王建軍，胡 海，朱壽佳，楊杰明

(1. 廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060；2. 廣州市城市規(guī)劃自動化中心，廣東 廣州 510030)

1 新型智慧城市與城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化

2016年，中國“十三五”規(guī)劃綱要提了以建設(shè)新型智慧城市。政府推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。新型智慧城市與智慧城市相比，重要在于以人為本和問題導(dǎo)向?！靶滦椭腔鄢鞘小币?guī)劃的關(guān)鍵領(lǐng)域包括智慧化提升城鄉(xiāng)規(guī)劃自身能力和智慧化解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中遇到的問題，如城鎮(zhèn)空間發(fā)展與動態(tài)監(jiān)控、城市資源管理和高效利用、城市安全、災(zāi)害防災(zāi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通規(guī)劃、智慧經(jīng)濟發(fā)展、社區(qū)建設(shè)、歷史文化保護等[1]。

隨著我國新型智慧城市建設(shè)推進“三規(guī)合一”和“多規(guī)合一”等公共信息平臺建設(shè)迎來新的發(fā)展機遇，城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理有更多實踐[2-3]。政府通過拓寬規(guī)劃管理的數(shù)據(jù)種類和內(nèi)容，加大數(shù)據(jù)資源共享共建，提供面向?qū)I(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)管理服務(wù)，提高了決策支持水平，提升了規(guī)劃編制、審批、管理的效率[4]。新型智慧城市的規(guī)劃管理應(yīng)用越來越多，如上海、深圳[5]、廣州、武漢[6]等地的“一張圖”系統(tǒng)、珠海的重點項目移動辦公系統(tǒng)[7]、東莞的總規(guī)、控規(guī)、建設(shè)項目、市政規(guī)劃的全過程電子報批系統(tǒng)[8]。但現(xiàn)有的新型智慧城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理研究和應(yīng)用，關(guān)注數(shù)據(jù)收集、處理和分析，業(yè)務(wù)的流程管理，但是對本身規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量、精度和規(guī)劃之間智慧化協(xié)調(diào)研究分析不足，影響法定規(guī)劃的編制、審批和管理。如何更好地做好新型智慧城市的規(guī)劃管理，更加智慧化地開展規(guī)劃編制和管理，成為新型智慧城市應(yīng)用中的重要問題。本文將以廣州為例對城鄉(xiāng)規(guī)劃的智慧化管理進行探索，為廣州建設(shè)新型智慧城市提供支持。

2 廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理探索

地理信息系統(tǒng)、遙感、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)迅速發(fā)展，滲透到廣州城市規(guī)劃規(guī)劃編制、技術(shù)審查、行政審批、規(guī)劃督察等各個環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸向數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化方向發(fā)展。

2.1 規(guī)劃編制智慧化探索

2000年以后，廣州逐步建構(gòu)起以戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)、總體規(guī)劃為支撐、控規(guī)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃（如圖1所示）的動態(tài)評估，控規(guī)和村莊全覆蓋，從三規(guī)合一到多規(guī)合一，并在多規(guī)合一過程中建立一規(guī)合一和兩規(guī)合一的管理體系，規(guī)劃編制的縱向和橫向體系逐步統(tǒng)一，并形成聯(lián)動管理機制。

圖1 戰(zhàn)略規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系Fig.1 The relationship of the strategy plan and the master plan

戰(zhàn)略規(guī)劃對城市發(fā)展及建設(shè)活動有效地引導(dǎo)和控制，成為城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在其指導(dǎo)下，編制城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、控規(guī)、重點地區(qū)城市設(shè)計等規(guī)劃成果。廣州三年一次對戰(zhàn)略規(guī)劃進行實施總結(jié)評價，評估結(jié)果一方面形成新的戰(zhàn)略規(guī)劃動態(tài)維護成果，另一方面加強向下體系的內(nèi)容傳導(dǎo)，指導(dǎo)下層面規(guī)劃編制。

城市總體規(guī)劃建立在對戰(zhàn)略規(guī)劃評估的基礎(chǔ)上。最新一輪的城市總體規(guī)劃成果開展了法條化的探索，將規(guī)劃內(nèi)容演變?yōu)榉蓷l文模式，便于上承下傳和執(zhí)行。廣州總規(guī)法條化通過“三規(guī)合一”工作增強不同部門空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、制定了總規(guī)批后實施指引，規(guī)劃成果內(nèi)容和表達，夯實總規(guī)作為公共政策的技術(shù)基礎(chǔ)。

控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃全覆蓋是智慧化規(guī)劃編制的核心環(huán)節(jié)?？匾?guī)在落實上層次規(guī)劃的基礎(chǔ)上對各區(qū)近年編制的控規(guī)、專項規(guī)劃等進行梳理，并將省市區(qū)重點項目落實到控規(guī)，構(gòu)建“一張圖”管理平臺，推進了用地管理的科學(xué)審批。廣州全市1142個行政村，基本實現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋。廣州建立村莊規(guī)劃信息管理平臺，與控規(guī)全覆蓋圖進行協(xié)調(diào)和整合，形成城鄉(xiāng)“一張圖”，加強鄉(xiāng)村地區(qū)的項目落地。

廣州市“三規(guī)合一”協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃3個主要規(guī)劃之間的矛盾。一規(guī)合一是以控規(guī)為平臺，以用地為核心，匯集總規(guī)、控規(guī)、專項規(guī)劃等多要素，合并為一張統(tǒng)一市域建設(shè)用地管理圖紙，如圖2所示。在此基礎(chǔ)上與土規(guī)進行協(xié)調(diào)，形成兩規(guī)合一，減少兩規(guī)沖突，提高用地審批效率。將產(chǎn)業(yè)、文化、教育、體育等多項專業(yè)規(guī)劃的項目與兩規(guī)合一建設(shè)用地的相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)專項實施計劃項目落地。

圖2 智慧城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系圖Fig. 2 The system of urban and rural smart planning

2.2 規(guī)劃管理智慧化探索

在建立完善的編制數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，廣州從20世紀90年代就開始推進規(guī)劃管理信息化，將數(shù)據(jù)與應(yīng)用進行高效率整合。在新技術(shù)發(fā)展的影響下，廣州進行信息化管理到智慧化管理漸進式探索，融入辦公自動化系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)云平臺技術(shù)，建立了數(shù)據(jù)錄入、檢測和應(yīng)用管理的機制，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的高效管理。

1）初期階段：城鄉(xiāng)規(guī)劃數(shù)據(jù)入庫、業(yè)務(wù)流程信息化

廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃初期以應(yīng)用為主進行信息資源整合、管理和服務(wù)，具有成果數(shù)據(jù)化和業(yè)務(wù)流程信息化特征。從地形圖數(shù)據(jù)發(fā)展為擁有多種基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)和規(guī)劃編制成果、控規(guī)管理材料、業(yè)務(wù)辦公資料的空間數(shù)據(jù)庫。如廣州開發(fā)城市規(guī)劃管理“一站式”窗口制業(yè)務(wù)系統(tǒng)，來文、信件、資料和信息統(tǒng)一進出，且配合全局綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)和會議系統(tǒng)形成“收文-經(jīng)辦-會辦-審核-發(fā)文”全流程的功能[9]。

2）中期階段：數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)流程融合，實現(xiàn)部門聯(lián)動審批

廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃對數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)流程進行初步融合探索。一開始實施“用地劃撥-修詳規(guī)劃-建筑單體-竣工驗收”的規(guī)劃環(huán)節(jié)的建成電子報批系統(tǒng)。隨著信息系統(tǒng)性能和智慧化程度的不斷提升，電子報批系統(tǒng)納入一張圖管理平臺。一張圖是以規(guī)劃管理單元為基礎(chǔ)，強制性與非強制性控制相結(jié)合的、動態(tài)更新的城市規(guī)劃管理圖則編制創(chuàng)新[10]。一張圖上線作為規(guī)劃審批平臺，是廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃空間資源平臺的重要構(gòu)成。

3）新時期：實現(xiàn)一張圖為基礎(chǔ)的三規(guī)合一和多規(guī)融合

廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃貫徹多規(guī)融合理念，繼續(xù)深化多部門的多源數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)銜接。三規(guī)合一信息聯(lián)動平臺對“三規(guī)合一”規(guī)劃圖、控制線、土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、“三規(guī)合一”遠景規(guī)劃圖等成果進行管理。在三規(guī)合一和控規(guī)一張圖平臺基礎(chǔ)上，完成規(guī)劃差異比對，控規(guī)和村規(guī)協(xié)調(diào)分析。多規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺滿足“多規(guī)合一”資源管理、規(guī)劃矛盾識別與協(xié)調(diào)、信息共享與交換、臺賬與輔助決策，為多部門間規(guī)劃矛盾檢測和協(xié)調(diào)等提供技術(shù)支撐，實現(xiàn)控規(guī)一張圖為基礎(chǔ)的多規(guī)融合。

隨著近幾年大數(shù)據(jù)革命的發(fā)展，廣州也正在開發(fā)新一代智慧時空信息云平臺，將融入大數(shù)據(jù)云平臺、三維激光測繪成果和高精度規(guī)劃編制成果，以及大量的規(guī)劃審批數(shù)據(jù)，將對加強規(guī)劃引領(lǐng)和管控起到重要的推動作用（見表1）。

表1 廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧編制和管理內(nèi)容表Tab.1 Urban and rural smart planning and managment of Guangzhou

3 廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理體系

規(guī)劃作為指南針對城市發(fā)展起著方向指引作用，其不斷豐富編制內(nèi)容，以適應(yīng)復(fù)雜多變城市新需求。規(guī)劃編制內(nèi)容的龐雜和劃管理對象多元，一定程度上影響空間管理層級和規(guī)劃編制層級對應(yīng)關(guān)系。另一方面，隨著業(yè)務(wù)信息平臺不斷升級和擴容，規(guī)劃管理者對平臺信息共享提出要求。需要理順空間管理層級、規(guī)劃編制層級和規(guī)劃管理層級。結(jié)合對廣州規(guī)劃編制和管理智慧化探索進程的梳理，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建體系性更強的智慧化規(guī)劃管理體系，這一模式包括城市規(guī)劃決策、管理、實施、技術(shù)和數(shù)據(jù)5個層面。

3.1 決策層：以戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)、總體規(guī)劃為支撐，強化以五年規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃體系

特大城市因其管理體系層級復(fù)雜性，存在多元城市規(guī)劃與管理主體。各區(qū)和空港、開發(fā)區(qū)以戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)、總體規(guī)劃為支撐。廣州以三規(guī)合一為平臺，落實戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)要求，總體規(guī)劃管控要求。通過構(gòu)建五年規(guī)劃空間體系，避免重復(fù)性、類似性規(guī)劃研究和規(guī)劃，且從系統(tǒng)性角度，全局性角度考慮規(guī)劃編制必要性，加強決策，避免規(guī)劃浪費，達到智慧化開展規(guī)劃編制要求。構(gòu)建涵蓋總規(guī)、控規(guī)等11項，對提升城市建設(shè)品質(zhì)、加快建設(shè)重點功能區(qū)、完善重大基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市公共服務(wù)、促進資源集約高效利用、優(yōu)化城市管理體系、城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面進行統(tǒng)籌，做好前期規(guī)劃編制決策。

3.2 管理層：基于廣州市城市規(guī)劃管理一張圖平臺實現(xiàn)各層規(guī)劃管理

中央提出“一張藍圖干到底”，廣州在城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理層面，堅持以“一張圖”平臺為管控核心，法定規(guī)劃入庫作為審批、專項規(guī)劃作為參考調(diào)整提升規(guī)劃智慧化編制管理。廣州制定和完善覆蓋各層次規(guī)劃的規(guī)劃成果計算機文件標準，建立高效合理的數(shù)據(jù)組織和訪問體系，實現(xiàn)規(guī)劃管理“一張圖”數(shù)據(jù)庫的動態(tài)更新和管理維護。一是總體層面，梳理城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，形成總規(guī)管理圖則。通過“九大圖組”建立城市總體規(guī)劃與控制性詳細規(guī)劃的縱向聯(lián)動關(guān)系。對城市生態(tài)底線、空間管制、“三區(qū)四線”、重大交通市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、歷史文化保護等內(nèi)容和管理要求進行明確，制定剛性的管理細則。二是在詳細規(guī)劃實施層面，通過對項目實施方案，過程和結(jié)果進行動態(tài)監(jiān)控、模擬和評價，判斷項目符合規(guī)劃要求，防止違法規(guī)劃的行為，并能夠及時糾正。三是在專項規(guī)劃層面，制定一規(guī)合一和兩規(guī)合一建設(shè)用地范圍，能更好滿足各方利益訴求，引導(dǎo)專項規(guī)劃項目合理建設(shè)，提高土地經(jīng)濟利益。

3.3 實施層：城市設(shè)計與年度用地計劃相結(jié)合、規(guī)劃實施評估等優(yōu)化規(guī)劃實施

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施主要通過各類規(guī)劃編制、項目實施建設(shè)完成。因而在編項目實施方面注重城市設(shè)計和年度用地計劃統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，最后通過規(guī)劃實施評估，重新審視規(guī)劃編制、重大項目建設(shè)情況，反饋回規(guī)劃項目編制制定和督察重大項目建設(shè)進展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃實施層面的動態(tài)監(jiān)督。

城市設(shè)計和年度用地計劃工作相結(jié)合，推進建管審批與城市設(shè)計的協(xié)調(diào)。加強前期規(guī)劃的介入指導(dǎo)和對項目景觀效果、場地設(shè)計、市政環(huán)境的規(guī)劃指引。建立“規(guī)劃設(shè)計-工程-工程文化-城市文化”的提升路徑，逐步實現(xiàn)“全覆蓋、全要素、全流程”的管控體系，加強規(guī)劃編制實施的協(xié)調(diào)性。

廣州對總規(guī)、控規(guī)、村莊規(guī)劃實施等進行規(guī)劃評估，以此動態(tài)調(diào)整規(guī)劃目標和指標。廣州用三圖兩表（增規(guī)劃編制完成情況、重點項目實施情況和各區(qū)規(guī)劃執(zhí)行情況）加強重大建設(shè)項目的建設(shè)實施監(jiān)督情況。廣州規(guī)劃實施評估結(jié)合“多規(guī)合一”，以“一張圖”平臺為基礎(chǔ)，以實施評估GIS平臺體系為技術(shù)支撐，形成“1個實施評估總報告+1個白皮書+X個各區(qū)實施評估報告+Y個市直部門專項評估報告”的成果體系。

3.4 技術(shù)層：通過多源數(shù)據(jù)，應(yīng)用新技術(shù)輔助決策

新型智慧城市強調(diào)行業(yè)數(shù)據(jù)共享與融合，因而綜合應(yīng)用多源數(shù)據(jù)，應(yīng)用新技術(shù)和方法輔助專業(yè)領(lǐng)域決策成為城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化編制和管理需要。如基于POI數(shù)據(jù)，對公共服務(wù)設(shè)施集中建設(shè)的空間績效分析，分析高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、眾創(chuàng)空間、制造業(yè)等空間分布特征，對于優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施，向科創(chuàng)資源服務(wù)配套傾斜有重要作用?；诮煌髁拷y(tǒng)計數(shù)據(jù)，進行廣州交通組織優(yōu)化與評價。針對城市熱島、雨澇、面源污染、生物多樣性退化等關(guān)鍵生態(tài)問題，廣州采用生態(tài)問題機理模型分析、生態(tài)過程模擬與總規(guī)方案情境下的生態(tài)風(fēng)險模擬等技術(shù)方法，開展雨洪調(diào)控、面源污染控制、大氣污染防治、通風(fēng)與熱環(huán)境改善、固體廢棄物處理、清潔能源利用、城市生物多樣性保護等7項生態(tài)專項規(guī)劃，輔助構(gòu)建城市生態(tài)空間規(guī)劃體系。

3.5 數(shù)據(jù)層：強化數(shù)據(jù)制作及入庫標準要求，提升規(guī)劃生產(chǎn)效能

控制性詳細規(guī)劃作為法定規(guī)劃重要基礎(chǔ)，其成果的質(zhì)量直接關(guān)系政府效率。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制大量技術(shù)人員需嚴格遵循數(shù)據(jù)層要求，強化數(shù)據(jù)制作及入庫標準，提升規(guī)劃生產(chǎn)效能?！稄V州市城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”編制工作規(guī)程》明確責(zé)任主體、事權(quán)要求、工作流程，明確指出加強成果的初審、入庫格式審查，發(fā)揮控制性詳細規(guī)劃的效益。廣州組織編制《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃一張圖成果制作規(guī)范》《控制性詳細規(guī)劃（編制、修改、修正）上網(wǎng)文件數(shù)據(jù)格式審查要求》對數(shù)據(jù)入庫標準提出嚴格要求，如圖3所示。

圖3 城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理體系構(gòu)成框圖Fig.3 The smart management system of urban and rural planning

4 結(jié)束語

廣州新型智慧城市快速發(fā)展，與國土資源與城市規(guī)劃應(yīng)用探索實踐密切相關(guān)。控規(guī)、村莊規(guī)劃全覆蓋、三規(guī)合一和多規(guī)合一、規(guī)劃實施評估等國土資源城鄉(xiāng)規(guī)劃的新要求，提升了廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理水平。廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理經(jīng)歷3個階段，初期信息化、中期多部門信息共享、后期的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合發(fā)展。適應(yīng)新型智慧城市信息互聯(lián)互通、行業(yè)數(shù)據(jù)共享和融合、信息安全的原則，廣州通過信息標準化、業(yè)務(wù)規(guī)范化、辦公自動化、管理制度化等實現(xiàn)信息收集、分析和利用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理。廣州市在窗口業(yè)務(wù)系統(tǒng)、廣州城鄉(xiāng)規(guī)劃空間資源平臺、多規(guī)合一信息聯(lián)動平臺等系統(tǒng)建設(shè)，遙感、大數(shù)據(jù)、三維等新技術(shù)應(yīng)用進行有益探索。通過決策層、管理層、實施層、技術(shù)層和數(shù)據(jù)層智慧化探索，滿足規(guī)劃編制、審批、督察和服務(wù)全過程新需求。

受制于龐大規(guī)劃體系和規(guī)劃協(xié)調(diào)復(fù)雜性，廣州仍然存在規(guī)劃編制碎片化、規(guī)劃入庫更新不及時影響審批和國土規(guī)劃雙坐標管理等問題。大量積累多年的規(guī)劃成果未能形成“知識庫”引導(dǎo)規(guī)劃編制和管理，對規(guī)劃師和管理者投入心血和財政支撐存在浪費。智慧化城鄉(xiāng)規(guī)劃需要更廣泛的信息共享和更深層次的信息挖掘，以此為智慧社區(qū)、智慧交通等提供技術(shù)支撐。隨著新技術(shù)的日新月異，新型智慧城市建設(shè)需求不斷增多，城鄉(xiāng)規(guī)劃智慧化管理迎來更大機遇。今后可在數(shù)據(jù)、系統(tǒng)、業(yè)務(wù)全流程的智慧城市管理，智慧城市規(guī)劃和新型智慧城市的銜接，信息數(shù)據(jù)挖掘與分析利用等方面進行更多嘗試。