石培培

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，美國的“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系網(wǎng)呈現(xiàn)出廣覆蓋、高流動(dòng)和收入差距大等特點(diǎn)。美國大公司積極利用“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制影響政府決策。美國“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系網(wǎng)既可以滋生腐敗，也為人才交換創(chuàng)造了靈活的條件。這種利弊兼具的狀態(tài)使“旋轉(zhuǎn)門”逐漸演變成美國政商關(guān)系中的一種默認(rèn)協(xié)調(diào)機(jī)制。

“旋轉(zhuǎn)門”是指美國公職人員在政府機(jī)構(gòu)與私營組織之間來回任職的現(xiàn)象[1] 。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，“旋轉(zhuǎn)門”已演變成為一種基于美國權(quán)力關(guān)系網(wǎng)的政商利益交易機(jī)制。通過對美國響應(yīng)政治研究中心[2] “旋轉(zhuǎn)門”數(shù)據(jù)庫（簡稱CRP數(shù)據(jù)庫）[3] 中1997年至今的16358名美國“旋轉(zhuǎn)門”相關(guān)公職人員（32716條數(shù)據(jù)）進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)美國公職人員“旋轉(zhuǎn)門”背后存在巨大的利益驅(qū)動(dòng)?！靶D(zhuǎn)門”與美國政府決策過程關(guān)系密切。

美國“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系網(wǎng)的

基本特點(diǎn)

一、“旋轉(zhuǎn)門”覆蓋范圍廣

美國國會(huì)、政府部門與各私營部門間的人員流動(dòng)現(xiàn)象比較普遍。以美國第111—113屆國會(huì)離任成員任職去向?yàn)槔?，根?jù)CRP數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，離任的國會(huì)議員中有超過30%的人會(huì)選擇加入游說公司，超過15%的人會(huì)充當(dāng)私營部門在華盛頓的游說代理人，約20%的人會(huì)去私營部門擔(dān)任顧問。同時(shí)，在游說公司或者私營部門工作的人員，也會(huì)通過各種渠道到國會(huì)工作。這種公共部門與私營部門之間的人員交替廣泛滲透到了各個(gè)行業(yè)。

福萊塔（Freitag）[4] 研究發(fā)現(xiàn)，從1897年到1973年美國政府中與公司有聯(lián)系的公職人員占比高達(dá)76%。在政府部門高層領(lǐng)導(dǎo)中存在大量曾在公司和銀行擔(dān)任過高管的官員。根據(jù)CRP數(shù)據(jù)庫資料，截至2014年，美國“旋轉(zhuǎn)門”人物基本上覆蓋了美國的主要行業(yè)（見圖1）。

二、公職人員通過“旋轉(zhuǎn)門”的流動(dòng)性在公私部門間穿針引線

通過對CRP數(shù)據(jù)庫中32716條美國“旋轉(zhuǎn)門”人物相關(guān)資料進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)分析可以發(fā)現(xiàn)，“旋轉(zhuǎn)門”人物在游說公司、國會(huì)、政府與總統(tǒng)之間發(fā)揮了穿針引線的作用，人員流動(dòng)性較高。如圖2所示，游說公司與聯(lián)邦政府各業(yè)務(wù)部門關(guān)系最為密切，總統(tǒng)與國會(huì)為“旋轉(zhuǎn)門”人物活動(dòng)空間的兩端，除少部分人能同時(shí)連接總統(tǒng)與國會(huì)外，大部分人員在游說公司和政府部門間流動(dòng)。

從CRP數(shù)據(jù)庫10652條與總統(tǒng)直接關(guān)聯(lián)的旋轉(zhuǎn)門人物資料看（見圖3），“旋轉(zhuǎn)門”人物在奧巴馬政府與克林頓政府之間存在較大的關(guān)聯(lián)性。兩者在“旋轉(zhuǎn)門”人物聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)上有大量的重合區(qū)域，即有大量的“旋轉(zhuǎn)門”人物同時(shí)與奧巴馬政府和克林頓政府存在關(guān)系。此外，“旋轉(zhuǎn)門”人物關(guān)系在小布什政府與老布什政府之間也存在傳承。里根政府時(shí)期相關(guān)“旋轉(zhuǎn)門”人物與布什和克林頓政府之間也存在聯(lián)系。圖2和圖3表明，“旋轉(zhuǎn)門”為美國各類公職人員提供了多樣化流動(dòng)和利益交換的渠道。

三、國會(huì)職員通過“旋轉(zhuǎn)門”跳槽游說公司后，如果他們的國會(huì)原上司離開國會(huì)，其平均年收入將減少24%

倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)績效研究中心布萊尼·韋德教授團(tuán)隊(duì)通過對1998至2008年3960家美國游說機(jī)構(gòu)中與“旋轉(zhuǎn)門”有關(guān)的雇員進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，每一名參議員離任后，與其相關(guān)的說客（原部下）平均年收入將減少24%[8] 。研究還表明，國會(huì)前職員在與他們有聯(lián)系的參議員離任后更不再傾向于去游說公司工作。

四、國會(huì)職員通過“旋轉(zhuǎn)門”進(jìn)入游說公司，年收入增長3至7倍

表1為2001年至2011年“旋轉(zhuǎn)門”對美國國會(huì)職員收入的影響。不同級別的國會(huì)職員進(jìn)入游說公司后收入增長3至7倍。其中，在國會(huì)擔(dān)任官職越高、任期越長或者工作技術(shù)含量越高，其離任后參與“旋轉(zhuǎn)門”的占比也就越高，得到的報(bào)酬也更多。另據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，1998年至2012年這14年間，美國有政府或國會(huì)等工作經(jīng)驗(yàn)的說客收入增長了442%，而無政府工作經(jīng)驗(yàn)的說客工資無增長。[9] 根據(jù)美國響應(yīng)政治研究中心的數(shù)據(jù)，1998—2015年間，美國游說行業(yè)共計(jì)花費(fèi)467.9億美元、年均25.9億美元，涉及游說人員共計(jì)230.3萬人次，說客每年人均花費(fèi)20.3萬美元?！靶D(zhuǎn)門”背后隱藏著強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng)。

大公司利用“旋轉(zhuǎn)門”

直接影響政府決策

以美國電話電報(bào)公司（簡稱AT&T）為例，創(chuàng)建于1877年的美國電話電報(bào)公司（AT&T）是美國第二大移動(dòng)運(yùn)營商，是美國老牌跨國電訊公司和美國電信業(yè)重要利益集團(tuán)。該公司的參政方式在美國大公司利用“旋轉(zhuǎn)門”直接影響政府決策方面具有典型性。

一、成立專門的政府事務(wù)部門吸納“旋轉(zhuǎn)門”人物

AT&T內(nèi)部設(shè)有專門處理政府關(guān)系與公共事務(wù)的部門來大量吸納“旋轉(zhuǎn)門”人物。例如，從2005年開始擔(dān)任AT&T立法事務(wù)高級執(zhí)行總監(jiān)的詹姆斯·西科尼（James W Cicconi），在擔(dān)任此職之前曾是美國著名游說公司艾金·崗波律師事務(wù)所的合伙人。同時(shí)，詹姆斯在20世紀(jì)八九十年代曾在總統(tǒng)辦公室工作。他還擔(dān)任過老布什總統(tǒng)時(shí)期的行政副主管、里根總統(tǒng)特別助理。所以詹姆斯在代表AT&T公司處理政府相關(guān)事務(wù)時(shí)具有明顯優(yōu)勢。

AT&T涉及公關(guān)、市場等關(guān)鍵崗位都聘用了大量在政府擔(dān)任過要職的“旋轉(zhuǎn)門”人物。他們有從公司到政府、政府到公司，或者從政府到公司再跳回政府部門工作的“旋轉(zhuǎn)門”經(jīng)歷。這樣的人事安排能夠充分利用“旋轉(zhuǎn)門”相關(guān)公職人員的人脈，保證公司有快速政治反應(yīng)能力。例如，聯(lián)邦通訊委員會(huì)在制定某些制度時(shí)需要聽取外部意見，這時(shí)就需要公司能夠準(zhǔn)確快速做出反應(yīng)，而不是臨時(shí)雇傭外部咨詢公司人員。AT&T充分利用“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系所建立起來的強(qiáng)大政治能力是保證其在通信行業(yè)領(lǐng)域持續(xù)占優(yōu)的關(guān)鍵。根據(jù)CRP數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)資料，AT&T是美國對國會(huì)、政府游說投入最多的公司之一，也是在美國通訊政策及法規(guī)領(lǐng)域影響力最大的公司。

二、維系或支持大量政治行動(dòng)委員會(huì)（PAC）

美國政治行動(dòng)委員會(huì)（簡稱PAC）是一種由工會(huì)、工商界、貿(mào)易組織或獨(dú)立政治團(tuán)體組織的，為競選各級公職的候選人籌集政治資金的非黨派基金管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《聯(lián)邦競選法案》規(guī)定，在聯(lián)邦層面，一個(gè)組織在影響聯(lián)邦選舉中只要獲得或者花費(fèi)多于2600美元就能稱為政治行動(dòng)委員會(huì)。簡言之，政治行動(dòng)委員會(huì)是一種為政治活動(dòng)集資的機(jī)構(gòu)，并由委員會(huì)自主決定競選捐款去向。在大公司和利益集團(tuán)的支持下，政治行動(dòng)委員會(huì)利用手中掌握的資金對美國政治施加影響，使自己成為美國政治中非常重要的力量。AT&T有專門的預(yù)算用于政治行動(dòng)委員會(huì)捐贈(zèng)，以達(dá)到支持相關(guān)競選人進(jìn)入政府或國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位的目的。endprint

AT&T每年向各政治行動(dòng)委員會(huì)捐款不少于250萬美元用于支持自身利益的競選人。AT&T捐贈(zèng)的目的性非常明確。2011年該公司年報(bào)明確指出，如果某立法委員會(huì)主任在涉及AT&T利益的法案上有投贊成票的記錄，或者有在AT&T主營業(yè)務(wù)所在區(qū)域?qū)ζ浔硎局С值恼晤I(lǐng)袖競選者，公司將進(jìn)行捐贈(zèng)[11]。

三、利用“旋轉(zhuǎn)門”人物開展大量游說活動(dòng)

AT&T雇傭具有影響力的前國會(huì)或政府“旋轉(zhuǎn)門”公職人員是公司向國會(huì)、政府開展游說的重要策略。雇傭這些“旋轉(zhuǎn)門”人物有三個(gè)方面的作用，一是可利用“旋轉(zhuǎn)門”人物資深的經(jīng)驗(yàn)對未來公司政策、規(guī)章制度做出某些有利的改動(dòng)，例如防止觸犯《反壟斷法》等；二是能夠?qū)鴷?huì)立法機(jī)構(gòu)和在任政府領(lǐng)導(dǎo)施加影響；三是利用“旋轉(zhuǎn)門”人物開展游說能推動(dòng)行業(yè)法案修改，藉此提高市場準(zhǔn)入門檻，減少未來潛在競爭者。

根據(jù)CRP數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，近16年（2000年至2015年）來，AT&T在游說活動(dòng)上的花費(fèi)共計(jì)2.73億美元，年均約花費(fèi)1700萬美元（見圖4）。AT&T游說業(yè)務(wù)支出的金額與公司發(fā)展動(dòng)向有著明顯的正相關(guān)關(guān)系。如公司發(fā)生兼并和收購業(yè)務(wù)時(shí)，游說費(fèi)用也會(huì)明顯增加。2011年AT&T公司宣稱要收購美國T-Mobile公司，當(dāng)年的游說費(fèi)用就比上一年度增加了25%。2004年到2006年費(fèi)用的上升也是因?yàn)锳T&T公司對Cingular公司的收購。2007年以及2012年在沒有收購業(yè)務(wù)時(shí)AT&T公司的游說支出費(fèi)用出現(xiàn)明顯下降。

四、AT&T游說活動(dòng)的“三板斧”

一是立法過程游說：積極提供立法建議，引導(dǎo)立法向公司利益傾斜。在法律制定過程中，利益集團(tuán)和公司可以合法發(fā)表建議，從而替自己所在行業(yè)領(lǐng)域和自身公司利益代言。在2000年至2010年聯(lián)邦通訊委員會(huì)（簡稱FCC）相關(guān)法規(guī)制定過程中，AT&T共計(jì)提出7000多份立法意見及建議[12] 。以2008年手機(jī)號碼轉(zhuǎn)移法規(guī)為例[13] ，F(xiàn)CC擬要求原電信運(yùn)營商（例如AT&T）在某一限定時(shí)間內(nèi)配合用戶選擇的新運(yùn)營商完成手機(jī)號碼遷移。顯然這一限時(shí)完成號碼遷移的要求會(huì)給手機(jī)號碼原運(yùn)營商在號碼遷移業(yè)務(wù)上增加成本。2008年4月21日，AT&T正式向FCC提出建議，指出號碼遷移限時(shí)完成的要求實(shí)屬多余。這一建議最終促成FCC出臺(tái)相關(guān)正式法規(guī)時(shí)取消了手機(jī)號碼遷移限時(shí)完成的規(guī)定。類似的立法建議看似很小，但超過7000份類似的建議結(jié)合起來卻能給公司運(yùn)營成本控制、市場拓展、技術(shù)開發(fā)等各方面帶來巨大利益。立法過程游說的實(shí)質(zhì)是促使?jié)撛诳赡苡绊懝纠娴姆ㄒ?guī)條文在該法規(guī)正式出臺(tái)前加以調(diào)整或者刪除，從而實(shí)現(xiàn)公司利益最大化。

二是法律實(shí)施反饋：發(fā)布行業(yè)法規(guī)和管制政策實(shí)施報(bào)告，向立法者和政府管理機(jī)構(gòu)施壓。對于已經(jīng)實(shí)施的行業(yè)法規(guī)及相關(guān)管制政策，公司及利益集團(tuán)可以通過發(fā)布行業(yè)法規(guī)及政策評估報(bào)告的方式向管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行施壓，迫使其做出對自身公司或利益集團(tuán)有利的修改。圖5為FCC數(shù)據(jù)庫記錄的AT&T在2007年至2011年間向FCC提交的行業(yè)報(bào)告/政策評估報(bào)告數(shù)量。AT&T公司提交的這兩類報(bào)告數(shù)量均排在美國通信行業(yè)公司前五名。向FCC提交的報(bào)告內(nèi)容主要涉及產(chǎn)品定價(jià)、通訊特別領(lǐng)域豁免權(quán)、助聽器標(biāo)準(zhǔn)、通訊領(lǐng)域營業(yè)許可證等公司重要利益事項(xiàng)。

三是聯(lián)合行業(yè)領(lǐng)域公司集體游說。單個(gè)公司游說的目的是爭取獲得一定的專屬特權(quán)，提高行業(yè)競爭力。而行業(yè)領(lǐng)域集體游說則是為了聯(lián)合消滅潛在競爭者，給那些準(zhǔn)備進(jìn)入行業(yè)領(lǐng)域的公司設(shè)立門檻或者提高已有行業(yè)市場準(zhǔn)入門檻。例如，從1998年到2012年，通訊行業(yè)在游說方面共支出44億美元（不包括政治捐贈(zèng)）。移動(dòng)電信與互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)和無線寬帶聯(lián)盟這兩個(gè)機(jī)構(gòu)作為美國通訊行業(yè)的重要協(xié)會(huì)，其主要職責(zé)之一就是向國會(huì)等立法機(jī)構(gòu)開展游說。AT&T便是這兩個(gè)協(xié)會(huì)重要的資金支持者。

綜合來看，AT&T游說思路明確，即通過“旋轉(zhuǎn)門”參與到政治過程中去，從而影響政策和法律制定。在對國會(huì)及政府施加影響方面，比較關(guān)鍵的一點(diǎn)是如何選擇說客以及找對關(guān)鍵的政治家、議員或者政府官員，這個(gè)過程構(gòu)成了“旋轉(zhuǎn)門”公職人員豐富的活動(dòng)空間和靈活的交易條件。

美國“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系網(wǎng)利弊

及需進(jìn)一步關(guān)注的問題

一、“旋轉(zhuǎn)門”是把雙刃劍

“旋轉(zhuǎn)門”作為一種依附于美國政治體系的利益交換機(jī)制一直處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中。“旋轉(zhuǎn)門”在一定程度上導(dǎo)致了政治腐敗。早在2009年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）報(bào)告就指出，美國“旋轉(zhuǎn)門”與2008年金融危機(jī)有直接的關(guān)系，并要求美國加強(qiáng)對因“旋轉(zhuǎn)門”所產(chǎn)生的公共部門和私人部門之間腐敗的監(jiān)管[15]。然而近十年來，美國“旋轉(zhuǎn)門”不僅沒有得到有效抑制，反而發(fā)展迅速。面對這一形勢，美國新任總統(tǒng)特朗普也于2017年年初簽署了游說禁令，對美國前政府官員在離職后對政府決策進(jìn)行干預(yù)和游說的禁止年限從兩年延長至五年，并終身禁止美國前政府官員為外國進(jìn)行游說[16]。

但不可否認(rèn)的是，“旋轉(zhuǎn)門”也有積極的一面。對國會(huì)、政府各部門而言，“旋轉(zhuǎn)門”為公共部門與私營部門之間的溝通提供了較為靈活的機(jī)制，也提高了政府與社會(huì)之間人才交換的流動(dòng)性，特別是在立法與政策制定方面，提供了較為實(shí)際可行的規(guī)范體系。對私營部門而言，各類企業(yè)組織雇傭離任官員，特別是技術(shù)官僚能提高其產(chǎn)品的針對性，并利用這些官員在政府公共部門任職時(shí)積累的能力經(jīng)驗(yàn)提升生產(chǎn)力和效益。這種利弊兼具的狀態(tài)使“旋轉(zhuǎn)門”逐漸演變成美國政商關(guān)系中的一種默認(rèn)協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、研究美國“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)系網(wǎng)需進(jìn)一步關(guān)注的三個(gè)問題

一是對“旋轉(zhuǎn)門”關(guān)鍵人物的動(dòng)態(tài)跟蹤了解，及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)信息分析。通過挖掘大數(shù)據(jù)可以看出，“旋轉(zhuǎn)門”人物的作用不僅與其本身原有官階和影響力有關(guān)，更重要的是其在關(guān)鍵問題上是否能聯(lián)系上關(guān)鍵崗位上的關(guān)鍵人物。盯住了關(guān)鍵人物，就盯住了關(guān)鍵的事項(xiàng)。二是需細(xì)化和評估美國核心游說公司對國會(huì)、總統(tǒng)及政府的影響。游說公司既充當(dāng)了利益集團(tuán)代理人的角色，也是“旋轉(zhuǎn)門”人物的主要聚集地。游說公司的游說動(dòng)向直接反映了美國的政治角力及其走向。當(dāng)前，中國的二軌外交機(jī)制主要是注重與美國智庫的交流，但游說公司的政策意圖和利益指向更為直接和明顯，對相關(guān)問題的進(jìn)一步細(xì)化研究可彌補(bǔ)當(dāng)前中美智庫交流及相關(guān)二軌外交活動(dòng)存在的功能性不足問題。三是需深化對美國本土公司/利益集團(tuán)與美國立法和政府行為聯(lián)動(dòng)機(jī)制的了解。雖然目前無法完全確認(rèn)華為、中興等公司進(jìn)入美國市場所遭遇的重重阻力是否與AT&T等通信領(lǐng)域大公司有直接關(guān)聯(lián)。但從本文AT&T的游說影響力和游說行為看，AT&T對本國同行競爭對手毫不手軟，一直致力于通過立法或者修改行業(yè)規(guī)則直接將潛在對手扼殺在搖籃中?！靶D(zhuǎn)門”為剖析美國本土公司及利益集團(tuán)與國會(huì)、政府等互動(dòng)提供了抓手，為中國企業(yè)赴美投資經(jīng)營提供了切入點(diǎn)。endprint

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院美國研究所）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Holman， C. （2007） Testimony of Craig Holman， Legislative Representative， Public Citizen. House Committee on Oversight and Government Reform， 13 February， Washington DC. Honest Leadership and Open Government Act （2007） Public Law 110–81.

[2] 該數(shù)據(jù)庫是目前美國金錢政治相關(guān)問題國際影響力最大、資料最為全面的公益數(shù)據(jù)庫。

[3] 采集數(shù)據(jù)時(shí)間為2016年9月30日。網(wǎng)址：http：//www.opensecrets.org.

[4] Freitag， Peter. Cabinet and Big Business： A Study of Interlocks. Social Problems 23（2）：137-152. 1975.

[5] CRP數(shù)據(jù)庫，http：//www.opensecrets.org.本文中未作標(biāo)注的圖表數(shù)據(jù)均來自該數(shù)據(jù)庫。

[6] 本研究使用的網(wǎng)絡(luò)計(jì)算軟件為Gephi0.9.1

[7] 樣本數(shù)據(jù)共計(jì)10652條。

[8] Jordi Blanes i Vidal， Mirko Draca and Christian Fons-Rosen， Revolving Door Lobbyists， The American Economic Review， Vol. 102， No. 7 （Dec 2012）， pp. 3731-3748.

[9] Chris Cillizza. The revolving door between Congress and K Street is moving faster than ever. 2014.1.22，https：//www.washingtonpost.com/news/the-fix/wp/2014/01/22/the-revolving-door-between-congress-and-k-street-is-moving-faster-than-ever/.

[10] Ibid.

[11] AT&T. http：//www.att.com.

[12] FCC Database，https：//www.fcc.gov/licensing-databases/general/search-fcc-databases.

[13] 電話號碼遷移是指如果用戶更換電信運(yùn)營商，用戶有權(quán)使用原電信運(yùn)營商提供的手機(jī)號碼。在相關(guān)法規(guī)制定過程中，F(xiàn)CC Database，Docket 07-244.

[14] FCC Database，https：//www.fcc.gov/licensing-databases/general/search-fcc-databases.

[15] Miller D， Dinan W. Revolving Doors， Accountability and Transparency-Emerging Regulatory Concerns and Policy Solutions in the Financial Crisis[J]. 2009.

[16] https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/01/28/executive-order-ethics-commitments-executive-branch-appointees.endprint