陳學智

摘 要 開展土地利用總體規(guī)劃實施評價，可以全面分析規(guī)劃的實施效果，促進有關地方落實規(guī)劃目標和政策措施，通過總結正反兩方面經(jīng)驗教訓，提高規(guī)劃實施效果，提出相關對策建議，是修編規(guī)劃和加強規(guī)劃實施管理的基礎和依據(jù)?；诖耍接懭绾翁岣摺兑?guī)劃》對遵義市經(jīng)濟社會發(fā)展適應能力，更好地發(fā)揮土地規(guī)劃的控制和引導，為進一步完善《規(guī)劃》的實施管理、開展土地規(guī)劃適時修改和規(guī)劃修編提供科學依據(jù)。

關鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；實施評價；遵義市

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.039

1 研究區(qū)域概況

遵義市地處貴州北部，是黔中經(jīng)濟區(qū)與成渝經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟走廊，屬于國務院批準為促進渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)協(xié)調發(fā)展而成立的武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，也是貴州省第二大經(jīng)濟體和第二大城市，在全省發(fā)展穩(wěn)定大局中具有重要地位。遵義市土地總面積為30 780.73 km2，處于云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，在云貴高原的東北部，地形起伏大、地貌類型復雜。境內河流較多，水力資源、能礦資源、文化資源、旅游資源和生態(tài)資源豐富。

2 規(guī)劃取得成效

2.1 有效保護耕地與基本農(nóng)田

《規(guī)劃》嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護“五個不準”，確保了基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質量不降低，強化基本農(nóng)田管理，積極推進高標準基本農(nóng)田建設工程。在保護耕地數(shù)量的同時，重視耕地質量建設，不斷加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和基礎設施建設投入力度，促進農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。

2.2 積極推進土地整治工程

開展了土地整治規(guī)劃修編工作，編制《遵義市土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》，合理有計劃地為以后耕地保護提供保障，有效緩解了土地資源壓力。通過土地整理，加強了田、水、路、林、村的綜合治理和農(nóng)業(yè)基礎設施建設，增強了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風險能力，促進了農(nóng)業(yè)增效，推進了社會主義新農(nóng)村建設。

2.3 完善土地用途管理制度

規(guī)劃實施推動了土地用途管制制度的完善，形成了以土地利用年度計劃、建設項目用地預審和建設用地報批規(guī)劃審查為主的土地用途管制制度。通過建立建設項目用地預審制度，把規(guī)劃和計劃審查作為立項審批的前置條件和用地審批的主要內容，提高了政府對土地利用的監(jiān)管能力，提升了土地利用管理決策的科學水平。

2.4 保障經(jīng)濟社會發(fā)展用地

2006—2015年，遵義市城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村、基礎設施、民生建設共新增13 922.18 hm2建設用地。規(guī)劃期間，遵義市加大對審批建設用地的供給力度，提供了用地保障，推動了大批基礎設施重點工程建設，促進了遵義市經(jīng)濟社會發(fā)展。

3 規(guī)劃實施中存在的問題

3.1 建設用地指標使用結構不合理

規(guī)劃確定，遵義市建設用地總規(guī)模為119 200 hm2，其中城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模占總規(guī)模的74.24%，交通水利及其他建設用地占25.76%。而從2012年建設用地實際使用情況來看，遵義市建設用地總規(guī)模為108 682.47 hm2，其中城鄉(xiāng)建設用地占83.75%，交通水利及其他建設用地占16.25%。這表明規(guī)劃建設用地指標結構分配不合理，由于城鄉(xiāng)建設用地指標屬于約束性指標，已顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)用地供給矛盾最為突出，導致大量城鄉(xiāng)建設項目不能落地的情況，規(guī)劃后期矛盾逐步反映出來。

3.2 建設用地指標使用空間分布不均衡

從2015年遵義市城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模來看，超規(guī)劃目標2 522.19 hm2，已無發(fā)展空間，10個縣（市）均已突破規(guī)劃目標，3個縣（區(qū)）也已突破階段目標，均已完成規(guī)劃目標80%以上，各縣（市、區(qū)）城鄉(xiāng)建設用地和城鎮(zhèn)工礦用地指標使用空間分布不均衡。

3.3 節(jié)約集約用地還需進一步加強

遵義市人均城鎮(zhèn)工礦用地達到102.6 m2/人，突破了規(guī)劃確定的91 m2/人的目標。農(nóng)村居民點用地規(guī)模大且復墾工作難度大，規(guī)劃期間隨著城鎮(zhèn)化進程加快，導致空心村、閑散地過多，農(nóng)村居民點又不斷增加，人均農(nóng)村居民點實際用地規(guī)模大于規(guī)劃的目標，遵義市還需要進一步提高節(jié)約集約利用水平。

3.4 經(jīng)濟的快速發(fā)展對規(guī)劃帶來了巨大挑戰(zhàn)

“十二五”時期，遵義市搶抓國家深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的歷史性機遇，按照“一核一群兩軸四帶”的經(jīng)濟社會發(fā)展新格局，加速發(fā)展。建設用地需求量不斷增長，供給壓力加大，特別是城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模不足情況十分突出，已不能適應經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需求。

4 結論和建議

4.1 評估結論

通過規(guī)劃的實施評估，可以看出遵義市規(guī)劃主要指標執(zhí)行總體較好但不平衡，個別指標突破了規(guī)劃安排；規(guī)劃有力地支撐經(jīng)濟社會發(fā)展；規(guī)劃總體管控力度大，協(xié)調各類規(guī)劃能力不斷提高；試點政策效果好，示范效果明顯；同時也發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地指標不足，建設用地指標使用結構不合理，城鄉(xiāng)建設用地需求矛盾十分突出。

4.2 相關建議

4.2.1 加大試點政策的實施力度

隨著社會經(jīng)濟建設快速增長和遵義市未來的發(fā)展趨勢，對建設用地特別是城鄉(xiāng)建設用地的要求快速增長，以及嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，注重生態(tài)建設日漸成為國土資源保護的重心，國土資源節(jié)約集約利用已經(jīng)成為破解“兩難”命題的根本出路，通過擴大城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點范圍和加大工礦廢棄地復墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，拓展新的土地利用途徑勢在必行。

4.2.2 盡快啟動土地利用總體規(guī)劃的修編

遵義市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已不能滿足新形勢、新政策下經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求。遵義市如果不及時開展規(guī)劃修編工作，將在多方面帶來不利影響：一是未實施一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略和政策上的建設項目，需要調整和修改規(guī)劃加以落實，嚴重影響規(guī)劃的嚴肅性；二是國家近期出臺的一系列加強土地宏觀調控的政策難以落實，影響國家宏觀調控政策的落實；三是由于用地指標不足，對經(jīng)濟社會發(fā)展合理的建設用地需求難以保障，可能影響遵義市乃至全省經(jīng)濟的發(fā)展。因此，為了更好地滿足遵義市新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求，更好地為遵義市經(jīng)濟社會全面、協(xié)調和持續(xù)的發(fā)展提供土地保障，促進土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，完全有必要對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進行修改。

（責任編輯：趙中正）endprint