張晶

【摘要】隨著國家大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在拉動經(jīng)濟增長同時也導(dǎo)致了國家及各級地方政府債務(wù)規(guī)模不斷加大?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗時長、投資大，建設(shè)資金缺口嚴(yán)重等問題也日益凸顯。在此背景下，國家開始積極探索PPP融資模式，并加以推廣運用 ?，F(xiàn)從PPP投融資模式概念、運作方式入手，結(jié)合工程項目實際案列，對PPP模式下的多種融資方式進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 融資 項目貸款 PPP產(chǎn)業(yè)基金 資產(chǎn)證券化

伴隨國家經(jīng)濟新常態(tài)下的投融資體制改革，多年來我國依靠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動經(jīng)濟發(fā)展而造成的政府債務(wù)問題愈加凸顯。隨著黨中央加快簡政放權(quán)的改革步伐，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）等一系列文件的相繼出臺，PPP模式正式在全國范圍內(nèi)推廣開來，并掀起了熱潮。

一、PPP的定義

在我國，PPP模式（Public—Private—Partnership）的核心是政府和社會資本間的合作。這種合作領(lǐng)域包括公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，其目標(biāo)旨在提供更高效率，更好質(zhì)量的提供產(chǎn)品和服務(wù)。其合作方式有特許經(jīng)營、股權(quán)合作、購買服務(wù)等多樣化方式。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府方通過政府采購形式與中標(biāo)社會資本組成的SPV公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，SPV公司利用政府授予的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資，完成項目的建設(shè)及運營維護。

二、采用PPP方式進(jìn)行融資的特點

（一）政府初始投入少，極大緩解地方財政缺口

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)投資往往金額巨大，采用傳統(tǒng)直接投資建設(shè)模式，政府需要在短期內(nèi)承擔(dān)巨額的建設(shè)投資，地方政府債務(wù)壓力會進(jìn)一步加大。采用PPP模式，可以吸引盤活社會資本存量，客觀上分散化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，拓寬項目建設(shè)融資渠道。通常，SPV公司組建時，政府出資代表一般只出資項目資本金的一定比例，其他項目建設(shè)資金均由社會資本方自投或引入融資。未來，社會資本方投入的資金將在項目運營期內(nèi)通過政府補貼（或可行性缺口補助、使用者付費）模式，在運營期內(nèi)平滑支付，明顯減緩政府當(dāng)期負(fù)債，且提高自有資金的使用效率，增強產(chǎn)品的供給能量。

（二）PPP融資是全生命周期融資

PPP項目合作期通常在10-30年。在如此漫長的期限里，融資工具通常貫穿PPP項目的整個生命周期。在項目合作期內(nèi)，項目公司可能會采用銀行貸款、發(fā)行債券等傳統(tǒng)模式進(jìn)行融資，也可能會通過發(fā)起PPP項目基金等方式進(jìn)行股權(quán)融資，亦或通過資產(chǎn)證券化方式實現(xiàn)項目退出。因此可以說，PPP融資是全生命周期融資。

（三）PPP融資是全方位融資

對于項目公司來講，PPP融資通常既包括股權(quán)融資，又包括債權(quán)融資。股權(quán)融資和債權(quán)融資的范圍非常廣泛，幾乎包括了大部分的金融機構(gòu)和金融工具。因此可以說，PPP融資是綜合性、全方位的組合融資業(yè)務(wù)。

（四）實現(xiàn)風(fēng)險合理分配

傳統(tǒng)的項目實施模式，項目的風(fēng)險一般由政府承擔(dān)；而PPP模式要求政府授權(quán)企業(yè)與社會資本組建項目公司，實現(xiàn)了政府與社會資本風(fēng)險共擔(dān)。

三、PPP項目幾種常見融資方式

（一）股權(quán)融資方式——PPP產(chǎn)業(yè)基金

產(chǎn)業(yè)基金是指對未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)，以期所投資企業(yè)發(fā)育成熟后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)資本增值，其本質(zhì)是一種私募基金。與采用向銀行等金融機構(gòu)進(jìn)行貸款的傳統(tǒng)融資模式相比，產(chǎn)業(yè)基金具有門檻低，效率高，資金量充足，資金募集時間和規(guī)模靈活等優(yōu)點，該種融資方式的引入能夠從一定程度上緩解地方財政不足，拓寬PPP項目融資渠道，這正與當(dāng)下國家加快城市化進(jìn)程、堅決剝離地方政府債務(wù)的大背景完全契合。同時，PPP產(chǎn)業(yè)基金能夠?qū)崿F(xiàn)表外融資，有效解決了傳統(tǒng)方式下項目公司再融資難的問題。此外，該種融資模式下，基金公司參與SPV公司的管理，能夠充分發(fā)揮其技術(shù)和人才優(yōu)勢，提高項目實施效率。

根據(jù)基金發(fā)起人的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金的模式主要分為省政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金、金融機構(gòu)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金以及產(chǎn)業(yè)資本發(fā)起的PPP產(chǎn)業(yè)基金。由江蘇省財政廳發(fā)起設(shè)立的江蘇省PPP融資支持基金即為典型的省政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金。該基金總規(guī)模為100億元，通過發(fā)起設(shè)立子基金對徐州軌道交通2號線一期工程項目進(jìn)行投資。

根據(jù)組織形式的不同，產(chǎn)業(yè)基金的公司制和有限合伙制。公司制產(chǎn)業(yè)基金法人治理結(jié)構(gòu)完善，企業(yè)所有權(quán)與管理權(quán)相互分離。有限合伙制產(chǎn)業(yè)基金由普通合伙人和有限合伙人組成。其中，普通合伙人負(fù)責(zé)基金的主要管理工作，并對投資活動承擔(dān)無限投資責(zé)任；有限合伙人不直接參與基金管理，對投資活動承擔(dān)有限責(zé)任，并享受優(yōu)先分紅。有限合伙制基金組織靈活，無需繳納企業(yè)所得稅，因此是PPP產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立時優(yōu)先考慮的形式。

（二）債權(quán)融資方式

（1）項目貸款。項目貸款是為某一特定工程項目而融通資金的方法。在PPP項目中，SPV公司利用與政府方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議向商業(yè)銀行、信貸機構(gòu)、多邊金融機構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等）以及非銀行金融機構(gòu)（如信托公司）等機構(gòu)進(jìn)行項目融資。PPP項目采用貸款方式進(jìn)行融資，通常有著周期長、金額大的特征，因該種融資方式屬于債務(wù)性融資，貸款往往需要社會資本的母公司采取增信措施，且負(fù)債反映到企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上，項目再融資能力低。

（2）債券。企業(yè)傳統(tǒng)的債券融資方式主要是通過銀行間市場發(fā)行公司，但此種方式依賴于融資主體的資信水平。而在PPP模式下，滿足發(fā)行條件的PPP項目公司可經(jīng)發(fā)改委核準(zhǔn)后發(fā)行各類企業(yè)債和項目收益?zhèn)绞竭M(jìn)行籌資。無論是項目收益?zhèn)€是項目收益票據(jù)，其融資方式均以項目公司未來在項目運營期內(nèi)產(chǎn)生的收益來發(fā)行債券，其本質(zhì)是一種利用項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。因此，只要項目未來盈利前景較好，即使項目公司本身資信能力弱，依然可以以較低的成本募集資金。債券融資從一定程度上幫助社會資本特別是民營企業(yè)打破了當(dāng)下融資難、融資貴的瓶頸，有效提高了他們在PPP項目上的參與度。endprint

隨著今年4月份PPP項目專項債券的推出，未來，在能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域上的項目融資將獲得更大的支持。

（3）資產(chǎn)證券化。2016年12月26日，發(fā)改委與證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化工作的通知》，資產(chǎn)證券化被正式引入到PPP項目融資中。PPP資產(chǎn)證券化是指以項目未來收益權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)力保證的一種融資方式，滿足條件的PPP項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。諸如高速公路的收費權(quán)、純公益類項目的政府補貼、以及使用者付費與政府補貼相結(jié)合的付費機制。

PPP項目資產(chǎn)證券化的模式有三種，分別為資產(chǎn)支持專項計劃、資產(chǎn)支持票據(jù)及資產(chǎn)支持計劃，其本質(zhì)是一種表外融資方式，因此不會增加融資人資產(chǎn)負(fù)債的規(guī)模。對PPP項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，不僅可以盤活存量PPP資產(chǎn)吸引更多社會資本參與到政企合作中，更可以借助其風(fēng)險隔離功能提升項目穩(wěn)定運營能力。

四、PPP模式資金籌集與傳統(tǒng)政府投資項目資金籌集的比較

傳統(tǒng)政府投資模式下，工程項目建設(shè)資金來源于政府。以BT 模式為例，雖然先由項目建設(shè)單位帶資建設(shè)，待項目竣工驗收后政府支付，但也僅僅是緩解了建設(shè)期的資金壓力，后期項目的運營維護支出仍需政府負(fù)擔(dān)。隨著國發(fā)辦《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》的出臺，采用BT模式融資建設(shè)的方式被叫停，政府平臺公司不得再新增政府債務(wù)。大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資重?fù)?dān)全部落到了各級財政，單純依靠財政預(yù)算撥款或發(fā)行政府債券融資已無法滿足現(xiàn)行國家經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的需要。

而采用PPP融資模式，政府與社會資本收益共享、風(fēng)險共擔(dān)，不但有效的引導(dǎo)社會資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而且大大減少了財政支出，緩解了政府的短期融資壓力，提高了財政資金的利用效率。隨著資產(chǎn)證券化靴子落地，更為社會資本方投資PPP項目提供了新的退出渠道，并有效地降低了融資成本。同時，可推動政府及社會資本合作方降低金融杠桿，對于防范金融風(fēng)險具有積極意義。

五、結(jié)論

PPP模式的大力發(fā)展以及其融資手段的多樣化為國家在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)開發(fā)提供了新的路徑。隨著國家全面部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，PPP融資模式將進(jìn)一步推動政府融資體制改革的深化，為國家創(chuàng)新驅(qū)動“新常態(tài)”、為工程建設(shè)投融資領(lǐng)域注入新動力。

參考文獻(xiàn)：

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