楊帆

摘 要：文章以城市水循環(huán)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，從全國直轄市、省會城市和計劃單列市中選取已建立水務(wù)局的城市展開調(diào)查。通過調(diào)查城市基礎(chǔ)水務(wù)功能的行政管理執(zhí)行情況，了解各城市水務(wù)局“水務(wù)一體化”改革狀況。從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)水務(wù)局職能結(jié)構(gòu)偏向城市水資源源頭管理以及監(jiān)管力度不平衡等問題，分析相關(guān)原因并提出水務(wù)制度改革深化的建議。

關(guān)鍵詞：城市水循環(huán)；水務(wù)局；水務(wù)監(jiān)管

中圖分類號：F299.24 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2017）29-0118-02

引言

近年來，城市水務(wù)項目頻繁使用“BOT”、“TOT”、“OM”等社會資本參與模式，通過分解城市水務(wù)功能，選擇責(zé)任主體完成水務(wù)功能，滿足城市發(fā)展需要，這是我國水務(wù)改革取得的成果，相對應(yīng)的研究也很豐富，多以“水務(wù)一體化”程度作為評判水務(wù)改革的標準。

林曉惠（2008）[2]對比傳統(tǒng)水務(wù)管理制度與現(xiàn)代“一體化”制度，提出深化水務(wù)一體化改革的必要性。陳慧（2013）[3]將“水務(wù)一體化”改革分為萌芽、初步探索、高速發(fā)展以及深化發(fā)展階段，并總結(jié)現(xiàn)階段我國城市水務(wù)管理改革取得的成果。王學(xué)超（2017）[1]等對我國一些重要城市展開調(diào)查，研究各地水務(wù)局“水務(wù)一體化”進程。劉俊秀（2016）[4]利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)理論建立水務(wù)一體化評價體系。但其中對水務(wù)行政職能執(zhí)行情況的研究較少，本文想通過調(diào)查這方面現(xiàn)狀，研究水務(wù)制度改進方向。

1 城市水循環(huán)管理

以水源、供水、用水、排水作為城市水循環(huán)系統(tǒng)的基本環(huán)節(jié)，形成對應(yīng)的子系統(tǒng)——水源保護系統(tǒng)，供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和污水處理及回用體系。其中，水源保護機制與供水系統(tǒng)是城市運行的基本保障，它們的有效運轉(zhuǎn)決定城市的生存問題；在排水系統(tǒng)中，雨污分流不僅解決城市內(nèi)澇問題，也能實現(xiàn)水資源回補；污水處理及中水回用系統(tǒng)是降低水環(huán)境污染的關(guān)鍵手段，同時也有助于節(jié)約水資源。為確保各系統(tǒng)安全運行，衍生出以下四部分水務(wù)管理職能：

（1）水資源管理，即城市水資源的統(tǒng)一管理。實現(xiàn)城市地表水、地下水、外調(diào)水統(tǒng)一管理，并及時監(jiān)測水環(huán)境，保護城市水資源，統(tǒng)一規(guī)劃城市水資源分配與調(diào)度。

（2）供水一體化管理，即城市供水體系統(tǒng)一規(guī)劃與供水行業(yè)的歸口管理。審查供水行業(yè)并對項目運營進行全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并防止水污染事故，保障城市用水安全。

（3）排水一體化管理，即城市排水體系統(tǒng)一規(guī)劃與排水行業(yè)的歸口管理。審查排水行業(yè)項目建設(shè)，監(jiān)督管網(wǎng)維護并審查排水入網(wǎng)戶的排放行為，及時治理違法違規(guī)行為。

（4）污水處理及回用體系管理：實施污水處理行業(yè)的行業(yè)監(jiān)管。負責(zé)污水處理設(shè)施的運營監(jiān)管，執(zhí)行污水排放許可證制度，集中管理中水回用，避免城市水環(huán)境污染。

2 城市水務(wù)管理運行情況

2.1 研究對象及考慮因素

鑒于我國水務(wù)一體化改革都是由各城市水務(wù)局負責(zé)，再結(jié)合城市水資源情形、經(jīng)濟發(fā)展水平與城市規(guī)模，本文將已建立水務(wù)局的省會城市，直轄市和計劃單列市作為研究對象，總計24個城市。根據(jù)前文提到的城市水務(wù)管理分類，確定調(diào)查的行政職能，即水源地保護、供水系統(tǒng)監(jiān)管、排水系統(tǒng)監(jiān)管以及污水處理設(shè)施監(jiān)管。

2.2 調(diào)查城市相關(guān)職責(zé)執(zhí)行情況

從整體調(diào)查結(jié)果看，有15個城市的水務(wù)局承擔(dān)了全部調(diào)查職能，而另外9個城市將調(diào)查職能分配到水務(wù)局在內(nèi)的其他部門分別負責(zé)；其中，“水資源保護與管理”與“供水行業(yè)監(jiān)管”都由各地水務(wù)局統(tǒng)一承擔(dān)，而其他行政部門分管的職責(zé)主要集中于“排水系統(tǒng)監(jiān)管”與“污水處理設(shè)施監(jiān)管”，如表1所示。

表1 24座城市基本水務(wù)職能執(zhí)行情況表

注：“1”表示該項職能由當(dāng)?shù)厮畡?wù)局負責(zé)，“2”表示該項職能由水務(wù)局以外的行政部門負責(zé)。

具體地，各地水務(wù)局都將“水資源保護與管理”放在職能規(guī)劃的首位，負責(zé)城市水資源保護與管理、防汛抗洪、節(jié)約用水工作等。得益于各地組建的大型國企水務(wù)集團，它們提供引水、制水、運輸、管網(wǎng)維護一體化的供水服務(wù)，水務(wù)局實現(xiàn)對供水行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。而在“排水系統(tǒng)監(jiān)管”與“污水處理設(shè)施監(jiān)管”兩方面，有的水務(wù)局職責(zé)被分離，主要由于大部分排水和污水處理設(shè)施都由政府投資建設(shè)并運營。尤其是排水管網(wǎng)建設(shè)，政府部門一力承擔(dān)項目規(guī)劃、建設(shè)與維護，再加上排水和污水處理設(shè)施屬于環(huán)境保護工程，城市公共設(shè)施主管單位與環(huán)保部門都有監(jiān)管職責(zé)。

3 水務(wù)局在水務(wù)管理中存在的問題

城市過快發(fā)展造成用水缺口，迫使城市管理者對水資源進行統(tǒng)一調(diào)配，從各地組建的大型國企水務(wù)集團就能看出，城市在供水端管理所做的積極改革。但從整體看，調(diào)查城市中普遍存在“重供輕排”的現(xiàn)象，對城市排水與污水處理系統(tǒng)的管理未達到預(yù)想效果，分析存在的問題，總結(jié)為以下四點：（1）職能結(jié)構(gòu)偏向城市水循環(huán)源頭管理。從調(diào)查情況看，水務(wù)局職能設(shè)計有所側(cè)重，可總結(jié)為“水資源的統(tǒng)一管理與保護”、 “水資源利用的統(tǒng)一管理”以及“提高涉水事務(wù)的行政管理效率”三方面，造成城市水務(wù)管理核心偏向城市水循環(huán)源頭管理。（2）排水許可證制度執(zhí)行不完善。排水許可證制度是規(guī)范排水行為，防治水環(huán)境污染的重要舉措，包括排水證行政審核以及排水行為監(jiān)管。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，法規(guī)制定 “與時俱進”，實際操作卻顯得“力不從心”，對排水戶排水行為事后監(jiān)管力度不夠。（3）缺乏監(jiān)管協(xié)作機制。部分城市水務(wù)管理分設(shè)在不同部門，水務(wù)局、環(huán)保局和建設(shè)局都有牽涉，在不能形成水務(wù)行業(yè)統(tǒng)一管理的前提下，職責(zé)明確與協(xié)作機制顯得尤為重要，而在調(diào)查城市中缺乏相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計，存在多頭管理。（4）缺乏污水處理設(shè)施運行監(jiān)管。污水處理設(shè)施安全有效的運營不僅能夠預(yù)防水環(huán)境污染，而且能回補水資源。但僅對排污口的檢查并不能保證設(shè)施的有效運轉(zhuǎn)，缺乏對處理過程的監(jiān)管，將無法對違規(guī)操作做出及時反應(yīng)，從而直接影響處理效果。

4 水務(wù)局水務(wù)監(jiān)管改進建議

城市水循環(huán)系統(tǒng)對城市經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，而有效地監(jiān)管是保證服務(wù)效果的最后一道防線，也是保障公共利益的直接手段。結(jié)合本文調(diào)查，對水務(wù)局監(jiān)管職責(zé)提出以下四方面改進建議。

4.1 平衡水務(wù)行業(yè)監(jiān)管力度

加強排水行業(yè)監(jiān)管，提高對排水戶排水行為監(jiān)管，從污水源頭控制污染物，保證排水許可證制度實施效果；另一方面強調(diào)污水處理設(shè)施運營監(jiān)管，在處理過程中確保污染物排放結(jié)果符合規(guī)定。

4.2 建立協(xié)作機制，明確職責(zé)

在暫時不能形成水務(wù)行業(yè)統(tǒng)一管理的前提下，應(yīng)加強各牽涉部門的溝通與配合，明確各自職責(zé)側(cè)重，避免行政資源的浪費；對出現(xiàn)的綜合性事件，建立聯(lián)合監(jiān)管協(xié)作機制，加強日常協(xié)作。

4.3 建立切合實際的法律規(guī)范體系

水務(wù)管理體制由各省市自行制定，而城市水文情況差異明顯，為確保水資源可持續(xù)利用，必須結(jié)合城市實際情況，積極研究當(dāng)?shù)厮畡?wù)行業(yè)需要，建立符合行業(yè)發(fā)展的法律規(guī)范管理體系。

4.4 培養(yǎng)科學(xué)的管理團隊

水務(wù)行業(yè)社會資本發(fā)展迅速，增加了管理的復(fù)雜性，考驗團隊管理能力的“時效性”。為避免出現(xiàn)管理“力不從心”的問題，需要及時對人員進行培訓(xùn)與考核，確保團隊的先進性。

參考文獻：

[1]王學(xué)超，劉兆旋，李香園.重要城市水務(wù)一體化進展研究[J].中國水利，2017（1）：47-50.

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[3]陳慧.中國城市水務(wù)管理體制改革評述[J].經(jīng)濟問題，2013（5）：15-19.

[4]劉俊秀.基于LM-BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)水務(wù)一體化管理評價及對策研究[D].鄭州：華北水利水電大學(xué)，2016：1-64.

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