摘要：農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。但在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)用地供需矛盾日益突出，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。本文以永吉縣岔路河鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的實(shí)踐，探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的發(fā)展趨勢(shì)、作用與優(yōu)勢(shì)及工作中需要注意解決的問(wèn)題，以便破解農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中的用地供需矛盾。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；土地節(jié)約集約利用

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.17.052

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，建設(shè)用地供需矛盾日益突出：一方面，在城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，上項(xiàng)目、辦企業(yè)、發(fā)展公益事業(yè)需要大量土地作為支撐，但受建設(shè)用地指標(biāo)短缺的制約；另一方面，農(nóng)村居民點(diǎn)占地規(guī)模過(guò)大，人均用地多，土地存在嚴(yán)重的浪費(fèi)和低效利用，制約了農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地規(guī)模優(yōu)勢(shì)的形成和有效發(fā)揮，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。如何破解這些難題，有效解決好建設(shè)用地指標(biāo)不足問(wèn)題，岔路河鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作實(shí)踐，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展開(kāi)辟了新途徑，為今后工作開(kāi)辟了新思路。

1 農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展的必然趨勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。近年來(lái)，永吉縣委、縣政府把農(nóng)村城鎮(zhèn)化納入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的議事日程，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快與農(nóng)民群眾改善生產(chǎn)生活條件的期盼，促使增減掛鉤工作條件日趨成熟，并已成為廣大農(nóng)民的必然選擇。

1.1群眾有意愿

近年來(lái)，得益于中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的大力支持，永吉縣岔路河鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐加快，群眾生產(chǎn)生活得到了較大改善，農(nóng)村家庭人均收入增幅較大，居全縣中等偏上水平，農(nóng)民對(duì)進(jìn)一步改善生產(chǎn)生活條件的愿望十分迫切，大部分農(nóng)民群眾向往城鎮(zhèn)生活方式。在全鎮(zhèn)15個(gè)村中，有13個(gè)村自愿開(kāi)展增減掛鉤工作，整體搬遷的意愿比較強(qiáng)烈。從對(duì)試點(diǎn)的恒成號(hào)村民意調(diào)查來(lái)看，絕大多數(shù)農(nóng)戶有整村搬遷愿望，為開(kāi)展增減掛鉤工作奠定了堅(jiān)實(shí)思想基礎(chǔ)。

1.2政策有支撐

近年來(lái)，國(guó)家圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作先后出臺(tái)了一系列政策。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”國(guó)土資源部先后下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》等文件，進(jìn)一步明確了增減掛鉤內(nèi)涵，并就相關(guān)問(wèn)題予以進(jìn)一步規(guī)范。圍繞上述政策的出臺(tái)，省、市也制定了相關(guān)配套措施。這些政策措施的出臺(tái)，為開(kāi)展增減掛鉤工作提供了政策支撐。

1.3 工作有潛力

目前，農(nóng)村建設(shè)用地中仍然存在許多問(wèn)題。一是用地規(guī)模較大。岔路河鎮(zhèn)人均宅基地面積305平方米，高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)1倍多，作為試點(diǎn)的恒成號(hào)村人均占有宅基地266平方米，高于國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)77.3%，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模偏大，導(dǎo)致土地嚴(yán)重浪費(fèi)；二是居民點(diǎn)分散。全鎮(zhèn)近400個(gè)自然屯，恒成號(hào)村26個(gè)自然屯，居民點(diǎn)分布散亂，規(guī)劃不一，把農(nóng)用土地分割得支離破碎，不利于村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施配套建設(shè)和人居環(huán)境的改善；三是土地利用率低。由于村莊內(nèi)部缺乏整體規(guī)劃，居住分散，宅基地不能充分利用，公共設(shè)施無(wú)法合理布局，造成土地低效利用。這些問(wèn)題，既說(shuō)明了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的差距，也為增減掛鉤工作提供了巨大潛力。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)勢(shì)凸顯

岔路河鎮(zhèn)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的試點(diǎn)鎮(zhèn)，面臨建設(shè)用地供應(yīng)緊缺的問(wèn)題，增減掛鉤從根本上緩解建設(shè)用地供需矛盾，為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了明顯作用。

一是緩解用地不足的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步提速，用地的供求矛盾將越來(lái)越突出，單純依靠國(guó)家下達(dá)的年度用地指標(biāo)難以保障快速發(fā)展的用地需求。實(shí)施增減掛鉤工作，有效盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，緩解了建設(shè)用地?cái)U(kuò)張對(duì)農(nóng)用地的壓力。試點(diǎn)項(xiàng)目的建新區(qū)，占用建設(shè)用地面積58.41公頃，全部通過(guò)減少農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地解決。

二是提高土地集約化程度。增減掛鉤工作的實(shí)施，有效整合農(nóng)村建設(shè)用地，集約化程度大幅提高。建新區(qū)人均住房占地面積31.37平方米，比原居民點(diǎn)人均占有宅基地面積節(jié)省87.96%。通過(guò)對(duì)拆舊區(qū)土地集中整治，不僅使建設(shè)用地得到有效利用，還增加耕地5.6公頃。居民點(diǎn)整理后，農(nóng)田連片，溝渠配套，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，為規(guī)?；?jīng)營(yíng)打下了基礎(chǔ)。

三是實(shí)現(xiàn)耕地總量占補(bǔ)平衡。統(tǒng)籌安排項(xiàng)目區(qū)建設(shè)，對(duì)建新拆舊規(guī)模布局和用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行控制與引導(dǎo)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地不減少。試點(diǎn)項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾耕地63.49公頃，凈增耕地5.64公頃。通過(guò)對(duì)拆舊區(qū)的整理復(fù)墾，統(tǒng)籌規(guī)劃田塊平整、灌溉與排水、田間道路等工程，確保了耕地質(zhì)量不降低。

四是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過(guò)增減掛鉤政策的實(shí)施，促進(jìn)了分散農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)。建新區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施將與城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，推進(jìn)鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境衛(wèi)生整治，改善居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，促使農(nóng)村整體面貌發(fā)生較大改觀。

3 增減掛鉤實(shí)踐的幾點(diǎn)思考

永吉縣增減掛鉤工作剛剛開(kāi)始，在試點(diǎn)工作中也曾遇到了許多矛盾和問(wèn)題，諸如思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、建新區(qū)資金籌措困難、拆舊工作壓力大等。試點(diǎn)工作實(shí)踐為我們提供了啟示，值得今后工作借鑒。

必須堅(jiān)持加強(qiáng)引導(dǎo)，形成共識(shí)。部分群眾安于現(xiàn)狀的觀念仍根深蒂固，個(gè)別干部把增減掛鉤工作當(dāng)成增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的權(quán)宜之計(jì)，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路認(rèn)識(shí)不清。應(yīng)加大宣傳力度，提高干部群眾的認(rèn)知度和認(rèn)同度。

必須堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)綜合性工作，必須科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)。要綜合設(shè)計(jì)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民歸并、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)土地利用節(jié)約集約、耕地資源有效保護(hù)、農(nóng)民生活切實(shí)提高、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)共榮。

必須堅(jiān)持以人為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。要認(rèn)真落實(shí)增減掛鉤政策，確保維護(hù)農(nóng)民利益。通過(guò)農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源資產(chǎn)資本有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

必須堅(jiān)持自愿原則，維護(hù)權(quán)益。要充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，維護(hù)土地所有者的權(quán)益，不能在土地整理和掛鉤置換過(guò)程中侵犯農(nóng)民的合法利益。要廣泛接受群眾監(jiān)督，保證整理項(xiàng)目公開(kāi)透明，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，讓農(nóng)民得到更多實(shí)惠。

必須堅(jiān)持因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。應(yīng)本著先易后難的原則，優(yōu)先選擇政府領(lǐng)導(dǎo)重視、當(dāng)?shù)厝罕姺e極性高、資金有保障、難度較小為主的土地整治工作，并積極探索新方法、新途徑，認(rèn)真分析研究和解決存在的問(wèn)題和難點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，逐步推廣。

必須堅(jiān)持制度約束，強(qiáng)化監(jiān)管。進(jìn)一步明確有關(guān)政策，嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤工作程序，加強(qiáng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)和節(jié)余指標(biāo)的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減小、耕地質(zhì)量不下降。增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須納入土地利用計(jì)劃管理，實(shí)行規(guī)模控制，實(shí)現(xiàn)政策初衷。

作者簡(jiǎn)介：王聰，本科學(xué)歷，助理工程師，研究方向： 國(guó)土資源。endprint