟成本。③endprint

4.規(guī)劃管制的被動性

現代規(guī)劃具有一定的動態(tài)性和過程性。④市場經濟條件下，投資主體多樣化、投資意向多元化，投資領域也具有不確定性，這就要求規(guī)劃既要有前瞻性和指導性，又要有一定的彈性和靈活性。在向市場經濟轉軌中，政府規(guī)劃權仍然沿用帶有計劃經濟色彩的規(guī)劃編制、執(zhí)行體制，使得規(guī)劃編制容易脫離市場主體的實際需要。在土地出讓完成后，由于市場經濟條件的變化，市場主體可能會對建設用地的規(guī)劃控制條件提出修改意見，這又容易導致控制性詳細規(guī)劃甚至總體規(guī)劃調整的被動性。但如果沒有動態(tài)的調整機制，則會影響土地的合理利用和利益的公平分享。⑤由于我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃的修改有嚴格的程序要求，規(guī)劃者很少隨時主動對規(guī)劃的適應性進行檢討，由此會導致規(guī)劃失效。

三、土地規(guī)劃管理中應堅持的主要原則

1.集約節(jié)約用地原則

在新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略布局中，嚴格保護耕地是最基本的底線，人多地少是我國長期面臨的基本國情。生態(tài)文明建設和資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會建設的不斷推進，要求我國必須將集約節(jié)約用地作為今后土地規(guī)劃管理的重點工作，土地規(guī)劃管理制度的創(chuàng)新也必須有利于土地的集約節(jié)約利用。我國的城鎮(zhèn)化本來應當實現土地的集約利用，但是現在的情況是農村人口大量減少，農村建設用地的數量卻不減反增。因而今后的土地規(guī)劃既要控制城鎮(zhèn)化中農民在城鄉(xiāng)兩頭占地的蔓延勢頭，有效控制城鄉(xiāng)建設用地的規(guī)模，又要著力對城鄉(xiāng)建設用地不合理的布局結構進行調整；既要嚴格控制新增建設用地的數量，同時也要盤活城鎮(zhèn)存量建設用地；既要強化政府對土地集約節(jié)約工作的管理，又要發(fā)揮市場機制的激勵作用。比如河南省開展的人地掛鉤和復墾券試點，通過將農村居民點進行整體搬遷或土地整治，使得農村建設用地低效利用的狀況得到了改善，同時，將農村建設用地節(jié)余的指標通過市場交易轉移到城市中去，既滿足了城鎮(zhèn)化的建設用地需求，又為農村發(fā)展和農民增收提供了資金支持。

2.科學規(guī)劃原則

土地是一切生產和生活的源泉，在經濟建設中應對土地作出合理的規(guī)劃，以使土地能夠得到合理的開發(fā)利用。由于土地是不可再生資源，所以對土地的科學合理規(guī)劃利用是經濟發(fā)展和社會進步的重要基礎。要建立和完善各級各類規(guī)劃之間的協(xié)調銜接制度，理順各類規(guī)劃在編制和實施管理過程中各個環(huán)節(jié)的關系，統(tǒng)一技術內容，建立信息化規(guī)劃管理手段，實現多層次、全方位的協(xié)調。在規(guī)劃過程中，特別要對土地整治作出總體安排，合理確定土地整治目標、規(guī)模、范圍、任務、重點項目和實施保障措施等，確保規(guī)劃確定的目標任務科學可行。隨著我國經濟社會的發(fā)展，土地整治規(guī)劃內容要不斷趨于綜合化、多元化。

3.法治原則

經濟全球化的重要特征之一就是法治的社會化。在我國社會主義市場經濟體制的建立和完善過程中，土地利用規(guī)劃的實施管理更需要由行政向法治轉變。要盡量避免少數地方領導干部和地方政府在土地利用規(guī)劃中的隨意性和朝令夕改。要在制定土地利用規(guī)劃的過程中，增加土地利用規(guī)劃的公開性和透明度，積極擴大和廣泛開辟公民參與渠道。

4.激勵原則

我國的土地規(guī)劃和用途管理制度帶有一定的計劃經濟色彩和傳統(tǒng)的管制屬性，這種模式不利于政府與市場關系的融合。從國外實踐來看，激勵性管制已逐漸成為取代傳統(tǒng)的強制性管制模式的較好選擇。所謂激勵性管制，就是通過對原來的管制對象進行經濟激勵，達到管制目的的制度安排。具體特點是，其一，改變政府和土地市場的關系，由原來的取代市場到逐步發(fā)揮市場的重要作用；其二，通過柔性管制手段，改變原來的公私對立關系為相對平等的合作關系；其三，由管制走向自我激勵。⑥實施激勵性管制，可以有效地降低行政成本，并有助于公私的雙贏。

四、土地規(guī)劃管理中應處理好的幾個關系

1.處理好政府與市場的關系

在土地管理規(guī)劃中，既要突出政府的宏觀管理作用，做到合理規(guī)劃、科學使用，又要注重發(fā)揮市場在土地資源配置中的引導作用。首先，強調政府在土地管理規(guī)劃中的主導作用。如耕地保護涉及國家糧食安全，宅基地管理、建設性用地管理、公益性用地管理都涉及群眾切身利益，在這些土地規(guī)劃使用中都離不開政府的宏觀管理作用。其次，某些范圍和領域可以發(fā)揮市場的引導作用。目前，在土地管理中發(fā)揮市場作用的實踐探索，還在試點階段，主要是在農村閑置宅基地退出中，探索發(fā)揮市場作用，即按照自愿有償的原則，凡是農民自愿退出閑置宅基地的，政府將給予一定的經濟補償。補償方式可以選擇貨幣形式，也可以采取住房或物業(yè)等多元安置方式。當前，破除城鄉(xiāng)建設用地“二元”結構，建立健全城鄉(xiāng)一體化的土地市場制度是經濟發(fā)展規(guī)律的必然要求。下一步，要深化農村建設用地產權制度改革，規(guī)范和發(fā)展農村建設用地市場。⑦

2.處理好公權力和私權利相協(xié)調的關系

與土地規(guī)劃管理制度相對應的是土地產權制度，前者是公權力，后者是私權利。兩者的關系是：土地管理制度是為了實現公共利益而對土地私權和土地市場進行的干預和管理，但管理不是取代私權，只是對土地市場的失靈進行的各種干預和調控，目的是使社會公共利益達到最優(yōu)。如何協(xié)調公私兩種土地權利是土地管理制度創(chuàng)新中的重要課題。因此，黨的十八屆三中全會明確提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！边@將給我國土地管理體制帶來重要的變化，也將引發(fā)土地市場的重要改革，因為過去的政策是取消農村土地直接入市的可能性，現在是允許農村土地直接入市；過去在土地一級市場上政府是唯一的供應者，現在農村集體也可以成為供應者。這就迫切需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，政府的責任在于建立和完善土地市場的交易規(guī)則，維護市場的交易秩序。

3.處理好土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃的關系

土地利用規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃有著很大的關系。譬如，實施土地利用規(guī)劃會引起土地結構的變化，而土地結構變化又會引起土地面積和空間位置變化，從而導致生態(tài)環(huán)境結構發(fā)生改變，對周圍的水質、水量及其土壤造成影響?！锻恋毓芾矸ā分幸矎娬{土地利用同自然、經濟與社會發(fā)展的密切聯系，將“保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用”作為編制土地利用總體規(guī)劃的重要原則。在土地利用總體規(guī)劃修編中，生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境保護與耕地保護、保障發(fā)展同等重要。因此，下一步，在規(guī)劃修編中應以生態(tài)、社會、經濟的綜合協(xié)調為目標，加強土地生態(tài)現狀評價，并提出相應的消除、減緩措施，以提高規(guī)劃的科學性和合理性，提高土地利用規(guī)劃的實施效率。endprint

五、土地規(guī)劃管理制度創(chuàng)新的對策建議

1.建立彈性規(guī)劃管理模式

彈性規(guī)劃管理模式也稱為動態(tài)規(guī)劃模式，是指規(guī)劃一旦形成，就具有動態(tài)性和彈性，規(guī)劃中某些要素的發(fā)展、變化直接影響規(guī)劃的調整和變更，目的是使規(guī)劃始終與當地社會經濟發(fā)展保持相一致的狀態(tài)。為了適應新興產業(yè)的發(fā)展和用地需求，在維持基本規(guī)劃的總體目標不變的情況下，應當在編制規(guī)劃時適度增加土地用途的彈性和動態(tài)性，既能保證重點規(guī)劃的剛性，又能為市場發(fā)展留下充足的空間。

首先，在規(guī)劃編制時增加混合用地或“白地”的比重。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門應根據當地實際，研究制定有助于新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關控制指標?？紤]到未來新興產業(yè)的發(fā)展用地需求，應當增加機動地和“白地”的規(guī)劃比重。其次，在規(guī)劃編制時要增強土地用途的兼容性和綜合性。目前可以考慮在自由貿易區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)、特殊的商服用地等特定區(qū)域內，實行彈性的用途管制。例如，允許在產業(yè)集聚區(qū)內實行混合性和多用途性規(guī)劃方案；在特殊的商服用地區(qū)域，為了消化過剩的存量用地，可以采取用途轉換的規(guī)劃方案，以去庫存并發(fā)展其他的業(yè)態(tài)；對于自貿區(qū)的規(guī)劃，可采取負面清單式的模式，即規(guī)劃部門只確定該宗土地用途的負面清單，至于其真正用途可以由市場主體來決定。但規(guī)劃部門應當確定各類用地自由變更的限度或比例，以免發(fā)生用途管制的無序、混亂。在這方面我們可以借鑒臺灣的經驗，臺灣確定了三類用地的比例范圍，他們規(guī)定生產用地和公益設施用地的比例分別不得低于全區(qū)土地總面積的50%和30%，而社區(qū)用地不得超過10%。另外，要建立土地用途變更的快速審批機制。為使新興產業(yè)獲得快速發(fā)展，應當建立用途變更審批的綠色通道制度。為了提高辦事效率、簡化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化審批程序，政府應當加強規(guī)劃、國土和環(huán)保等部門之間的協(xié)調，以促進產業(yè)的轉型升級，防止因規(guī)劃調整滯后而影響新興產業(yè)發(fā)展。

2.建立健全公私合作的規(guī)劃制度

規(guī)劃應當以公共利益作為根本宗旨，而對土地的實際利用體現了個人需求和個人利益，兩者各具不同的利益和目標，但是兩者并非絕對不可調和。我國其實已經有合作規(guī)劃的雛形，國家為了調動開發(fā)商建設保障房的積極性，允許在商品房住宅土地出讓合同中明確約定保障房的配建比例等內容，政府可以對開發(fā)商給予一定的容積率獎勵。同樣的道理，國家也可以允許開發(fā)商在建設保障房的合同中明確規(guī)定商業(yè)開發(fā)項目的內容，基本方針是通過商業(yè)開發(fā)的盈利彌補保障房的虧損。這其實是利用優(yōu)惠條件激勵開發(fā)商進行公益性事業(yè)的建設，既實現了公共利益，又使開發(fā)商獲得一定的商業(yè)利益，實現了公私雙贏。

根據這一原理，我們可以通過規(guī)劃合同引導土地權利人按照規(guī)劃合理利用土地，通過合理的激勵約束機制實現公私合作雙贏。土地產權人和政府作為合同雙方當事人簽訂合同，任何一方違反合同，都須承擔違約責任。合同中應當約定以下幾方面內容。首先，規(guī)劃合作合同要明確規(guī)劃用途、容積率、建筑密度、行政辦公和生活服務設施用地比例等內容，土地產權人要嚴格按照規(guī)劃，依投資計劃的進度實施建設。在沒有完成相應的投資之前，政府可以禁止對方當事人部分或全部轉讓合同的權利義務；已經轉讓的，轉讓合同無效。其次，明確政府的權利和義務。政府有權對土地產權人執(zhí)行合同的情況進行多種形式的檢查監(jiān)督。同時，政府應按照合同約定對嚴格履行合同的土地產權人進行獎勵，主要是容積率獎勵或轉移，當然也可以是雙方約定的其他事項。再次，明確土地產權人的違約責任。如果土地產權人未能履行合同相關條款，應支付違約金；如果土地利用人從根本上違反了法律的強制性規(guī)定，可由政府來強制收回土地（針對國有土地）、強制收購土地（針對集體所有的土地）或終止合同。

3.建立規(guī)劃協(xié)商機制

在當代中國，主體多元化、利益多元化導致社會治理的難度加大。為了實現統(tǒng)籌兼顧、集思廣益、科學論證、民主決策的規(guī)劃理念，我國應建立規(guī)劃協(xié)商與公眾參與制度。⑧在城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制實施過程中，要充分尊重民意，開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，并實行專家決策和公眾參與有機結合的制度。建立規(guī)劃協(xié)商制度有助于重塑規(guī)劃的合法性，并強化對政府規(guī)劃權的有效監(jiān)督與制約。

第一，保障公民的知情權。知情權是公民抵制來自公權力的侵害、保護自身合法權益的重要武器。⑨知情權是公民參與規(guī)劃的基礎性權利。公民和規(guī)劃利益相關者掌握規(guī)劃信息有助于提高規(guī)劃決策的質量，應保障公民在規(guī)劃過程中的知情權。第二，保障公民的參與權。對土地利用總體規(guī)劃中的重點和難點問題要采取征詢等形式向社會“求計”，如果涉及公民切身利益的，還應當采取聽證等方式保障公民的參與權。第三，運用多種形式實現協(xié)商規(guī)劃。從全國各地的規(guī)劃協(xié)商實踐來看，規(guī)劃聽證會、市民論壇等是運用比較多的形式。規(guī)劃聽證會制度能夠監(jiān)督政府規(guī)劃權的行使，保障公民的規(guī)劃參與權和決策權。今后應當研究如何使不同群體有效地參與到聽證中去，真正為規(guī)劃決策提供有益的建議或意見。市民論壇既有利于協(xié)商民主，又有利于城市治理，還能在一定程度上影響政府的規(guī)劃決策。應通過市民論壇對市民關心的重要規(guī)劃事項進行大討論，并由公務員、市民和規(guī)劃師公開進行辯論，使規(guī)劃決策得到市民一定程度的認可。另外，在部分地區(qū)也可實施社區(qū)規(guī)劃師制度或召開規(guī)劃民主懇談會。第四，充分發(fā)揮專家在溝通政府與民眾之間的作用。由于規(guī)劃術語難以理解，民眾在規(guī)劃中的參與權和知情權受到了很大影響。因此，政府應當建立專家溝通平臺，以做好政府和公眾之間的話語轉譯。

4.建立不同規(guī)劃區(qū)域的利益補償機制

建立主體功能區(qū)是我國規(guī)劃制度的重大改革，是我國實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施，今后需要完善不同功能區(qū)的利益補償和平衡機制。對處于農業(yè)保護區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的地方要進行補償，而處于開發(fā)區(qū)的地方要支付補償。

要加快制定農業(yè)保護區(qū)管理條例和生態(tài)保護區(qū)管理條例（生態(tài)補償條例），條例中應當重點規(guī)定和完善以下制度：其一，建立健全重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償基金。首先是進一步完善縱向的財政轉移支付制度，針對不同級別的重點生態(tài)功能區(qū)和農業(yè)保護區(qū)，要明確各級政府的財政轉移支付責任。其次是在試點的基礎上，建立健全橫向的生態(tài)補償機制?！蛾P于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》指出，鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，當然這種補償既可以是傳統(tǒng)的資金補償，也可以是產業(yè)扶持、對口幫扶、培訓就業(yè)等形式，使重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)受益區(qū)建立有效的補償機制和平臺。其二，探索建立生態(tài)環(huán)境稅收制度。除了上述財政制度改革，國家還應當建立完善生態(tài)補償的稅收制度?，F階段可以先對重點行業(yè)和對象征收生態(tài)稅：首先是排污企業(yè)和個人應當繳納生態(tài)稅；其次是生態(tài)受益地區(qū)的企業(yè)應當支付生態(tài)稅；再次是直接使用和消耗生態(tài)資源的單位和個人，應當支付生態(tài)稅。endprint

此外，在土地使用中，規(guī)劃的工業(yè)地、商業(yè)地、農用地的價格差別很大。例如，在征地或集體土地入市時由于土地的利用不同，土地價格的差距就很大，土地增值如何分配、貶值部分（如永久基本農田）如何分擔、如何協(xié)調其中的利益關系等問題值得關注。一種方法是仿效前述的生態(tài)保護基金，建立耕地保護基金或糧食補償基金，另外，還可以借鑒國外的生態(tài)地役權和農業(yè)保護地役權制度。通過探索多種形式的耕地保護與激勵工具的綜合使用，實現不同規(guī)劃區(qū)之間的利益平衡問題，同時發(fā)揮激勵作用，激勵農業(yè)保護區(qū)的農民切實保護耕地以便保障國家的糧食安全。要改變現行的糧食直補分配辦法，實行按照貢獻大小進行分配，對不同經營規(guī)模和不同種植結構的農戶或其他經營主體進行不同的激勵，以取得最佳的耕地保護效果。同時，還要注重不同政策工具之間的協(xié)調問題，比如縱向補償基金和橫向生態(tài)補償之間、財政工具和稅收工具之間、激勵工具和管理工具之間的協(xié)調。

5.建立市場與政府配置土地資源的協(xié)作機制

土地資源的配置應當進行市場化的改革，但由于土地資源的特殊性，政府對市場配置的調控作用更加重要。由于市場失靈的存在，土地資源的配置同樣會發(fā)生市場失靈現象，政府的作用在此大有用武之地，規(guī)劃和用途管制就是政府配置資源的主要政策工具。應當注意的是，規(guī)劃和用途管制必須尊重市場經濟的規(guī)律，而不能是長官意志的產物。今后政府應著力推進土地資源的市場化配置：第一，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場作為核心工作來抓。打破政府壟斷土地一級市場的現行體制，建立市場決定土地資源初始配置的形成機制。政府應當著力健全土地市場的交易機制和管理機制、宏觀調控機制，比如建立土地交易的稅收制度和土地增值利益分配制度。要改革現行的征地制度，縮小征收范圍，提高補償標準，完善補償方式，有條件的地方要逐步實施征地制度的市場化改革試點。第二，建立政府對土地市場的有限干預模式。劃清政府配置和市場配置的界限，建立政府對市場的事前、事中、事后調節(jié)機制。要嚴格限制無償劃撥用地的范圍和數量，《土地管理法》未來修改時應當嚴格界定公共利益的范圍，以限制政府劃撥用地的范圍。第三，耕地保護上可以試點市場機制的保護模式。在現行的耕地保護體制下，作為經濟人的農民和農村集體以及地方政府都有突破耕地紅線的沖動，既有的利益格局無法實現高效保護耕地和國家糧食安全的目標，因此應當建立新的利益機制。例如，江蘇省在城鄉(xiāng)建設用地增減試點中，注重運用市場機制調節(jié)耕地和建設用地的利益關系，地方政府如果想要獲得建設用地，就要想方設法對土地進行整治，通過新增高質量的耕地換取建設用地指標。重慶的地票交易制度和河南省的復墾券交易制度也是這種機理貫穿其中的做法。

總之，我國土地規(guī)劃管理制度的改革既有復雜的利益格局需要調整，又有艱巨的耕地保護與糧食安全使命需要完成。目前，破除舊的行政管理模式，建立新的市場調節(jié)模式勢在必行。而運用激勵機制和政策工具取代強制性管理體制無疑是未來政策的基本價值取向，這些都對現行的土地規(guī)劃管理制度提出了全新的課題。

注釋

①蔡武進：《行政治理視野下的行政協(xié)商》，《北方法學》2014年第3期。

②于靜濤：《論我國城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證制度的完善》，《福建金融管理干部學院學報》2010年第1期。

③邵凌云：《解決城市規(guī)劃亂象，需遏止權力游戲》，河北共產黨員網，http：//www.hebgcdy.com/2014/0703/58923.html。

④湯海孺：《不確定性視角下的規(guī)劃失效與改進》，《城市規(guī)劃學刊》2007年第3期。

⑤賀歡歡、張銜春：《土地產權視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改進思考》，《規(guī)劃師》2014年第2期。

⑥郭潔：《土地用途管制模式的立法轉變》，《法學研究》2013年第2期。

⑦李太淼：《構建統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地的土地制度》，《甘肅社會科學》，2017年第1期。

⑧趙哲遠、華元春、吳次芳等：《新一輪土地利用總體規(guī)劃編制的調查研究——以浙江省為例》，《國土資源科技管理》2003年第5期。

⑨蘭燕卓：《為了有序的城市——城市規(guī)劃變更的行政法規(guī)制》，北京大學出版社，2014年，第185頁。

責任編輯：澍 文

Research on the Innovation of Land Planning Management System in China

Guo Lintao

Abstract：Land planning management system plays an indispensable role in promoting urbanization in China， in realizing coordinated development of urban and rural areas and in contributing to the structural reform of the supply-side. However， the current land planning management system has some serious defects， such as the unilateral monopoly of the planning enforcement， lack of marketability in terms of planning control means， the low restriction of arbitration in planning freedom， and the passivity of planning control， therefore， it is no longer adaptive to the needs of new urbanization and market economy. The reform and innovation of the land planning management system should adhere to the principles of the intensive and economical land utilization， scientific planning， governing by law， and giving incentives， dealing well with the relationships between the government and the market， the public and the private rights， and the land utilizing planning and environmental protection planning. By establishing a flexible planning and management mode， implementing the system of planning consultation and control， and building up the compensation system of different planning regions and the coordinating system of the government′s allocation of land resources， the modern transformation of the planning management system will be achieved.

Key words：planning management； planning and consultation； public participationendprint