張婷　郎曉娟

摘要 隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求不斷增加，土地沖突問題日益凸顯并呈現(xiàn)加劇的趨勢。對土地沖突原因進行探討分析，有助于加深對土地沖突問題的深層次認知，為地方政府制定發(fā)展規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。本文主要運用文獻資料法、歸納總結(jié)法對土地沖突中相關(guān)利益主體和引起沖突的客體（土地）進行了具體分析，對中國城鎮(zhèn)化中土地沖突暴發(fā)誘因和深層次原因進行了整理歸納。

關(guān)鍵詞 土地沖突；城鎮(zhèn)化；利益主體；誘因；根源

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）15-0283-04

Abstract With the rapid development of urbanization，urban construction land demand is increasing，and the problem of land conflict has become increasingly prominent and intensified.The study of the causes and sources of land conflict can help to deepen the deep cognition of land conflicts and provide scientific basis for the local governments to formulate development plans.In this paper，it mainly used the methods of documentary and induction to analyze the relevant stakeholders and the objects of conflict in the land conflict，and also summarized the causes and deep reasons of the land conflict in China′s urbanization.

Key words land conflict；urbanization；interest subject；cause；source

據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，從2000年開始，中國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.32%的速度上升。2000年以后的15年來，中國城鎮(zhèn)化率增長了20%。城鎮(zhèn)化進程的快速推進，使得土地利用需求持續(xù)上升。土地利用在推動中國經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也伴隨著土地利用矛盾的加劇。譚術(shù)魁等[1]通過線性回歸模型揭示了城市化與征地沖突間的關(guān)聯(lián)性，研究發(fā)現(xiàn)，中國各省市征地沖突發(fā)生率與城市擴張速度成正比，與人均耕地面積成反比。城市快速擴張被認為是導(dǎo)致土地沖突的重要原因。

為什么城市快速擴張會導(dǎo)致土地沖突的發(fā)生？其具體的誘因和根源是什么？又該如何得到解決？國內(nèi)外學(xué)者對相關(guān)問題進行過大量的研究。

本文主要通過文獻分析法和歸納總結(jié)法，對農(nóng)村土地沖突原因進行研究綜述，重點關(guān)注在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，各利益相關(guān)者在土地利用上發(fā)生沖突的誘因及其深層次原因。

1 土地沖突的概念

土地沖突到底是什么？至今國內(nèi)外學(xué)者對土地沖突的概念仍舊未做出統(tǒng)一、準確的定義。land conflict是國外學(xué)者經(jīng)常用來表土地沖突的詞語。國外學(xué)者Patrick Nantel將土地沖突描述為基于土地客體而引發(fā)的各種社會矛盾與現(xiàn)象的綜合，是一定時空尺度下土地利用格局在某一方面的突出表現(xiàn)。Campbell等[2]在研究了肯尼亞放牧、農(nóng)作物以及野生動植物保護等方面的矛盾后，解釋土地沖突是各種土地利用方式對于稀缺水土資源的競爭。國內(nèi)相關(guān)研究學(xué)者對土地沖突的表述也有所差別，于伯華等[3]將土地沖突表述為在土地資源利用中各利益相關(guān)方對土地利用的方式、數(shù)量、價值等方面的不一致、不和諧以及各種土地利用方式與環(huán)境方面的矛盾狀態(tài)。譚術(shù)魁等[4]對土地沖突表述則是單位或個人圍繞土地發(fā)生的過激行動?？偟膩碚f，土地沖突是單位或個人為了取得、捍衛(wèi)、行使土地權(quán)益或者排除他人干預(yù)而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產(chǎn)損失或較大社會影響的過激行為。

2 土地沖突相關(guān)利益主體分析

2.1 利益相關(guān)主體類型

梅東海[5]將土地沖突主體類型大致分為農(nóng)戶—農(nóng)戶或村—村、農(nóng)戶—村民小組、農(nóng)民—基層組織及干部、農(nóng)民—較高層政府及其土地主管部門、農(nóng)民—資本持有者。每類在方式、政治特征、爭奪目標、利益訴求特征上均有所差異。王慶功等[6]將農(nóng)村土地征收利益相關(guān)主體分成3類：中央政府和地方政府—農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織—農(nóng)民、用地單位（企業(yè)或開發(fā)商）—農(nóng)民。喻 林等[7]認為土地沖突主體類型有4類：農(nóng)民—農(nóng)民、農(nóng)民—村委會、農(nóng)民—政府、農(nóng)民—開發(fā)商等相關(guān)企業(yè)利益獲得者。由于主體間價值目標和利益需求不同，主體間存在利益博弈現(xiàn)象，而土地沖突是利益主體博弈過程和結(jié)果的表現(xiàn)形式。

2.2 利益相關(guān)主體角色

土地作為制約城鎮(zhèn)發(fā)展的稀缺資源，征地所牽涉到的巨大經(jīng)濟利益成為了各利益主體爭奪的目標。實際上，征地過程中所涉及的利益主體主要有政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和資金持有者這4類。其中，政府有中央政府和地方政府2個層次，村集體經(jīng)濟組織有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組3個層次[8]。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是政府與農(nóng)民之間的信息傳遞者和管理者，兼有委托人代言人與政府行政組織的混合功能角色。

資金持有者指用地單位、企業(yè)或開發(fā)商等，只與地方政府形成買賣交易關(guān)系而不用出面與農(nóng)民直接討價還價。

中央政府與地方政府是土地政策的制定者、管理者和執(zhí)行者，但兩者關(guān)注的方向有所不同。中央政府更多關(guān)注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標。地方政府更多關(guān)注的是地方經(jīng)濟發(fā)展、財政收入、就業(yè)等短期目標以及與職位提升有關(guān)的政績[9]。對于地方政府征地的動機在中國學(xué)術(shù)界有2種看法，一種觀點認為，政府利用公權(quán)力征用農(nóng)村土地是為了公共利益的需要，但是由于缺乏對公共利益的清晰界定，政府會濫用對土地的征地權(quán)；另一種觀點則認為，尋租行為是政府征地的主要目的。政府通過尋求租金最大化來獲得資本積累[10]。endprint

2.3 利益相關(guān)主體博弈關(guān)系

有關(guān)土地沖突利益主體關(guān)系研究，國內(nèi)外學(xué)者主要基于理性經(jīng)濟人假設(shè)的博弈論視角。Eddie C.M.Hui等[11]建立了3個創(chuàng)新博弈模型，即征地沖突的動力模型、土地違法違規(guī)的博弈模型、土地黑市的博弈模型，以此來分析中國快速城市化過程中土地沖突出現(xiàn)的原因。鄒秀清等研究構(gòu)建了中央政府、地方政府、農(nóng)戶三者在征地沖突中的博弈模型，探討各博弈方土地征收行為策略及其利益差異和征地沖突發(fā)生的可能性。

農(nóng)戶—農(nóng)戶之間利益博弈沖突多由土地流轉(zhuǎn)、土地邊界不清所引發(fā)。自2000年始，隨著農(nóng)業(yè)稅改革實施和完善，土地的收益提升，由土地增值帶來的土地流轉(zhuǎn)等糾紛成為農(nóng)民與農(nóng)民之間沖突的新導(dǎo)火索。

農(nóng)民—地方政府之間利益博弈。譚術(shù)魁等[4]通過研究構(gòu)建中國征地沖突博弈模型，分析失地農(nóng)民與地方政府間利益博弈關(guān)系表明，地方政府違法征地行為與農(nóng)戶抗爭行為呈反比關(guān)系。中國城鎮(zhèn)化進程中，土地沖突集中表現(xiàn)在地方政府和農(nóng)民之間，比較集中地反映在土地的征用（收）和確權(quán)上。政府征地與農(nóng)民維權(quán)的利益博弈過程必然會產(chǎn)生征地沖突，借助利益認同與身份認同的雙重疊加產(chǎn)生的心理推動力，失地農(nóng)民在資源動員和社會建構(gòu)過程中，使征地產(chǎn)生的權(quán)益損害不斷被社會公眾關(guān)注，在經(jīng)濟、社會及政治多方面誘因作用下，隨著導(dǎo)火索事件的出現(xiàn)，又會促使征地矛盾升級演化為對抗性沖突。

農(nóng)民—村集體經(jīng)濟組織的利益博弈沖突具有直接和間接性。直接性表現(xiàn)為村集體作為農(nóng)民利益的集體代表，村集體之間的利益應(yīng)該是一致的。然而，村集體在某種程度上是經(jīng)濟人，加上制度的不完善，可能會出現(xiàn)村集體損害農(nóng)民的利益的行為，這主要表現(xiàn)為村干部在征地過程中的以權(quán)謀私。Laurie Yung等[12]認為鄉(xiāng)村社區(qū)組織因享有地方利益的特權(quán)，會使其在社會地位和公平性方面更優(yōu)于鄉(xiāng)村成員，從而更容易與鄉(xiāng)村成員引發(fā)沖突。間接性表現(xiàn)在行政包干上。郭亮[13]運用調(diào)查分析的方法研究發(fā)現(xiàn)，當前在農(nóng)村土地征收領(lǐng)域，一些地方政府為了避免與農(nóng)民發(fā)生直接沖突而導(dǎo)致矛盾激化、沖突升級，常采用行政包干方式來完成農(nóng)村土征收工作，即通過權(quán)利和責任的雙重下放，將其中復(fù)雜事務(wù)承包給村集體組織（如村委會）來完成，使得土地征收中矛盾發(fā)生在農(nóng)村內(nèi)部，于是農(nóng)民就把不滿對象轉(zhuǎn)移至村集體組織而非當?shù)卣?/p>

農(nóng)民—資本持有者之間的利益博弈，常涉及到地方政府的參與。兩者的沖突集中體現(xiàn)在土地征用補償價格上，地方政府在對土地征用以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的態(tài)度上是偏向資本持有者的，資本持有者追求地價最優(yōu)和利益最大化，政府追求城市化目標和地方經(jīng)濟發(fā)展。選擇合作博弈使雙方都可以受益。但是這卻與農(nóng)民的地權(quán)促進取向存在明顯的沖突和緊張。在這博弈中，資本持有者憑借經(jīng)濟優(yōu)勢并且在地方政府的干涉下會處于明顯的優(yōu)勢地位，而農(nóng)民則處于劣勢地位。因此，兩者不可避免地會存在利益沖突[14]。

3 土地沖突暴發(fā)誘因及其根源

3.1 土地沖突誘因

譚術(shù)魁[15]是中國較早研究土地沖突的學(xué)者。他從宏微觀方面著手，認為征收土地不遵循法定程序、非法強行征收土地、土地征收補償不合理、鄉(xiāng)政府和村委會及少數(shù)干部行為失范以及地方政府對征地糾紛與沖突管理缺乏成效是土地沖突的誘因。Eck Kristine[16]認為存在競爭管轄權(quán)的發(fā)展中國家更容易發(fā)生公共土地沖突，法律權(quán)威及制度的相互矛盾更加劇了土地沖突的程度。蒿婉姝等[17]認為農(nóng)村征地過程中的階層沖突是土地沖突的原因。孫月蓉等[18]認為轉(zhuǎn)型期即城鎮(zhèn)化進程中，土地資源天然局限性、農(nóng)村土地制度設(shè)計缺陷和村民自治模式的局限性是土地沖突的誘因。宗族屬性，祖業(yè)觀與法律產(chǎn)權(quán)的混淆會誘發(fā)土地糾紛。

3.2 土地沖突的根源

不同的土地權(quán)益主體在爭取土地權(quán)益過程中矛盾激化，進而產(chǎn)生了對抗性的互動過程，與土地相關(guān)的各方主體的利益之爭是引發(fā)土地沖突的根源[19]。劉 剛等[20]認為鄉(xiāng)村公共權(quán)利與權(quán)威缺失是農(nóng)地糾紛頻發(fā)的根源。顧書桂[21]認為土地沖突根源是城鎮(zhèn)劣質(zhì)土地財政。李銳認為制度原因、法律原因和社會歷史原因是土地沖突的根源。

根據(jù)以上土地沖突誘因和根源的總結(jié)，下面重點對土地財政、法律原因、制度原因、文化原因4個深層次原因進行綜述。

3.2.1 土地財政。城鎮(zhèn)化的推進過程中帶來了土地增值，農(nóng)民希望通過土地帶來更大的利潤。但在土地的經(jīng)營式開發(fā)中，圍繞著土地征用補償而產(chǎn)生的期望與現(xiàn)實的巨大偏差，導(dǎo)致了農(nóng)民強烈的被剝奪感。在土地資本化過程中，土地的高價值與農(nóng)民低補償金，巨大落差導(dǎo)致了農(nóng)民強烈的利益分配不均意識，是造成土地沖突的主要原因[22]。其根源是劣質(zhì)土地財政，以犧牲中國城鎮(zhèn)中低收入消費者的基本居住權(quán)益為代價。農(nóng)用地征用（收）為城鎮(zhèn)土地后，城鎮(zhèn)政府依據(jù)城鎮(zhèn)土地的國有權(quán)和普通住宅需求剛性制定普通住宅用地的壟斷高價，巨大的城鄉(xiāng)土地價格差，造成農(nóng)民強烈的被剝奪感和怨恨感，從而產(chǎn)生征地矛盾進而升級演化為對抗性沖突[20，23]。

3.2.2 法律原因。新中國成立以來，中國制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。涉及到土地方面有《憲法》《土地管理法》《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法實施條例》等。但是這法律法規(guī)之間存在沖突：一方面，法律對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)規(guī)定較模糊，村內(nèi)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民集體或村民小組組成的多級所有權(quán)主體，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬不清，矛盾突出；另一方面，我國關(guān)于征地目的范圍的法律規(guī)定相互矛盾。這就會使法律陷入兩難境地，也必然會帶來實踐中的混亂和公共利益濫用行為，其結(jié)果是縱容了政府的制度性尋租行為，導(dǎo)致政府征地行為缺乏規(guī)范，進而侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，誘發(fā)土地矛盾沖突[24-25]。

肖唐鏢[26]按時間軸劃分了政府維穩(wěn)工作3個階段，通過3個階段表現(xiàn)出來的矛盾沖突特點發(fā)現(xiàn)，有關(guān)處理土地矛盾的工作法制化進程也極為緩慢，并且相關(guān)土地法律不健全，緩解土地沖突工作有時只能依靠文件、政策而不是法律。另外，對中美兩國在征地補償法律規(guī)定進行比較發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行立法對被征農(nóng)民征地補償具體細節(jié)上的法律規(guī)定是含糊不清的，這在一定程度上導(dǎo)致征補雙方矛盾多發(fā)、土地沖突對抗升級[24-27]。endprint

3.2.3 制度原因。制度是關(guān)系國運興衰的根本大計，當一個制度自身的設(shè)計存在缺陷或缺乏制度運行的基本條件而難以推行時就會產(chǎn)生矛盾。農(nóng)村土地糾紛的大量暴發(fā)存在制度上的原因。

Mascarenhas M[28]根據(jù)定性分析認為，一個成功的公共規(guī)劃過程必須有公平的代表性、適當?shù)恼Y源和以共識為驅(qū)動的合法性這3個部分組成。曹培忠認為土地問題引發(fā)的暴力事件已經(jīng)成為社會公害，由于制度救濟不力形成了中國獨特的失地難民。當前中國土地制度本身相互背離是導(dǎo)致農(nóng)村地權(quán)沖突的重要原因，要真正減少農(nóng)村地權(quán)沖突，需要通過政策調(diào)整賦予整個社會統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)認知維度[29]。土地制度設(shè)計缺陷是導(dǎo)致土地沖突的根源，其中包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰、征收制度中權(quán)力被濫用和農(nóng)村社會保障制度缺位等多個方面。

（1）產(chǎn)權(quán)不清晰。中國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革初期確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，僅僅解決了土地的經(jīng)營方式，并未解決土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在現(xiàn)行家庭承包經(jīng)營制中，缺乏嚴格界定土地的所有權(quán)和使用權(quán)，未形成明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。這種制度中隱含著內(nèi)在的矛盾和沖突。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進，其深層矛盾及缺陷便逐步地顯現(xiàn)出來[30]。

在產(chǎn)權(quán)界定方面上，郭亮通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定的地方性規(guī)則與法律界定規(guī)則之間的沖突日益增多。黃鵬進[31]通過不同學(xué)科對農(nóng)村地權(quán)沖突的文獻研究，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟學(xué)與法學(xué)有著相似性，都有土地產(chǎn)權(quán)的清晰界定、修訂土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的法律表述，如何增進法律條文之間的內(nèi)在銜接是減少土地沖突的關(guān)鍵。緊接著黃鵬進又進一步研究發(fā)現(xiàn)，一個社會的產(chǎn)權(quán)界定并非源于法律文本，而是依據(jù)當事人在互動中約定俗成、共同認可的社會性合約?，F(xiàn)實中人們一旦沒有遵循相同的產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則，地權(quán)沖突便因此而生[30-32]。

（2）征收制度中公權(quán)濫用?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸▽嵤l例》等均指出農(nóng)村征用（收）方案應(yīng)聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但對不同意見采用的決定權(quán)，在于審批征地的市、縣人民政府?？梢姡谕恋卣魇者^程中，法律雖賦予被征地農(nóng)民對土地征收的目的、方案等表達意見的機會，但顯然此種表達機會并沒有實現(xiàn)農(nóng)民對擬定的征地補償、安置方案的參與權(quán)，這剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參與權(quán)。很容易使一些地方政府或少數(shù)干部在利益驅(qū)動下違規(guī)操作，造成公共權(quán)力的濫用。此外，村民自治制度也不完善，村民自治缺乏監(jiān)督機制，在金錢物質(zhì)等利益面前，村民自治逐漸演變成村干部獨治，村干部忽視村民權(quán)益，對法律要求必須召開村民大會討論的事項，如集體土地的處置、征地補償款的使用等，擅自做主、中飽私囊，從而引發(fā)土地沖突[18，25]。

（3）農(nóng)村社會保障制度缺位。土地是農(nóng)民的命根子，土地對農(nóng)民具有生存的保障，可以帶來安全感。如果完善的社會保障體系能給予農(nóng)民同樣的安全感，土地沖突事件自然會減少。社會保障是有效的社會風險化解機制，是國家通過公共權(quán)力向民眾提供公共服務(wù)，滿足民眾社會需求的社會政策措施，是穩(wěn)定社會發(fā)展，獲得合法性認同的重要方式[33]。當前農(nóng)村社會保障體系并不完善，尤其在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府征收農(nóng)民土地過程中，對被征農(nóng)民沒有給予完善的社會保障（比如養(yǎng)老、就業(yè)等），有的地方可能只給予一次性征地補償金，但這些補償金不足以保障失地農(nóng)民的基本生活，農(nóng)民不滿情緒不斷積累，進而暴發(fā)了土地沖突。

（4）民間習(xí)俗和慣例意識固化。傳統(tǒng)的民間習(xí)俗、慣例在村級土地制度實施中產(chǎn)生了重大影響。國家的正式制度與村莊中各種非正式制度既相互沖突又相互補充。G Aldashev等[34]認為習(xí)慣會對法律制度產(chǎn)生強大的阻礙。很多學(xué)者進行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民普遍存在祖業(yè)觀、村落成員權(quán)和生存?zhèn)惱頇?quán)的意識，農(nóng)民的地權(quán)觀念深深扎根于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會中，同時社會主義制度遺產(chǎn)作為一種路徑依賴，也導(dǎo)致了新的地權(quán)糾紛。這是一種特殊的對土地所有權(quán)的想象。在城鎮(zhèn)化建設(shè)需要征收大量土地的背景下，混淆了祖業(yè)與私產(chǎn)，處理不好祖業(yè)權(quán)與法律產(chǎn)權(quán)的觀念沖突，土地糾紛就難以得到根本解決[34-35]。

4 結(jié)語

在城鎮(zhèn)化推進過程中，土地沖突多是群體性、多層次、復(fù)雜化的，有可能升級為更激烈的對抗沖突。世界各國現(xiàn)代化歷史經(jīng)驗表明，能否有效地化解土地沖突問題直接影響到一個國家從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型。因此，對土地沖突在城鎮(zhèn)化進程中暴發(fā)原因的探析具有重要意義。一方面有助于加深對土地沖突問題的深層次認知；另一方面為地方政府制定發(fā)展規(guī)劃提供了科學(xué)依據(jù)，有助于推進城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進社會轉(zhuǎn)型平穩(wěn)發(fā)展。

此外，土地沖突在城鎮(zhèn)化進程中暴發(fā)原因的探析帶來以下啟示：一是地方政府、村集體組織、農(nóng)民和資金持有者等多主體在土地利用博弈過程中要找到利益平衡點。建立相關(guān)利益主體在內(nèi)的沖突協(xié)調(diào)機制，釋放農(nóng)民的話語權(quán)，多聽取回應(yīng)被征地拆遷的農(nóng)民在土地沖突中的利益訴求。二是政府需找到化解矛盾的切入點，科學(xué)地進行政策和制度設(shè)計，完善我國土地相關(guān)法律、法規(guī)，社會保障體系，使利益相關(guān)主體在征收土地的過程中，做到有法可依、有法必依、違法必究。三是農(nóng)民要學(xué)會用法律保護自身合法權(quán)益，同時，被征地拆遷農(nóng)民要增強社會適應(yīng)能力，提升自身生存技能，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地認知。

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