文/趙煒

公安機關(guān)大部制改革的思考與探索

文/趙煒

實施大部門制改革的主要任務(wù)是對職能相近、管理分散、分工過細的機構(gòu)，對職責交叉重復(fù)、相互扯皮、長期難以協(xié)調(diào)解決的機構(gòu)進行整合調(diào)整、綜合設(shè)置，形成科學(xué)合理、精干高效的管理體系。公安機關(guān)的大部門制改革可規(guī)定為公安機關(guān)根據(jù)職能歸并的原則，整合設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，形成科學(xué)高效的公安組織結(jié)構(gòu)體系。

公安機關(guān)大部門制改革的背景

中外政府機關(guān)實行大部門制由來已久。我國古代自隋唐至明清，中央政府的吏、戶、禮、兵、刑、工“六部制”就是典型的大部門制。美國獨立建國兩百多年，其中央政府的機構(gòu)設(shè)置始終保持在15個以內(nèi)；日本政府內(nèi)閣部門只設(shè)內(nèi)閣府、總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、財務(wù)省、文部科學(xué)省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)廳等十余部門。從西方政府制度的設(shè)計思路看，大部門制政府一般只有一個首腦、一個副首腦，各部首長可以直接參加政府內(nèi)閣會議，直接參與政府重大決策，這樣就減少了中間運行環(huán)節(jié)，進而提高了政府運行的效率和執(zhí)行力。

從中華人民共和國政府機構(gòu)的歷史來看，中華人民共和國政府的前身——中華蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會之人民委員會內(nèi)僅設(shè)有外交、軍事、財政、勞動、教育、內(nèi)務(wù)、司法、工農(nóng)檢查、最高法院和國家政治保衛(wèi)局等10個部門。1949年10月，中華人民共和國成立后的政務(wù)院內(nèi)設(shè)機構(gòu)為34個。1954年6月，第一屆全國人大一次會議后成立的國務(wù)院內(nèi)設(shè)部門增加至42個，文革后期最多時已達一百個部門（含直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)）。

為什么當時會設(shè)置這么多部門？一方面是機械借鑒前蘇聯(lián)政府部門設(shè)置的經(jīng)驗，而前蘇聯(lián)政府機構(gòu)設(shè)置實際遵循了根據(jù)項目設(shè)置機構(gòu)的原則。同時，這也與當時政府包攬的事務(wù)過多、與政府辦社會的現(xiàn)象密切相關(guān)。因此，現(xiàn)在政府管理改革需要減少政府對社會事務(wù)的過多干預(yù)，“減職能”，行政審批制度改革的“放、轉(zhuǎn)、服”就是沿著這個方向努力的重要舉措。

需要提及的是，我國存在的政府機關(guān)部門過多的情況與長期缺乏政治學(xué)、行政學(xué)的理論指導(dǎo)有一定關(guān)系。新中國成立以來，尤其是1952年高校院系調(diào)整之后，我國高校實際上取消了政治學(xué)、行政學(xué)的學(xué)科建設(shè)和理論研究。1979年3月，鄧小平針對這一問題明確指出：“政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在也需要趕快補課?！苯?jīng)過近40年的努力，我國的政治學(xué)、行政學(xué)乃至公安科學(xué)得到了長足發(fā)展，為社會實踐提供了豐富的理論儲備。

改革開放以來，我國政府進行了七次機構(gòu)改革，國務(wù)院組成部門已由1983年的46個減至2013年的26個，精簡整合幅度為43.5%。2007年9月召開的黨的十七大首次提出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”“減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題”。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“積極穩(wěn)妥實施大部門制”?？梢灶A(yù)見，隨著政府體制改革的深入開展，實施大部門制改革的工作力度將進一步加大。

我國公安機關(guān)建立初期也是實行大部門制。早在1949年10月，公安部的機構(gòu)設(shè)置即屬于大部門制——設(shè)置了辦公廳、政治保衛(wèi)局、經(jīng)濟保衛(wèi)局、治安行政局、邊防保衛(wèi)局、武裝保衛(wèi)局、人事局“一廳六局”模式。到了1979年的改革開放初期，公安部只設(shè)有11個業(yè)務(wù)局。1983年6月，國家公安、安全機關(guān)“分家”后，公安部仍然只有11個業(yè)務(wù)局。但是，隨著任務(wù)的增加，公安機構(gòu)迅速增多至目前的情況。

2008年3月召開的十一屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》。根據(jù)中央的有關(guān)部署要求，公安部在2010 年對部分業(yè)務(wù)局實行整合，標志著公安機關(guān)大部門制改革邁出了重要步伐——機構(gòu)總量由過去的“增”首次變?yōu)楝F(xiàn)在的“減”。

公安機關(guān)實施大部門制改革的思考

積極穩(wěn)妥地實施大部門制改革是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重要舉措。公安機關(guān)實施大部門制改革有利于減少職能交叉和機構(gòu)重疊、優(yōu)化公安組織結(jié)構(gòu)和管理體制；有利于提高運行效率、減少運行成本、降低內(nèi)部損耗；有利于縮短運行環(huán)節(jié)和流程、優(yōu)化公安運行機制、提高公安決策速度和效率。

基本思想。公安機關(guān)實施大部門制改革要貫徹以經(jīng)濟建設(shè)為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放，以科學(xué)管理理論為支撐，從有效履行公安職能任務(wù)的現(xiàn)實需要出發(fā)，建立精干高效的公安組織結(jié)構(gòu)，為有序開展公安業(yè)務(wù)工作和公安隊伍建設(shè)提供堅強的組織保證。

努力目標。公安機關(guān)實施大部門制改革的目標是從解決現(xiàn)存的突出問題出發(fā)，采取有針對性的有力舉措，基本解決公安機關(guān)存在的結(jié)構(gòu)性問題。同時，在經(jīng)過研究后確定的機構(gòu)改革目標導(dǎo)向的指引下，積極而穩(wěn)妥地推進結(jié)構(gòu)性改革，建立現(xiàn)代公安組織體制，為推進公安治理體系和治理能力的現(xiàn)代化奠定重要的組織基礎(chǔ)。

工作原則。公安機關(guān)大部門制改革工作要堅持的原則包括：1.科學(xué)合理原則。按照組織學(xué)所揭示的組織運行規(guī)律來研究設(shè)計大部門制。2.機構(gòu)法定原則。要研究制定“公安機關(guān)組織法”，把各級公安機關(guān)的職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制用法律的形式固定下來以保持長期性和穩(wěn)定性。3.體系設(shè)計原則。在研究局部改革時不能單打一，只就局部而論局部，要從所在廳局全局的角度來研究和部署公安改革。4.精干高效原則。精干原則應(yīng)體現(xiàn)在四個方面。在警種設(shè)置上要精干；在綜合管理機構(gòu)設(shè)置上要精干；在微觀內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置上要精干；在領(lǐng)導(dǎo)職位設(shè)置上也要精干，以體現(xiàn)科學(xué)、合理。5.問題導(dǎo)向原則。公安機關(guān)在縱向結(jié)構(gòu)上存在層級過多、指揮不暢、反應(yīng)遲鈍等弊端；在橫向結(jié)構(gòu)上存在部門林立、職能交叉等弊端；在領(lǐng)導(dǎo)職位結(jié)構(gòu)上存在職數(shù)過多、分工不合理等弊端。這些弊端都是公安改革的對象。6.上下有別原則。按照管理學(xué)關(guān)于機構(gòu)設(shè)置數(shù)量應(yīng)與機構(gòu)人員規(guī)模相適應(yīng)的原理，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和基層實戰(zhàn)單位的機構(gòu)設(shè)置一定要堅持上下有別的原則，不能強求區(qū)縣一線實戰(zhàn)單位的機構(gòu)設(shè)置“上下對口”。

研判追蹤/李鵬供圖

公安機關(guān)大部門制改革的主要探索

縣級公安機關(guān)實行大部門制有很好的工作基礎(chǔ)。新中國成立初期，縣公安局只設(shè)四股一所（行政股、偵查股、治安股、執(zhí)行股和看守所），這種機構(gòu)設(shè)置即屬于典型的大部門制。近年來，基層公安機關(guān)的機構(gòu)改革所探索的也是大部門制的路子。2003年2月吉林遼源公安的機構(gòu)改革和2005年1月黑龍江大慶公安的機構(gòu)改革即是如此。遼源撤銷分局和派出所成立警察署（2005年改為公安分局），內(nèi)設(shè)三隊一組，即社區(qū)警務(wù)隊、治安巡邏隊、刑事偵查隊和綜合保障組，三隊各占總警力30%，綜合組占10%；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為兩正三副：署長、政委和三個副署長。署長抓全面工作，政委兼綜合保障組組長，三個副署長分別兼任三個隊的隊長。大慶公安機構(gòu)改革是把原有的10個分局和70個派出所全部撤銷，組建20個新分局，按照“三隊一科”的機構(gòu)設(shè)置標準，內(nèi)設(shè)的三個隊與遼源基本相同。但也有兩點不同。一是把綜合組變成了法制綜合科，二是由紀委書記兼任法制綜合科科長。需要強調(diào)指出，遼源、大慶公安改革的最大特點就是除了把基層公安業(yè)務(wù)劃分為三大部門或警種之外，還在區(qū)縣局層面最大限度地把綜合管理機構(gòu)高度精干化了。

2006年11月，公安部制定下發(fā)的“縣級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見”實質(zhì)上也邁出了大部門制的重要步伐。文件規(guī)定了縣級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的“九加三模式”，即必設(shè)機構(gòu)為“九”——國保大隊、治安大隊、刑事大隊、交通大隊、監(jiān)管大隊（含看守所、拘留所） 和指揮室、法制室、政工監(jiān)督室、警務(wù)保障室，選設(shè)機構(gòu)不超過“三”，即從經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安、出入境等部門中最多選設(shè)三個。當然，縣級公安機關(guān)的這個“大部門制”還是初步的，距離真正的大部門制還有不小距離，需要進一步推進改革。

縣級公安機關(guān)實行大部門制改革建議分步走。第一步是先“補課”，即把公安部下發(fā)的“縣級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見”落實到位。這個文件已經(jīng)下發(fā)近10 年，但在一些地方仍沒有得到很好的貫徹落實，當前和今后幾年應(yīng)在縣級公安機關(guān)加大落實該“意見”的工作力度。第二步是要創(chuàng)新，即在完成“補課”任務(wù)的基礎(chǔ)上加大實施大部門制的工作力度，工作基礎(chǔ)較好的縣級公安機關(guān)可進一步探索實行“六加四”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式。“六”為國保大隊（含出入境）、公共安全大隊（含治安）、刑事大隊、交通大隊、科技網(wǎng)安大隊和監(jiān)管大隊；“四”為指揮情報室、政治工作室、法制監(jiān)督室、警務(wù)保障室，使分（縣）局所有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)不超過10個。

增加警力投入巡邏/李鵬供圖

從職能配置上看，部、省、市三級公安機關(guān)具有“職責同構(gòu)”的特點，因而其機構(gòu)設(shè)置大體保持一致，基本上是“上下對口”。四個直轄市和省級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置在與公安部的機構(gòu)設(shè)置大致保持對口的同時，應(yīng)突出實戰(zhàn)特點。如直轄市公安領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的“直屬隊”更精干，警力傾斜到分局和所隊。其警政區(qū)劃與行政區(qū)劃相適應(yīng)，實行市局、區(qū)分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所的“三級制”，以提高快速反應(yīng)能力和社會治安的掌控能力。

公安分局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)貫徹實戰(zhàn)精干和上下有別的原則。以香港警務(wù)處為例，其警察總區(qū)的機構(gòu)設(shè)置為五個陸上總區(qū)（另外還有一個水警總區(qū)）的機構(gòu)設(shè)置均為“四大部”結(jié)構(gòu)，所有的業(yè)務(wù)工作劃分為三大部，即行動部（指揮與控制中心設(shè)在行動部）、刑事部、交通部，而所有的內(nèi)部行政工作包括人事管理、財務(wù)管理、文職人員、警民關(guān)系等都集中在行政部，形成“3 + 1”的“四大部”結(jié)構(gòu)——這是典型的大部門制。天津市公安局和平分局探索試行的把原有的25個部門整合為10個部門的改革實踐也是朝著大部門制前進的重要努力。

早在1999 年12月，公安部就協(xié)同中央機構(gòu)編制委員會辦公室制定下發(fā)過“關(guān)于省級公安機關(guān)機構(gòu)改革的意見”。全國22個省除海南省之外均實行省、市、縣、鄉(xiāng)“四級制”，五個自治區(qū)亦屬于“四級制”，只有兩個例外。一個例外是為與“省直管縣”的財政體制改革相適應(yīng)，部分省探索實行了省公安廳直管縣市公安局的管理體制。如河南10個省管縣級市的公安局已脫離原來的地級市建制，直接歸省公安廳管理，從而形成了組織結(jié)構(gòu)的“三級制”；另一個例外是海南省，除?？?、三亞作為地級市的公安組織結(jié)構(gòu)仍屬于“四級制”之外，其他16個縣市公安局直接歸省公安廳指揮，海南省的公安組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“三級制”特點，即省公安廳、縣市公安局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所。當然，此種公安組織縱向結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)以行政區(qū)劃改革為前提。

相對省級公安機關(guān)機構(gòu)改革而言，地市級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置工作始終是一個“薄弱”環(huán)節(jié)。改革開放以來從沒有制定下發(fā)過地市公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見，地市合并之后形成了“市管縣”體制，使我國行政區(qū)劃體制呈現(xiàn)“四級制”架構(gòu)，從而使我國的警政區(qū)劃增加了一個層級。這就使得地市級公安機關(guān)既有實戰(zhàn)職能，又有對區(qū)縣的指導(dǎo)職能，正式成為一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。近兩年，在湖南長沙、懷化等地市出現(xiàn)的“中心制”并沒有取消原有的組織機構(gòu)，而是在職能、職權(quán)等方面做了一些必要的轉(zhuǎn)移或調(diào)整，即在保留原有機構(gòu)的基礎(chǔ)上，新設(shè)立指揮情報、合成作戰(zhàn)、治安防控、行政服務(wù)、執(zhí)法管理、績效評估等十大中心，形成了新老機構(gòu)并存的“二元結(jié)構(gòu)”。這是一種漸進的、可行的改革路徑和策略。

另外，公安縱向結(jié)構(gòu)改革有兩個“重點”——推進警務(wù)指揮體制改革和改革公安監(jiān)督體制。

現(xiàn)行的公安業(yè)務(wù)管理體制亦稱為警務(wù)指揮體制，應(yīng)完善公安行動指揮信息系統(tǒng)，建立公安遠程視頻指揮系統(tǒng)，推進立體化、信息化的公安行動指揮體系建設(shè)。對于公安監(jiān)督體制改革，除了強化上級公安機關(guān)對下級機關(guān)的法紀監(jiān)督之外，還要在以下三個環(huán)節(jié)下工夫。1.制定工作標準。在已有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定執(zhí)法行為實施細則；2.建立公安督察專項巡視評估制度，借鑒巡視工作的經(jīng)驗做法，以三年為期，對下屬單位進行全方位的督察巡視評估，針對存在問題提出改進建議并督促整改；3.建立工作行為和績效的考核制度，除了嚴格執(zhí)行《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》外，還應(yīng)制定“公安機關(guān)綜合考評規(guī)定”，把公安機關(guān)年度工作的綜合考評制度體系建立起來，從而使公安工作形成一個完整的管理鏈條或閉合系統(tǒng)。(作者系中國人民公安大學(xué)客座教授）