余 濤

(國家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心,北京 100714)

我國濕地保護(hù)管理體制問題研究

余 濤

(國家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心,北京 100714)

我國濕地保護(hù)管理體制不順的問題一直是制約濕地法律規(guī)范體系建設(shè)、阻礙濕地保護(hù)工作高效進(jìn)行的主要頑疾。為了促進(jìn)我國濕地保護(hù)管理工作的有序發(fā)展,分析了濕地保護(hù)管理體制的現(xiàn)狀,對濕地保護(hù)管理過程中存在的權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失、管護(hù)責(zé)任難以落實以及監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制不健全等矛盾產(chǎn)生的癥結(jié)進(jìn)行梳理和剖析；有針對性地提出了建立濕地保護(hù)管理地方政府負(fù)責(zé)制、構(gòu)筑地方政府主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制、探索濕地保護(hù)管理綜合執(zhí)法模式以及建立濕地保護(hù)管理的監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制等政策建議,以期為有關(guān)管理部門提供參考。

濕地；管理體制；問題研究

濕地與森林、海洋并稱全球三大生態(tài)系統(tǒng),被譽為“地球之腎”、“淡水之源”、“物種基因庫”、“物產(chǎn)寶庫”和“儲碳庫”,濕地與人類的生存、發(fā)展息息相關(guān)[1]。我國于1992年正式加入《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》)。25年來,各級政府對濕地資源的重視程度不斷提高,在濕地保護(hù)與治理方面取得了巨大成就。特別是近年來,濕地保護(hù)力度顯著加強(qiáng),2015年,中共中央國務(wù)院明確了“到2020年濕地面積不低于8億畝”的目標(biāo)*中共中央國務(wù)院.關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見.2015.,提出了“建立濕地保護(hù)制度”要求*中共中央國務(wù)院.生態(tài)文明體制改革總體方案.2015.。2016年,國務(wù)院正式發(fā)布了《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》,勾勒出了具有可操作性的濕地保護(hù)制度建設(shè)框架。

但是,也應(yīng)清楚地看到,目前我國的濕地資源還面臨許多威脅,污染、過度利用、工程建設(shè)占用等一系列問題導(dǎo)致的濕地喪失和功能衰退問題尚未得到有效遏制。解決這些問題急需實施強(qiáng)有力的濕地保護(hù)管理措施。這就需要通過完善立法,建立起一套科學(xué)高效的管理體制,提高管理效率,從而促進(jìn)濕地保護(hù)管理體系的形成。

1 我國濕地保護(hù)管理體制的現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行管理體制的形成與發(fā)展

1992年我國正式加入《濕地公約》,現(xiàn)代濕地的概念被正式引入國內(nèi)并逐步得到了社會各界的接受。此后,為了有效遏制人類活動對濕地資源的掠奪和破壞,黨和國家逐步將濕地納入自然資源保護(hù)范圍,建立了相關(guān)管理制度,強(qiáng)化了行政管理措施。林業(yè)主管部門承擔(dān)了我國國際濕地公約履約辦公室的相關(guān)職責(zé),在我國實施濕地保護(hù)管理工作中發(fā)揮了巨大作用。

2000年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),由16個中央部委共同編制的《中國濕地保護(hù)行動計劃》公布實施,首次明確了國務(wù)院各有關(guān)機(jī)構(gòu)的分工。根據(jù)行動計劃,國家林業(yè)局負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國濕地保護(hù)和有關(guān)國際公約的履約工作。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)宜農(nóng)灘涂、宜農(nóng)濕地的開發(fā)利用工作以及海洋漁業(yè)資源管理。水利部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理水資源。國土資源部負(fù)責(zé)組織編制和實施國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃,統(tǒng)一指導(dǎo)土地開發(fā)利用。國家環(huán)?？偩重?fù)責(zé)監(jiān)督檢查濕地環(huán)境保護(hù)工作。國家海洋局負(fù)責(zé)監(jiān)督管理海域使用、海洋生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù),監(jiān)督管理海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)。自此,我國在濕地資源保護(hù)方面的“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”管理體制初步形成。其中,林業(yè)部門作為組織、協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。

2004年,國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》,通知進(jìn)一步明確:要認(rèn)真堅持和逐步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地保護(hù)管理體制,各級林業(yè)部門要做好組織協(xié)調(diào)工作,各有關(guān)部門應(yīng)按照職責(zé)分工,發(fā)揮各自的優(yōu)勢,團(tuán)結(jié)協(xié)作做好相關(guān)的濕地保護(hù)管理工作。

2013年,國家林業(yè)局第32號令正式頒布實施了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》,明確規(guī)定:“國家林業(yè)局負(fù)責(zé)全國濕地保護(hù)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督,并組織、協(xié)調(diào)有關(guān)國際濕地公約的履約工作?！边@部規(guī)章以立法的形式首次明確了林業(yè)主管部門在我國濕地保護(hù)工作中的職能。

2016年12月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》,對新形勢下濕地保護(hù)修復(fù)做出了詳細(xì)的部署和安排[2]。

1.2 濕地保護(hù)管理涉及主要部門的職責(zé)劃分

1.2.1 中央層面

職責(zé)法定是確定政府各部門行政職能的根本原則。但在目前,我國還缺少一部對濕地資源進(jìn)行統(tǒng)一管理的法律規(guī)范。因此,從法治角度對濕地保護(hù)管理各職能部門的權(quán)力責(zé)任界定時暫時只能依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋法》、《水法》以及《自然保護(hù)區(qū)條例》和《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等有關(guān)法律規(guī)范。根據(jù)這些規(guī)定,目前對濕地實施行政管理的主體主要涉及林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、國土資源、水利、建設(shè)、海洋等幾個部門。現(xiàn)行法律制度規(guī)定的各有關(guān)部門濕地保護(hù)管理職責(zé)見圖1。

行政管理層面,我國現(xiàn)行濕地保護(hù)管理體制主要形成于國務(wù)院第四次機(jī)構(gòu)改革。目前與濕地保護(hù)管理工作直接相關(guān)的部門包括環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部、建設(shè)部、國家林業(yè)局等[3]。

行政職能上,我國對濕地管理是按照“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”原則進(jìn)行的職能劃分。其中,國務(wù)院林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國濕地保護(hù)工作,環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、水利部、國家海洋局等部門分部門實施相關(guān)管理措施*國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知.2008.*國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知.2013.。各部門具體職責(zé)內(nèi)容見表1。

圖1 現(xiàn)行法律制度規(guī)定的國務(wù)院有關(guān)部門濕地保護(hù)管理職責(zé)

1.2.2 地方層面

相對于中央層面濕地專門立法阻力大、進(jìn)度緩的局面,目前,地方層面的濕地立法工作進(jìn)展順利,成果顯著。截至2017年2月,全國已有26個省(自治區(qū)、直轄市)出臺了省級濕地保護(hù)條例。其中,13個省明確了實行“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”濕地保護(hù)管理體制；21個省明確林業(yè)部門是濕地行政主管部門,職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地管理工作。遼寧省按照濕地的不同類型劃分了主管部門的權(quán)責(zé),規(guī)定“沼澤濕地保護(hù)工作由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé),湖泊、河流、庫塘濕地的保護(hù)工作由水行政主管部門負(fù)責(zé),濱海濕地的保護(hù)工作由海洋與漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)”；天津明確“市農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)全市濕地保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)工作”；江蘇則規(guī)定由省政府成立濕地保護(hù)委員會,負(fù)責(zé)“組織、協(xié)調(diào)、決定濕地保護(hù)工作中的重大問題”。另外,有25個省的立法中規(guī)定濕地相關(guān)主管部門是按照各自職責(zé),負(fù)責(zé)濕地保護(hù)管理的有關(guān)工作。但由于沒有國家層面專門濕地立法為依據(jù),地方在諸如保護(hù)責(zé)任劃分、保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、保護(hù)經(jīng)費落實以及生態(tài)補償、土地用途管制等方面的規(guī)定并無上位法依據(jù)[4]。

表1 國務(wù)院三定方案確定的各有關(guān)部門濕地保護(hù)管理職責(zé)一覽表

2 “綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”濕地保護(hù)管理模式的合理性

當(dāng)前,在國家濕地保護(hù)專門法律制度尚未正式出臺的大背景下,為了滿足依法行政的要求,依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律制度的規(guī)定,采取“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”的濕地保護(hù)管理模式具有其時代特點,是滿足濕地保護(hù)管理現(xiàn)實需要的必然選擇。

2.1 現(xiàn)行管理體制符合目前的實際需要

濕地作為完整的自然生態(tài)系統(tǒng),涉及陸生和水生野生動植物、土地、水等多類自然資源。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定,在我國當(dāng)前的行政管理架構(gòu)下,濕地中各類資源的管理權(quán)限分別由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、土地、水利、海洋等多個部門享有。而濕地保護(hù)管理涉及的部門眾多也導(dǎo)致了管理權(quán)分散的問題。為了有效避免各個管理部門的職能交叉,發(fā)揮出各自的優(yōu)勢,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》(國辦發(fā)〔2004〕50號)明確提出了:“要認(rèn)真堅持和逐步完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實施的濕地保護(hù)管理體制”的要求。

2.2 由林業(yè)部門承擔(dān)“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護(hù)工作”的職責(zé)具有現(xiàn)實優(yōu)勢

我國于1992年正式加入《濕地公約》,而根據(jù)《野生動物保護(hù)法》的規(guī)定,林業(yè)部門作為鳥類及其他陸生野生動物的主管部門,在保護(hù)水禽棲息地方面具有明確的管理職責(zé)。為此,1998年,在國務(wù)院出臺的機(jī)構(gòu)三定方案中確定了國家林業(yè)局具有“組織協(xié)調(diào)全國濕地保護(hù)和有關(guān)國際公約的履約工作”的職能。其后,隨著國家對生態(tài)保護(hù)的重視逐年提高,對濕地功能和作用的認(rèn)識更為清晰,濕地保護(hù)管理工作得到了不斷加強(qiáng),且保護(hù)重點也從最初的水禽擴(kuò)展到整個濕地生態(tài)系統(tǒng)。而面對濕地保護(hù)管理涉及部門眾多、管理權(quán)分散的問題,建立起高效的保護(hù)管理體制,協(xié)調(diào)一致的推進(jìn)保護(hù)工作至關(guān)重要。這就需要有相應(yīng)部門擔(dān)負(fù)起組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)。為此,2008年,國務(wù)院指定的機(jī)構(gòu)三定方案中進(jìn)一步明確了林業(yè)部門具有“負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督全國濕地保護(hù)工作”的職能。

現(xiàn)實中,根據(jù)職責(zé)分工,各級林業(yè)主管部門也迅速且有效的推動著濕地保護(hù)管理工作。近年來,相繼組建了濕地保護(hù)的專門管理機(jī)構(gòu),逐步建立并完善了相關(guān)保護(hù)管理制度。國家層面,2005年,經(jīng)中編辦批準(zhǔn),國家林業(yè)局承擔(dān)濕地保護(hù)管理的專門機(jī)構(gòu)正式成立,至今已有11年；地方層面,31個省區(qū)中也有20個省級林業(yè)主管部門成立了濕地保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。此外,截止2016年末,全國已建立的濕地類型自然保護(hù)區(qū)有602余處、國家濕地公園有836處,它們大都配屬有專門管理機(jī)構(gòu),且大部分由林業(yè)部門主管。這些濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)為我國濕地保護(hù)事業(yè)做出了卓越貢獻(xiàn)。在制度建設(shè)上,目前國家林業(yè)局已經(jīng)制定了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》、《濕地公園管理辦法》等多部關(guān)于濕地保護(hù)管理的專門規(guī)定,地方上已有26個省、自治區(qū)、直轄市出臺了省級濕地保護(hù)地方性法規(guī),其中在21個省區(qū)的立法中明確規(guī)定了林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護(hù)工作,在7個省區(qū)的立法中確定了林業(yè)主管部門是濕地行政主管部門。與之相比,如環(huán)保等具有濕地環(huán)境保護(hù)監(jiān)督或其他相關(guān)管理職責(zé)的部門,目前均未建立起專門的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)和有效的制度措施,這使其監(jiān)督、管理職責(zé)難以落到實處。

2.3 現(xiàn)行濕地保護(hù)管理模式符合當(dāng)前的上位法規(guī)定,最大程度上避免職權(quán)交叉問題

按照現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、土地、水利、海洋等多個部門分別對濕地中的不同資源行使管轄權(quán)。例如,《水法》中規(guī)定:國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理與監(jiān)督工作；《野生動物保護(hù)法》中規(guī)定:國務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管全國陸生、水生野生動物管理工作；《土地管理法》中規(guī)定:國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。且國務(wù)院制定的機(jī)構(gòu)三定方案中也對各部門的職責(zé)范圍進(jìn)行了劃分,如環(huán)境保護(hù)部三定方案中規(guī)定:環(huán)境保護(hù)部具有協(xié)調(diào)和監(jiān)督野生動植物保護(hù)、濕地環(huán)境保護(hù)、荒漠化防治工作的職責(zé)。國家海洋局三定方案中規(guī)定:國家海洋局負(fù)責(zé)組織開展海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。各部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和三定方案的規(guī)定對濕地中的不同資源行使管轄權(quán),不僅于法有據(jù),也是有利于各部門依法劃分職權(quán)范圍,有效避免管理權(quán)交叉的有效方法。試想,如果立法中限定由一個部門負(fù)責(zé)全部類型或者部分類型濕地的管理工作,如規(guī)定水主管部門負(fù)責(zé)湖泊濕地、河流濕地的保護(hù)管理工作,將使其管轄范圍超出法定界限。這不僅會造成與其他部門管轄權(quán)沖突,還與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致。

3 我國濕地保護(hù)管理體制中的問題

一套科學(xué)、高效、成熟行政管理體制往往要經(jīng)歷一個漫長的發(fā)展過程,需要在實施中不斷摸索和總結(jié)經(jīng)驗。我國的濕地保護(hù)管理工作歷經(jīng)20余年發(fā)展,逐步形成今天的“綜合協(xié)調(diào)、分部門實施”的管理模式有其必然性,也符合時代的要求。但是,從總體上來看,這一管理體制的運行水平還處于初級階段,基礎(chǔ)仍然薄弱,特別是在沒有國家層面統(tǒng)一的濕地專門保護(hù)法律法規(guī)作為保障的情況下,使得這套管理模式在執(zhí)行中還存在許多問題,權(quán)責(zé)界限不清、協(xié)調(diào)不力等矛盾嚴(yán)重制約了我國的濕地保護(hù)管理工作[5]。

3.1 各部門權(quán) 責(zé) 利不統(tǒng)一 濕地保護(hù)管理效果難以提升

實踐證明,切實遏制無序開展的人類開發(fā)利用活動是有效保護(hù)自然資源的必要手段。目前,就濕地資源的保護(hù)管理而言,依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定,我國濕地保護(hù)與利用的管理工作基本處于分離狀態(tài),即負(fù)責(zé)濕地資源開發(fā)利用的部門不承擔(dān)保護(hù)職責(zé),而被賦予濕地保護(hù)職能的部門缺乏濕地開發(fā)利用活動的監(jiān)督管理權(quán)利。這使得保護(hù)職責(zé)難以實現(xiàn)。具體就濕地的土地資源保護(hù)管理而言,農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)宜農(nóng)濕地開發(fā)利用,國土資源部門管理、保護(hù)與合理利用土地資源,水利部門指導(dǎo)灘涂開發(fā),而作為國務(wù)院濕地主管部門的林業(yè)主管部門在其中卻沒有任何職權(quán)。因此,導(dǎo)致濕地數(shù)量銳減的農(nóng)墾、填海等土地開發(fā)利用活動屢禁不絕。而究其原因,缺少一部統(tǒng)一規(guī)范濕地保護(hù)管理工作的上位法是問題的根源所在。國家層面,目前僅有的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等制度,作為規(guī)范性文件和部門規(guī)章,其法律效力和法律層級較低。依據(jù)我國立法工作規(guī)定,不能對政府各部門的行政管理職能進(jìn)行規(guī)范,不能與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定相違背。因此,無法從根本上解決濕地保護(hù)管理有關(guān)部門間權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一的現(xiàn)實問題。

3.2 協(xié)調(diào)機(jī)制缺失 部門協(xié)作乏力 工作效率難以提高

濕地的保護(hù)與利用管理涉及多個政府部門,關(guān)系多方利益。但現(xiàn)實中,參與濕地保護(hù)管理的各個政府部門之間合作并不充分,良好的協(xié)作機(jī)制也尚未形成。各部門往往針對濕地資源的保護(hù)、利用和管理目標(biāo)并不相同,行動缺乏一致性。這嚴(yán)重影響了對濕地的科學(xué)保護(hù),導(dǎo)致了管理工作的低效。分析其原因,現(xiàn)行法律規(guī)范協(xié)調(diào)性較差的問題往往造成了這一問題的產(chǎn)生。在目前的制度框架下,雖然國務(wù)院將濕地保護(hù)管理的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)賦予了林業(yè)主管部門,但有關(guān)法律制度并沒有加以明確。這使得實踐中缺少確定權(quán)力范圍的依據(jù),使得林業(yè)主管部門與其他管理部門在濕地管理上的關(guān)系以及在發(fā)生爭議時應(yīng)當(dāng)如何處理等問題往往難以解決。

3.3 管理措施不明確 管護(hù)責(zé)任難以落實

在我國現(xiàn)行的濕地相關(guān)法律制度中,涉及濕地資源保護(hù)的規(guī)定大都較為原則,缺乏具體的保護(hù)措施和管理制度,可操作性差,以至于很難有效規(guī)范和限制對自然濕地的開發(fā)和利用活動。由于沒有明確統(tǒng)一的管理措施和制度規(guī)范,各部門的執(zhí)法工作往往依據(jù)各自行業(yè)的法律法規(guī)各自為政,不能形成統(tǒng)一合力遏制破壞濕地資源的違法犯罪,并極易造成“誰都能管卻誰都不管”的相互推諉現(xiàn)象。

3.4 監(jiān)督及追責(zé)機(jī)制不健全 部門權(quán)力沒有制約

從現(xiàn)行法律制度的建設(shè)情況看,我國對濕地保護(hù)管理有關(guān)部門的權(quán)力監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制還存在很多空白。這使得多部門濕地管理體制中的不同部門的權(quán)力和義務(wù)無法得以統(tǒng)一。具體到每個部門來說,則是部門之間無法實現(xiàn)權(quán)力制衡。而監(jiān)督機(jī)制的不健全和難以建立,直接取決于濕地保護(hù)法律的缺位。監(jiān)督機(jī)制不健全與現(xiàn)行濕地監(jiān)督職能的劃分有直接關(guān)系,即具有監(jiān)督職能的部門因為監(jiān)督技術(shù)不足,監(jiān)督管理體系不完善等主客觀因素,難以切實履行監(jiān)督職能。

4 完善濕地保護(hù)管理體制的建議

從我國現(xiàn)行濕地保護(hù)管理體制存在的問題及其成因看,推動濕地的依法治理應(yīng)當(dāng)是解決問題的基本思路。黨的十八屆四中全會進(jìn)一步明確依法治國方略,為了保證濕地保護(hù)管理工作有法可依,應(yīng)盡快在國家層面制定出臺統(tǒng)一的濕地保護(hù)管理法律制度。以高位階的法律協(xié)調(diào)不同部門法之間的關(guān)系,理順濕地保護(hù)管理中涉及的各方的權(quán)責(zé)。專門立法中,應(yīng)明確濕地管理的主體,清晰界定組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)力和范圍。并結(jié)合濕地保護(hù)管理的需要,規(guī)范有關(guān)部門在濕地保護(hù)管理方面的具體職責(zé),依法制定權(quán)力清單和責(zé)任清單。要對資金保障、機(jī)構(gòu)建設(shè)以及濕地資源具體保護(hù)管理措施予以明確。另外,為了保證濕地保護(hù)管理工作的高效運行,從法治角度提出以下幾點建議:

4.1 建立濕地保護(hù)管理地方政府負(fù)責(zé)制

當(dāng)前,中央高度重視濕地的生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)工作,確定了8億畝的濕地生態(tài)保護(hù)紅線。為了切實保護(hù)好生態(tài)環(huán)境,十八大以來,國家也將建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度。而且,實踐證明,各級人民政府對某項工作的重視程度決定此項工作的效果。如《遼寧省濕地保護(hù)條例》中就已明確,縣以上人民政府負(fù)責(zé)濕地保護(hù)工作。因此,建議在立法中明確規(guī)定縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)工作。

4.2 構(gòu)筑地方政府主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制

有效實施濕地保護(hù)管理的關(guān)鍵在于保證各部門工作的協(xié)調(diào)一致。但從林業(yè)主管部門的現(xiàn)實地位看,許多地方林業(yè)往往是弱勢部門,很難有效落實濕地保護(hù)管理的綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。而從我國目前的行政管理架構(gòu)情況看,地方政府是各項行政管理政策的最終決策者,在行政事務(wù)管理中具有不可比擬的地位和優(yōu)勢。另外,河流、湖泊等類型濕地的保護(hù)管理往往涉及不同的行政區(qū)域,而區(qū)域的協(xié)調(diào)工作也需要政府的統(tǒng)籌。因此,建議建立起一套由地方政府主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制,以其作為管理主體能夠更為有效的調(diào)動不同部門工作,同時結(jié)合濕地保護(hù)專家委員會制度、濕地保護(hù)聯(lián)席會議制度等具體協(xié)調(diào)手段,著實提高工作效率。在這一機(jī)制中,林業(yè)部門可作為具體的辦事機(jī)構(gòu),承擔(dān)起組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督濕地保護(hù)工作的具體責(zé)任。

4.3 探索濕地保護(hù)管理綜合執(zhí)法模式

綜合執(zhí)法是整合濕地保護(hù)管理各部門職權(quán),解決管護(hù)責(zé)任難以落實問題,有效提高工作效率的一條捷徑。黨的十八屆四中全會出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要“深化行政執(zhí)法體制改革,根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執(zhí)法力量”。在十八屆四中全會上,中央出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出要“深化行政執(zhí)法體制改革,根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執(zhí)法力量”?？紤]到林業(yè)部門在濕地保護(hù)管理中的地位和作用,建議推動以各級林業(yè)部門主導(dǎo)的濕地保護(hù)管理綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)?？稍诓煌瑓^(qū)域、不同類型濕地選取試點,在充分實踐的基礎(chǔ)上,確立切實可行的綜合執(zhí)法模式加以推廣,并最終以立法的形式將這一模式制度化。濕地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、復(fù)雜性、專業(yè)性,因而濕地管理體制的理想形態(tài)是建立專門的管理機(jī)構(gòu)[6]。

4.4 建立濕地保護(hù)管理的監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制

我國濕地保護(hù)管理工作涉及的權(quán)利和責(zé)任主體眾多,而實施有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度是督促濕地保護(hù)管理部門切實履行管理權(quán)利,落實管理責(zé)任的有力抓手,是“權(quán)責(zé)一致”原則的直接體現(xiàn)。明確規(guī)定責(zé)任追究制度,有利于杜絕執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依的情況?！稘竦乇Ｗo(hù)修復(fù)制度方案》明確要求,地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)負(fù)總責(zé),要將濕地面積、濕地保護(hù)率、濕地生態(tài)狀況等保護(hù)成效指標(biāo)納入本地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核等制度體系,建立健全獎勵機(jī)制和終身追責(zé)機(jī)制[7]。因此,建議在濕地保護(hù)專門立法中,明確規(guī)定針對各濕地保護(hù)管理部門及其工作人員的監(jiān)督和責(zé)任追究制度。

[1]國家林業(yè)局.中國濕地資源簡況——第二次全國濕地資源調(diào)查[J].濕地科學(xué)與管理,2014,(1):65.

[2]崔麗娟,張驍棟,張曼胤.中國濕地保護(hù)與管理的任務(wù)與展望——對《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》的解讀[J].環(huán)境科學(xué),2017(4):15.

[3]鐘華友.論我國濕地保護(hù)管理體制的立法完善[J].環(huán)境保護(hù),2015(10):47.

[4]潘佳,汪勁.中國濕地保護(hù)立法的現(xiàn)狀、問題與完善對策[J].資源科學(xué),2017(4):798.

[5]李習(xí)文.黑龍江省濕地管理體制的“亂象”及法律對策[D].哈爾濱：黑龍江大學(xué),2016:3.

[6]范偉,鄧擘.我國地方性濕地保護(hù)立法的現(xiàn)狀反思與完善路徑[J].華北電力大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2017(2)：14.

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Problem Research on the Management System of Wetland Protection in China

YU Tao

(ChinaNationalForestryEconomicsandDevelopmentResearchCenter,SFA,Beijing100714,China)

The wetland protection and management system is not suitable in our country.It constraints the wetland legal norm system constructing and stunts the efficiency of the wetland protection.For boosting wetland protection and management development in our country,the article analyzes the present situation of the wetland management,and points out the main problems in the process of wetland protection and management,which include,responsibilitis and rights are not unified,there exists a lack of coordination mechanism,the responsibility of the management is difficult to be implemented,and supervised and accountability mechanism is not sound,and some other conflicts. The article proposes establishment of the local government responsibility system for wetland protection and management,constructing the local government coordination mechanism,exploring comprehensive law enforcement for wetland protection and management and establishing the supervision of the wetland protection management and responsibility mechanism of policy recommendations in order to provide references for the relevant management departments.

wetland,management system,problem research

2017-06-12；

2017-07-10

余濤(1983-)，男，北京人，助理研究員，碩士，主要研究方向為林業(yè)政策與法制。Email：xici530@163.com

F316.2

A

1002-6622(2017)04-0007-06

10.13466/j.cnki.lyzygl.2017.04.002