姚君妮??

摘 要：自地票2008年重慶地票拍賣截至今年1月，累計成交地票20.24萬畝、401.75億元，惠及農戶24.34萬戶；成交其他農村產權18.56萬畝、10.28億元，惠及農戶4.88萬戶。然而，在重慶地票交易總額增加的同時，也存在著一些問題。為此，從地票制和地票作為城市建設用地指標憑證出發(fā)對實施過程中出現(xiàn)的問題以及制度本身設計缺陷和出現(xiàn)的相關問題進行分析，并就如何規(guī)范進行討論。

關鍵詞：重慶；地票

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.21.064

隨著我國濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化中凸顯出了不少問題。到 2015 年底，重慶市城鎮(zhèn)常住人口已達 1838.4 萬人，城鎮(zhèn)化率達到 60.9%，城市用地指標短缺和巨大的用地需求間產生了巨大的矛盾；我國農村土地流轉多局限在同一區(qū)域的集體組織中，無法大范圍、跨區(qū)域流轉。農村無法形成土地市場城市建設用地指標短缺、農村建設用地不增反減、農村土地流轉制度缺失等問題亟待解決，因此筆者認為實施地票制的功能，有助于解決城鎮(zhèn)化進程中的一系列問題。

2012年11月，黨的十八大報告中突出強調，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路。土地作為社會上一種寶貴的自然資源，與人們的生活息息相關，對我國人們生活和經(jīng)濟發(fā)展有重要影響，在新型城鎮(zhèn)化中占有不可忽視的地位。針對我國流轉機制不健全，所有權和使用權分離的情況，重慶從實際出發(fā)進行土地改革——地票制。近年來，重慶、成都、鄭州、浙江省諸暨等城市相繼試點地票制度，均引起了社會的廣泛關注。

1 地票制的產生及意義

地票是指在農民自愿的情況下，實行“增減掛鉤、耕地占補平衡”的原則，將農村空置的宅基地以及閑置的集體用地復墾為耕地，通過驗收后增加的耕地數(shù)量可兌換為城市建設用地指標，指標可以公開拍賣。2008年12月4日，標志著重慶地票制正式形成的重慶農村土地交易所掛牌，重慶的土地改革在探索中前進。

1.1 使農民實現(xiàn)了土地財產權

我國非農業(yè)產業(yè)的增多和發(fā)展，城市資源優(yōu)于農村的情況下，大量農村人口來到城市，農村建設用地空置，無法得到有效利用。在地票出現(xiàn)之前，農民的宅基地和集體建設用地只能在小范圍低價值流轉，缺乏市場化的環(huán)境和平臺，不能給農民帶來高收入，農民交易意愿低。在農村土地流轉受到約束的情況下，農村居民相比城市居民無法從轉讓土地使用權上獲得公平的收益，在土地財富上兩者差異大，使農村居民和城鎮(zhèn)居民貧富差異大，不利于社會和諧。在地票交易中從上報交易意愿到交易完成，有政府監(jiān)督，使農民的權益實現(xiàn)了兌換。

1.2 高效配置城鄉(xiāng)資源

我國的城市與農村發(fā)展不均衡，城市迅速發(fā)展的同時，農村人才和資源流向城市，農村土地荒蕪。地票給農民增加收入提供新的途徑，增加農民收入，政府收益又反哺社會，共同促進城市與農村協(xié)調發(fā)展。地票制運行幾年來，地票收益推動新型城鎮(zhèn)化建設，使戶籍改革資金得到落實，又使350多億城市資金反哺農村推動農業(yè)現(xiàn)代化，貧困地區(qū)特殊旅游，例如“巴渝農村”項目，先后推出城口亢谷、巫溪長紅村、彭水丹陽寨的巴渝特色民宿。

1.3 合理調控房地產市場

我國經(jīng)濟發(fā)展中房地產占比大，房地產業(yè)與我國產業(yè)發(fā)展和民生問題都息息相關。地方房價不合理，不僅影響人民的生活和幸福感，也會引起人才流失問題。重慶政府對房地產業(yè)源頭——土地供給進行了有效控制：重慶政府規(guī)定通過出讓土地的收入在政府收入中的合理占比在25%左右。在建設用地拍賣地中只有取得地票的企業(yè)才有準入資質，縮小了拍賣中政府監(jiān)管的范圍，降低了政府調查企業(yè)資質的難度。

1.4 助推戶籍改革

地票制推動戶籍制度改革，保障農村居民的權利。新型城鎮(zhèn)化下加快戶籍改革，地票收益解決了戶籍改革中費用問題，農村居民變更戶籍后，我國的社會福利和保障體系更容易覆蓋到原來缺少公共服務保障的原農村居民。重慶在推動戶籍制度改革中沒有把退地作為加入社保的條件，已轉戶為城鎮(zhèn)戶口的原農村居民繼續(xù)擁有農村居民的土地權益。重慶實施的戶籍制度給轉戶居民帶來利益，但是也導致了農村土地閑置、資源浪費問題嚴重。至2014年重慶市共有9.67萬戶轉戶居民申請退出宅基地及附屬設施用地，地票制度的探索實行，逐漸填補農村土地流轉的缺陷。

2 地票制的現(xiàn)狀

2.1 地票拍賣市場發(fā)展迅速

自2008年12月重慶農村土地交易所地票的第一次公開拍賣以來，重慶市地票交易日益增加。據(jù)重慶農村土地交易所數(shù)據(jù)顯示重慶地票剛開始實行的2008年僅12月一個月交易1100畝，成交單價為8.16萬元/畝，2009年全年交易12400畝，成交單價為9.67萬元/畝，成交單價同比增長18.5%，2016年全年地票交易26614畝，成交單價為18.99萬元/畝。用2009全年的數(shù)據(jù)與2016全年數(shù)據(jù)做比對，地票交易量增長了114.6%，成交單價增長了96.4%。由此可以看出，交易量和交易價格大幅度增加，地票市場的活力非常大。

2.2 地票市場逐漸成熟

據(jù)重慶市地票交易所數(shù)據(jù)顯示，2008年至2011年地票成交單價大幅度上漲，2012-至2014年年重慶市農村建設用地復墾實施規(guī)模較大，市場呈現(xiàn)供大于求的態(tài)勢，導致地票復墾項目實現(xiàn)地票成交的時間較長。2016全年交易地票共計26614畝，交易量同比增長26.9%，成交單價為18.99萬元/畝，成交單價同比增長1.6%。在2016年重慶地票交易價格較為穩(wěn)定，2012年至2016年成交單價在小范圍內波動。說明地票市場經(jīng)過一個階段的火爆期后趨于平穩(wěn)，逐漸成熟起來。

地票的扶貧功能明顯。

據(jù)重慶地票交易所數(shù)據(jù)顯示截至2016年渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)成交面積為91021 畝，渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)累計成交面積為50699畝，在地票交易中有70%左右的地票都出自渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。渝東南、渝東北是重慶相對貧困地區(qū)，大量的地票交易現(xiàn)象充分體現(xiàn)出地票的扶貧功能。endprint

3 重慶地票實施過程中出現(xiàn)的問題

3.1 農民權益得不到保障

地方政府對獲得建設指標更加重視，地票在實施過程中因為涉及政府、企業(yè)、當?shù)卣?、房地產開發(fā)商、農村集體組織等多方利益的情況，會出現(xiàn)多方利益的角逐的情況。在農民對地票政策了解不夠深入全面的，發(fā)生非自愿、非知情情況下被動參與地票改革。地票制中花銷費用名目繁多、缺失細則，政府、村集體的收益保留，地票實施中公司花銷不明確，實際上農民獲得的收益并不清晰。地票政策不完善，重慶市政府制定的宅基地及附屬設施用地與地方政府制定補償?shù)脑u判標準不同，實際上村集體從重慶市市政府按照大范圍的附屬設施計算取得補償款，對農民按照小范圍的附屬設施面積計算發(fā)放補償款，原屬于農民的補償款因在不知情的情況下被村集體、地方政府截留。

3.2 地票流程復雜，時間長

地票制中花銷費用名目繁多、缺失細則，政府、村集體的收益保留，地票實施中公司花銷不明確，實際上農民獲得的收益并不清晰。資料負責人員和部門混亂，流程細節(jié)沒有規(guī)范化，權責不一致，農民找不到相關負責人解決問題，項目無法進行。在地票實施過程中流程多，從提交申請到地票交易完成耗時長，最快需要307天，實際地票實行中花費時間更長，一旦其中有流程出現(xiàn)停滯情況，耗時更長，會增加農民的不信任感。補償對象補償款不能及時到位，造成農民對地票政策不認同、鄉(xiāng)縣政府及村組織信心缺乏的情況。

3.3 農村缺乏可吸引投資項目

地票制給農村帶來巨大的收益，同時農村缺乏可供農民投資長遠收益率高的產業(yè)，獲取地票收益后，地票補償款收益人把資金投向城市，因此地票給農村帶來的收益又流向城市，地票收益無法供給農村產業(yè)發(fā)展。 出讓宅基地的農民工返鄉(xiāng)意愿低，造成農村人口持續(xù)流失，不利于富裕農村。

3.4 地票市場穩(wěn)定性差

地票供給量和單價在一年內大幅度上漲，不利于地票市場穩(wěn)定。據(jù)重慶農村土地交易所數(shù)據(jù)顯示2011年地票交易52900畝，交易量同比增長138.1%，成交單價為24.42萬元/畝，成交單價同比增長62.9%，2012年交易22340畝，交易量同比減少57.8%，成交單價為20.88萬元/畝，成交單價同比下降14.5%。2011至2012地票成交量和成交單價明顯變化過大，2012至2014年年交易量僅2萬余畝。土地作為一種有限的自然資源，所實現(xiàn)的利用價值高，房地產市場過少的政府主導行為會使房地產市場混亂，過多的市場干預會增加房地產建設的成本。地票價格由地票的價值和市場的需求決定，地票是房地產商拍買建設用地的“入門券”的性質決定了房地產市場沒有崩潰之前，地票在市場上不會存在地票持續(xù)流拍的情況，但是短時間內地票供給過多，容易存在大量閑置的情況，地票供給過少易致使市場恐慌，地票交易市場混亂。

3.5 復墾問題

利益相關方因為利益驅使，很有可能不按照要求檢查復墾地。復墾結束后，對復墾完成的耕地沒有合理有效的規(guī)劃分配，任其荒廢或是用作其他途徑。源于每個地區(qū)不同適合種植的作物不同，有些地區(qū)因當?shù)氐臍v史風俗對土地的利用方式不一樣，在復墾過程中，不適宜、不專業(yè)的復墾，致使土地流失，不適合耕作，復墾工作人員不結合當?shù)剞r民需求工作同樣導致土地資源的浪費。復墾施工方被拖欠費用，復墾資金一直不到位，因資料戶資料不完善，復墾結束后國土資源和房屋管理局專家驗收緩慢。

4 地票制問題相關解決辦法

4.1 嚴格監(jiān)察政府及工作人員，保障農民權益

地方政府要保證自身的廉潔，對于虛報、謊報補償用地的行為，設置小組進行督查的處理，地票實施過程中一系列的違法、違規(guī)行為，依法進行懲處。政府部門和相關企業(yè)、人員要明確、貫實地票制，針對不同的情況，因地制宜的落實地票制做好基層工作能夠實行權責到人，使農民權益真正得到保障。

4.2 加大對地票制度知識的宣傳

加大對基層人員關于地票制度知識的了解和培訓力度，在農村地票制實施地區(qū)進行廣泛而深入的宣傳，使大家都正確了解地票制度。政府部門對土地征收補償安置政策、農轉城退地補償政策進行綜合考量，并且考慮到其他在城鎮(zhèn)化進程中正在實施的土地政策。各級政府統(tǒng)一實施條例，相關各級部門在地票制實施過程中要及時發(fā)現(xiàn)問題并聽取民眾意見，負責任的解決問題，使地票制度更加完善。

4.3 從根本上完善地票制度，重視復墾問題

在重慶地票制實施的過程中，出現(xiàn)了各種意外情況，相關部門要從實際出發(fā)、深入宅基地出讓地區(qū)制定并完善地票政策，了解實際情況。對于可不進行復墾改造的宅基地要考慮是否納入地票實施的范圍內，對于各種情況的補償標準，依照各地的實際情況制定不同的細則，地票漏洞導致的問題不可視而不見、避而不談。在地票制的不斷完善中簡化行政流程、項目透明。政府各部門和專業(yè)人員要高效的落實地票制中的各種流程，復墾驗收后及時落實補償款。

4.4 加大力度打造農村特色項目

要使地票制帶動農村經(jīng)濟的發(fā)展，不使農村經(jīng)濟陷入困境，就要發(fā)展農村特有產業(yè)，農產品與農產品加工相結合，打造自有的品牌。發(fā)展農村特色經(jīng)濟，把農業(yè)和娛樂相結合，如“農家樂”這樣的特色項目，不斷創(chuàng)新模式，打造農業(yè)特色樂園，把吃住行相結合，提高從業(yè)人員的素質，高端的旅游服務質量吸引城市居民到農村消費，甚至是外地、國際游客觀光旅游。

4.5 合理調控地票市場

在政府財政收入有較大部分來源于出讓土地指標的情況下，要合理調控地票市場避免因企業(yè)的投機性致使政府陷入市場陷阱。要使地票發(fā)揮自身的功能，實現(xiàn)地票價值，實現(xiàn)土地交易平臺功能作用，打造合法、規(guī)范的地票市場。根據(jù)市場需求，對地票的供應量做到合理調控，以免地票市場混亂。

參考文獻

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