汪振江

可行性是地方性法規(guī)的終極追求目標(biāo)和最高價(jià)值判斷。一部地方性法規(guī)是否落地有聲、行之有效，即是否有質(zhì)量，可行性是其諸多評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中最為重要的標(biāo)準(zhǔn)。怎樣才能做到地方性法規(guī)的可行性，或如何實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)的可行性呢？本文就以《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》的制定為例加以破解。

一、地方性法規(guī)要有必要立才立

必要性也即目的意義是地方性法規(guī)可行性的前提，是制定地方性法規(guī)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和價(jià)值定位。法規(guī)不是解決一切社會(huì)問(wèn)題的鑰匙，但它必須是能解決問(wèn)題的，即解決社會(huì)某一個(gè)領(lǐng)域或某一個(gè)方面乃至某一個(gè)面或點(diǎn)的問(wèn)題，是在突出問(wèn)題上“砍一刀”，而且是通過(guò)立法才能解決的問(wèn)題，必須立才立，而不是可立可不立的。是否立法、立什么樣的法，這是地方性法規(guī)首先要考慮和解決的問(wèn)題。

農(nóng)村生活垃圾治理，實(shí)現(xiàn)村容整潔，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求和全面建成小康社會(huì)的基本目標(biāo)。2004年，黨中央、國(guó)務(wù)院作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大決策，提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出到2020年，全國(guó)農(nóng)村居民住房、飲水和出行等基本條件明顯改善，人居環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)干凈、整潔、便捷，建成一批各具特色的美麗宜居村莊。貫徹中央決策部署，近些年甘肅農(nóng)村的人居環(huán)境確實(shí)有了較大改善，但與此同時(shí)，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村生活垃圾也呈現(xiàn)出數(shù)量增多、成分增加的趨勢(shì)，影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理的一些深層矛盾和問(wèn)題尚未得到有效解決，環(huán)境被污染的狀況尚未從根本上得以遏制。從調(diào)研情況看，甘肅在農(nóng)村生活垃圾治理中還程度不同存在著基礎(chǔ)設(shè)施落后、職責(zé)劃分不清、經(jīng)費(fèi)投入不足、管理機(jī)制不夠健全、群眾發(fā)動(dòng)不夠深入、行政治理成本過(guò)高等困難和問(wèn)題。制定一部地方性法規(guī)，對(duì)農(nóng)村生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理諸個(gè)環(huán)節(jié)與其治理的執(zhí)法主體、保潔隊(duì)伍等諸方責(zé)任予以規(guī)范，以法治的理念和手段治理農(nóng)村生活垃圾，對(duì)于改善人居環(huán)境、保護(hù)勞動(dòng)生產(chǎn)力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面落實(shí)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、忠實(shí)踐行五大發(fā)展理念、如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，既有重大的現(xiàn)實(shí)意義，也有深遠(yuǎn)的歷史意義。

由此看出，甘肅省人大在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》時(shí)，一方面，地方性法規(guī)在其調(diào)整的領(lǐng)域存在法律空白，沒(méi)有上位法可供遵循，是創(chuàng)制立法 ；一方面，客觀上又急需這樣一部地方性法規(guī)以規(guī)范農(nóng)村生活垃圾治理活動(dòng)，解決其中矛盾糾葛和問(wèn)題，是現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，將全省各地多年來(lái)治理農(nóng)村生活垃圾的好做法、好經(jīng)驗(yàn)上升為制度規(guī)定，勢(shì)在必行。

二、地方性法規(guī)的總體思路要合適

只有總體思路合適，架構(gòu)合理，法理和邏輯清晰，地方性法規(guī)所要調(diào)整的對(duì)象才能各得其所、相得益彰，撐起立法目的這座“大廈”。

甘肅省人大在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》時(shí)，緊扣農(nóng)村生活垃圾治理這一問(wèn)題導(dǎo)向，從影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理活動(dòng)的相互關(guān)系和主要矛盾入手，設(shè)置“總則，規(guī)劃編制與設(shè)施建設(shè)，清掃、分類與投放，收集、運(yùn)輸與處理，保障措施，監(jiān)督管理，法律責(zé)任”等章節(jié)，較好解決了其中的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，其總體思路是合適的。首先，充分考慮了差異性。甘肅地形復(fù)雜，民族眾多，風(fēng)俗殊異。既有千里走廊、也有雪域高原，既有丘陵溝壑、也有水鄉(xiāng)川壩，既有漢族農(nóng)耕區(qū)、也有少數(shù)民族畜牧區(qū)等諸多情況，在制定《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》時(shí)，重視尊重差異，留有余地，差別規(guī)范，照顧各方。其次，十分注意了銜接性?！陡拭C省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》的規(guī)范內(nèi)容與中央及其部委的相關(guān)政策措施相銜接，與兄弟省市和省內(nèi)的成功做法及經(jīng)驗(yàn)相銜接，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)相銜接，與可能將要制定的生產(chǎn)垃圾等其他垃圾治理法律政策相銜接，與移風(fēng)易俗和文明創(chuàng)建活動(dòng)相銜接，增強(qiáng)了條例的生命力和可行性。再次，切實(shí)體現(xiàn)了群眾性。一些條款的設(shè)置，在著力培植、引領(lǐng)和激勵(lì)、啟發(fā)群眾的主人翁意識(shí)上作出具體規(guī)定，以期發(fā)揮群眾在農(nóng)村生活垃圾治理中的主體作用，養(yǎng)成群眾籌資籌物、投工投勞、自覺(jué)自愿聯(lián)手共建美好家園的良好風(fēng)尚。最后，自覺(jué)秉持了前瞻性。關(guān)注前沿科學(xué)，預(yù)見(jiàn)未來(lái)發(fā)展。無(wú)論是生活垃圾治理的主要流程，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)費(fèi)籌措的主要方面，還是生活垃圾治理的主要層級(jí)、調(diào)整對(duì)象，都能本著立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、降低成本、避免二次污染、實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用的理念，注意吸收科學(xué)技術(shù)發(fā)展的最新成果，提高生活垃圾治理的科學(xué)化、資源化水平。

三、地方性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象要準(zhǔn)確

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》著眼于對(duì)農(nóng)村生活垃圾及相關(guān)領(lǐng)域的調(diào)整，準(zhǔn)確劃界，切中實(shí)際，條例的作用對(duì)象與效用自不待言。

從對(duì)農(nóng)村生活垃圾概念的界定看，將農(nóng)村生活垃圾界定在影響人居環(huán)境最直接、最經(jīng)常的生活垃圾范疇之內(nèi)，也即認(rèn)定為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的單位和個(gè)人在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物”。并將外延規(guī)定為四個(gè)方面或細(xì)化為四類：即可回收垃圾，指宜回收、可資源化利用的垃圾，包括廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊紡織物、廢金屬和廢棄電器電子產(chǎn)品等；易腐垃圾，指容易腐爛的垃圾，包括餐廚垃圾、廢棄蔬菜、腐爛瓜果、落葉、糞便等；有害垃圾，指納入《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》，對(duì)人體健康、自然環(huán)境可能造成危害的垃圾，包括廢電池、廢熒光燈管、廢溫度計(jì)、廢血壓計(jì)、廢藥品及其包裝物等；其他垃圾，指前三項(xiàng)以外的生活垃圾。從影響和制約農(nóng)村生活垃圾治理的環(huán)節(jié)和因素看，《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》重點(diǎn)對(duì)垃圾收運(yùn)處理體系、垃圾處理設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃編制、財(cái)政預(yù)算、經(jīng)費(fèi)保障等作出了具體規(guī)定。特別是對(duì)政府、集體、企業(yè)、農(nóng)戶等主體的權(quán)利和義務(wù)，相互間的管理關(guān)系，農(nóng)村生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、日常清掃運(yùn)輸成本分擔(dān)、垃圾處理等作出了明確規(guī)范。

四、地方性法規(guī)的法律責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)要統(tǒng)一

一部地方性法規(guī)是否具有可行性關(guān)鍵是要看其中的法律責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)是否是統(tǒng)一的，即是否是相互配套、相互對(duì)應(yīng)、相互關(guān)聯(lián)的。endprint

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》明確規(guī)定，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、群眾參與、屬地管理、綜合利用、統(tǒng)籌推進(jìn)的治理原則。明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村生活垃圾治理納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，確定農(nóng)村生活垃圾治理目標(biāo)，統(tǒng)籌設(shè)施規(guī)劃布局，制定促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的政策措施。明確規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村生活垃圾治理的責(zé)任主體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾的日常管理和監(jiān)督工作；村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和相關(guān)部門開(kāi)展農(nóng)村生活垃圾的清掃、分類、投放等工作，通過(guò)制定村規(guī)民約、簽訂責(zé)任書等方式，督促村莊內(nèi)的單位和個(gè)人做好村莊保潔工作。應(yīng)當(dāng)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立村莊保潔制度。明確規(guī)定，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村生活垃圾治理的主管部門，負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾治理的綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)和監(jiān)督評(píng)價(jià)工作；環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境綜合整治；發(fā)展和改革等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)做好農(nóng)村生活垃圾的治理工作。同時(shí)，專列“法律責(zé)任”一章，對(duì)未履行法規(guī)責(zé)任和義務(wù)者作出懲戒性的明確規(guī)定。

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)劃分清晰，內(nèi)在關(guān)系協(xié)調(diào)，較好保證了法規(guī)的可行性。

五、地方性法規(guī)的保障措施要有力

保障措施是一部地方性法規(guī)可行管用的前提。為使《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》落到實(shí)處，切實(shí)可行，法規(guī)用較多章節(jié)和條款設(shè)置了保障性措施。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面規(guī)定，市（州）、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理設(shè)施（設(shè)備）和場(chǎng)所的建設(shè)及農(nóng)村生活垃圾處理場(chǎng)所選址的確定，并對(duì)設(shè)施建設(shè)的布局和標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、收集點(diǎn)的建設(shè)。如原則上每個(gè)縣（區(qū)）應(yīng)當(dāng)建立1個(gè)垃圾處理場(chǎng)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)建立1個(gè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站，每個(gè)行政村應(yīng)當(dāng)建立1個(gè)垃圾收集點(diǎn)，每個(gè)農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)配備1套生活垃圾分裝桶。經(jīng)費(fèi)保障方面規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村生活垃圾治理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并明確其經(jīng)費(fèi)來(lái)源及標(biāo)準(zhǔn)、使用方向及效益；應(yīng)當(dāng)建立以政府公共財(cái)政主導(dǎo)、村民委員會(huì)和村民自籌、受益主體付費(fèi)、社會(huì)資金支持的農(nóng)村生活垃圾治理多元支撐的資金投入保障機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)化、社會(huì)化籌資，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人捐資、出資；村民委員會(huì)可以按照誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)付費(fèi)的原則，向產(chǎn)生農(nóng)村生活垃圾的單位、農(nóng)村居民或者經(jīng)營(yíng)管理者收取環(huán)境衛(wèi)生保潔費(fèi)，專門用于公共區(qū)域垃圾的清掃、收集等；可以通過(guò)村民自治一事一議的方式或者由村民（代表）大會(huì)、村民小組會(huì)議討論決定，向農(nóng)戶或農(nóng)民收取環(huán)境衛(wèi)生保潔費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和方式。設(shè)施用地方面規(guī)定，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村生活垃圾治理設(shè)施的建設(shè)用地納入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃；農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃用地，未經(jīng)法定程序，不得改變用途；任何單位和個(gè)人不得侵占、損壞、擅自拆除、遷移、停用農(nóng)村生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施（設(shè)備）、場(chǎng)所，或者改變其用途。

六、地方性法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容要具體

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》的制定，把可行性放在首位，秉持少而精、要管用的原則，在條款設(shè)置上，能細(xì)化的盡可能細(xì)化，能簡(jiǎn)潔的盡可能簡(jiǎn)潔，能明確的盡可能明確，注意克服羅列原則性、宣示性、倡導(dǎo)性的條款，較好體現(xiàn)了立法意圖。

保潔員是農(nóng)村生活垃圾治理的重要力量。如在保潔員的聘用及其數(shù)量、職責(zé)、薪酬等方面，《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》均一一作出了明確規(guī)范。明確規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)作業(yè)半徑、勞動(dòng)強(qiáng)度等合理配置保潔員，負(fù)責(zé)村內(nèi)垃圾收集、公共環(huán)境保潔等工作；每個(gè)行政村應(yīng)當(dāng)至少配備一名保潔員。保潔員應(yīng)當(dāng)由村民委員會(huì)或者村民小組聘用，并按照約定獲取勞動(dòng)報(bào)酬。明確規(guī)定，常住人口100人以下的行政村或自然村聘用1至2名保潔員，常住人口100人以上500人以下的行政村或自然村聘用2至5名保潔員。明確規(guī)定，保潔員應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)公共區(qū)域和公共建筑的清掃保潔，垃圾收集、分類、回收和清運(yùn)，保潔設(shè)施、設(shè)備的日常維護(hù)，環(huán)境衛(wèi)生和保潔知識(shí)的宣傳教育，制止、舉報(bào)影響村莊環(huán)境衛(wèi)生的不法行為等。并規(guī)定建立日常考核制度，對(duì)保潔員履職情況進(jìn)行考核。

生活垃圾的處理是農(nóng)村生活垃圾治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。處理方式得當(dāng)，農(nóng)村生活垃圾就能得到有效治理，否則，就會(huì)釀成新的污染和埋下環(huán)境污染的禍根?！陡拭C省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》對(duì)此也作出了比較具體的規(guī)范。明確規(guī)定，城鄉(xiāng)結(jié)合部或者列入小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)村莊的生活垃圾，應(yīng)當(dāng)納入城市垃圾分類、收集、運(yùn)輸、處理系統(tǒng)；人口密集、交通便利村莊的生活垃圾，應(yīng)當(dāng)運(yùn)輸?shù)街付ǖ睦幚韴?chǎng)所或者轉(zhuǎn)運(yùn)站集中處理；偏遠(yuǎn)地區(qū)或者人口分散村莊的生活垃圾，應(yīng)當(dāng)采取無(wú)害化方式就近就地處理，不能就近就地處理的，應(yīng)當(dāng)運(yùn)輸?shù)街付ǖ睦幚韴?chǎng)所或者轉(zhuǎn)運(yùn)站集中處理。明確規(guī)定，對(duì)可回收垃圾應(yīng)當(dāng)交由再生資源回收企業(yè)或者個(gè)人回收，易腐垃圾應(yīng)當(dāng)就近就地堆肥，發(fā)展生物質(zhì)能源或者集中進(jìn)行無(wú)害化焚燒；有害垃圾應(yīng)當(dāng)送交取得危險(xiǎn)廢物處理許可證的單位專門處理；其他垃圾應(yīng)當(dāng)采取無(wú)害化焚燒、就地深埋等方式處理；廢棄大件家具、工具等，應(yīng)當(dāng)預(yù)約再生資源回收企業(yè)或者個(gè)人上門回收等。

七、地方性法規(guī)的監(jiān)督管理要到位

監(jiān)督管理是地方性法規(guī)的重要組成部分，是地方性法規(guī)得以實(shí)施的必要條件，是地方性法規(guī)權(quán)威性、強(qiáng)制性的基本體現(xiàn)。

《甘肅省農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》從政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、村民監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)監(jiān)督管理作了比較具體的規(guī)范。規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全考核督查機(jī)制，將農(nóng)村生活垃圾治理工作納入政府和部門年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制進(jìn)行考核，并作為文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村等考核評(píng)選的重要內(nèi)容。規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村生活垃圾治理日常巡查機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，督促有關(guān)單位和個(gè)人依法履行環(huán)境衛(wèi)生保潔義務(wù)。規(guī)定，縣級(jí)人民政府及其相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村生活垃圾治理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，公開(kāi)監(jiān)督舉報(bào)電話、網(wǎng)站等。規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)農(nóng)村生活垃圾設(shè)施建設(shè)、維護(hù)以及垃圾投放、收集、運(yùn)輸、處理中存在的違法違規(guī)行為和不道德行為進(jìn)行舉報(bào)。監(jiān)督管理單位接到舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理。舉報(bào)屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)依法查處，并通報(bào)查處結(jié)果。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)副主任）endprint