范安登 張強(qiáng)

摘要：中國(guó)城市地鐵建設(shè)已走過(guò)50多年的歷程，在其快速發(fā)展的同時(shí)，地鐵設(shè)施遭到外部損害的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)也日漸突出。為探討和分析地鐵設(shè)施保護(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)地鐵設(shè)施保護(hù)的立法和執(zhí)法提供建議，以地鐵管理方面的立法文件及地鐵設(shè)施保護(hù)實(shí)踐為研究對(duì)象，對(duì)地鐵設(shè)施保護(hù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)規(guī)范性文件、地鐵設(shè)施保護(hù)實(shí)踐進(jìn)行分析總結(jié)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系、加大執(zhí)法普法力度、加大責(zé)任追究力度，為地鐵事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的外部環(huán)境，更好地推動(dòng)地鐵事業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地鐵設(shè)施；外部損害；立法

中圖分類號(hào)： U231文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-1098（2017）04-0082-05

Abstract：Metro construction works have been developing in China for over 50 years. With the massive development of metro works， the problems and risks of metro facilities damages have grown as well. To analyze the risks of metro facilities protection and make recommendations on the legislation and enforcement， the risks confronting metro facilities and the relevant regulatory files have been studied. It is recommended to further improve legislation system， enhance the law enforcement level， which will benefit the creation of better development situations and promote healthier development of metro enterprises.

Key words：Metro facilities； External damages Legislation

城市軌道交通具有大容量、準(zhǔn)時(shí)快捷、安全高效、低碳環(huán)保的優(yōu)勢(shì)，對(duì)優(yōu)化城市空間布局結(jié)構(gòu)，應(yīng)對(duì)城市交通擁堵，促進(jìn)城市健康持續(xù)發(fā)展具有重要作用， 已發(fā)展成為城市公共交通的重要組成部分[1]。目前城市可提供的交通土地資源越來(lái)越緊缺，交通擁擠堵塞、噪音污染越來(lái)越嚴(yán)重，而城市軌道交通節(jié)約土地、節(jié)約能源和單位運(yùn)輸投資低的優(yōu)勢(shì)正好彌補(bǔ)這一缺陷[2-3]。軌道交通在今后一段時(shí)期內(nèi)仍將是我國(guó)大城市發(fā)展的重點(diǎn)[1]。通過(guò)發(fā)展軌道交通用來(lái)減少對(duì)汽車的依賴性并提高交通活動(dòng)的可持續(xù)性，這種觀點(diǎn)近年得到越來(lái)越多人的支持[4]。同時(shí)，隨著城軌交通網(wǎng)絡(luò)化效果逐步顯現(xiàn)，必將帶來(lái)城市居民日常出行方式的根本改變[5]。

世界第一條地鐵于1863年在英國(guó)倫敦誕生，隨后世界各大城市城市軌道交通相繼迅速發(fā)展。我國(guó)城市軌道交通事業(yè)隨著第一條地鐵線于1969年10月在北京建成通車而開(kāi)始[6]，并于21世紀(jì)開(kāi)始進(jìn)入了高速發(fā)展期。城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)繼續(xù)蓬勃發(fā)展的勢(shì)頭，為緩解城市客運(yùn)緊張、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[7]。香港地鐵作為香港重要的公共交通運(yùn)輸系統(tǒng)，由香港鐵路有限公司營(yíng)運(yùn)，在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面取得了驕人的成就[8]。

1地鐵設(shè)施保護(hù)的法律規(guī)定

1） 法律法規(guī)體系建設(shè)是城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的制度保證，城市軌道交通各環(huán)節(jié)實(shí)施與監(jiān)管均需相應(yīng)法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行約束和規(guī)范[9]。

目前，對(duì)軌道交通行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的全國(guó)性立法文件，為原建設(shè)部2005年頒布實(shí)施的《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》（下稱《辦法》），以及國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年發(fā)布、2014年開(kāi)始實(shí)施的《城市軌道交通結(jié)構(gòu)安全保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（下稱《規(guī)范》）?！掇k法》對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)的授權(quán)及主體責(zé)任、軌道交通設(shè)施的保護(hù)、控制保護(hù)區(qū)的設(shè)置及保護(hù)、應(yīng)急管理及法律責(zé)任等作出原則性規(guī)定，但對(duì)地鐵設(shè)施保護(hù)的條款設(shè)置較少，對(duì)違反規(guī)定的懲罰力度較低，在現(xiàn)實(shí)中對(duì)損害地鐵設(shè)施行為的威懾有限?！兑?guī)范》從技術(shù)上避免或降低外部作業(yè)活動(dòng)對(duì)城市軌道交通結(jié)構(gòu)的不利影響提出了規(guī)范性要求，但不涉及損害地鐵設(shè)施行為的懲誡[10]。

2） 地方立法層面，隨著全國(guó)各個(gè)主要城市的地鐵建設(shè)紛紛上馬和投入運(yùn)營(yíng)，以及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，為滿足地方城市軌道交通發(fā)展需要，行政部門或立法機(jī)構(gòu)紛紛在《辦法》基礎(chǔ)上制定和完善地鐵運(yùn)營(yíng)管理方面的法規(guī)規(guī)章，實(shí)踐中取得良好效果。目前，比較典型的地方立法包括《北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)條例》、《上海市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全管理辦法》、《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》、《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》、《深圳市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》等。

3） 就全球范圍而言，世界各大城市在軌道交通的運(yùn)營(yíng)管理方面有不少好的經(jīng)驗(yàn)做法，多數(shù)城市還制定有專門的法律、法規(guī)。例如，《紐約市地鐵乘坐條例》、《東京都地下高速電車條例》、《新加坡捷運(yùn)法》以及我國(guó)香港特別行政區(qū)的《香港鐵路條例》等。此外，部分交通主管部門還依據(jù)當(dāng)?shù)胤芍贫ㄓ幸恍┮?guī)范性文件，例如東京都交通局制定了各種“規(guī)程”，香港鐵路公司制定了“香港鐵路附例”，這些文件也具有強(qiáng)制執(zhí)行力[11]。

法制化管理是城市交通管理機(jī)制良性運(yùn)行的根本性制度保證。國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)都是通過(guò)完善的法律法規(guī)制度來(lái)約束和規(guī)范各方行為。例如，美國(guó)的《城市公共交通法》、法國(guó)的《國(guó)內(nèi)交通法》、瑞典的《交通法案》等[12]。

4） 中國(guó)城市軌道交通已歷經(jīng)了50年的發(fā)展歷程，特別是最近年來(lái)的高速發(fā)展，使得城市軌道交通上升為一個(gè)新興行業(yè)。但是，城市軌道交通法制化管理嚴(yán)重滯后于行業(yè)的高速發(fā)展，從而影響了整個(gè)行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展[13]。

2我國(guó)地鐵設(shè)施遭外部損害案例

2.1外部損害案例一

2012年和2013年10月，某市地鐵線路隧道結(jié)構(gòu)兩次被外部違規(guī)施工鉆穿，雖未造成人員傷亡，但列車暫停導(dǎo)致不少旅客出行大受影響，后經(jīng)應(yīng)急處置，才恢復(fù)正常行車。后經(jīng)市安全監(jiān)管局牽頭會(huì)同市建委、市城管局、市地鐵運(yùn)營(yíng)部門等部門開(kāi)展事故調(diào)查，依法追究有關(guān)人員責(zé)任。

2.2外部損害案例二

2014年8月，某市地鐵某線路的一輛列車靠近某站點(diǎn)時(shí)，地鐵隧道上方突然跌下異物砸中車頭，未造成人員傷亡，但部分停運(yùn)，乘客出行受影響。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在地鐵上方作業(yè)的勘探單位未經(jīng)許可，擅自更改鉆探孔位置造成事故。

3地鐵設(shè)施遭外部損害的風(fēng)險(xiǎn)與分析

3.1地鐵設(shè)施遭遇外部損害的風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通作為高密集的封閉式城市交通運(yùn)輸工具，免受外部損害尤其重要[14]。且軌道交通承載著公共服務(wù)的社會(huì)使命，不允許運(yùn)營(yíng)意外中斷或發(fā)生安全事故。但是，軌道交通又往往建設(shè)在城市人員密集區(qū)或市政主干線上，且其交通線網(wǎng)多與鐵路、公路、民航、公交等多種交通有復(fù)合銜接形成網(wǎng)絡(luò)化效應(yīng)[5]，城市的其它建設(shè)活動(dòng)極易會(huì)對(duì)軌道交通設(shè)施的結(jié)構(gòu)與運(yùn)營(yíng)安全造成影響。

前文述及兩起典型外部破壞事故外，國(guó)內(nèi)某市在2000～2016年間曾發(fā)生過(guò)20多起各類外部作業(yè)損害地鐵設(shè)施的事件，對(duì)地鐵設(shè)施造成不同程度破壞，但地鐵運(yùn)營(yíng)單位獲得的賠償甚少。此外，該市近三年在地鐵控制保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)還發(fā)生近700起未按地方法規(guī)要求征求地鐵運(yùn)營(yíng)單位意見(jiàn)，或征求意見(jiàn)后違規(guī)作業(yè)，從而對(duì)地鐵建設(shè)或運(yùn)營(yíng)造成潛在影響的事件。這些事件中，部分由地鐵運(yùn)營(yíng)單位依地方立法文件授權(quán)設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)解決，部分按規(guī)定請(qǐng)求政府相關(guān)部門協(xié)調(diào)解決或強(qiáng)制執(zhí)行。

3.2地方法規(guī)有關(guān)地鐵設(shè)施保護(hù)的模式分析

關(guān)于地鐵設(shè)施的保護(hù)模式，可分為三類，即政府有關(guān)行政部門負(fù)責(zé)相關(guān)行政執(zhí)法；法律授權(quán)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法；行政部門委托的社會(huì)組織代為執(zhí)法[14]。

鑒于目前我國(guó)各城市地鐵設(shè)施保護(hù)方面的法律法規(guī)體系大致相同，面臨的風(fēng)險(xiǎn)相似，為便于分析，現(xiàn)以《廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）為模型粗作解讀，以期對(duì)我國(guó)地鐵設(shè)施保護(hù)模式及其法制環(huán)境作出初淺分析。

《條例》作為規(guī)范和調(diào)整軌道交通運(yùn)營(yíng)管理的地方性法規(guī)，對(duì)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位及其主管部門和協(xié)同部門賦予權(quán)責(zé)，授予軌道交通運(yùn)營(yíng)單位部分行政管理和處罰權(quán)，規(guī)定軌道交通控制保護(hù)區(qū)的設(shè)置，要求在保護(hù)區(qū)內(nèi)的外部作業(yè)活動(dòng)需履行相關(guān)手續(xù)，違反《條例》應(yīng)承擔(dān)責(zé)任等，屬于前文所述法律授權(quán)的社會(huì)組織負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法模式。

《條例》授權(quán)軌道運(yùn)營(yíng)單位成立專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行使《條例》賦予的有限執(zhí)法權(quán)，于事前、事中和事后對(duì)城市軌道交通設(shè)施進(jìn)行一線保護(hù)，直接處理授權(quán)范圍內(nèi)問(wèn)題，在其難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期管理和控制效果時(shí)，報(bào)政府相關(guān)部門處理。從廣州地鐵運(yùn)行二十多年來(lái)看，這種模式總體保障了地鐵正常建設(shè)和安全運(yùn)營(yíng)，對(duì)國(guó)內(nèi)其他城市的相關(guān)立法和執(zhí)法也有積極的借鑒與示范作用。

3.3地鐵設(shè)施遭外部損害的原因分析

上述地鐵受外部施工作業(yè)活動(dòng)損壞事件或經(jīng)發(fā)現(xiàn)制止的損壞未遂事件，主要由以下幾方面原因造成：

1）法律法規(guī)體系不健全

依我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，單純鉆探作業(yè)無(wú)需行政許可，這種便利性作業(yè)難免引致對(duì)軌道交通設(shè)施的損害。隨著地鐵線路的不斷延伸和密集化發(fā)展，同時(shí)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要鉆探作業(yè)日益頻繁，隧道鉆穿風(fēng)險(xiǎn)將不斷增大，前文案例一便是例證。另?yè)?jù)悉，依某市相關(guān)規(guī)定，村民在其宅基地上建設(shè)房屋或小規(guī)模臨時(shí)建筑所需審批權(quán)限下放到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)施“報(bào)備制”管理。村民按街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃要求進(jìn)行簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)并備案，即可在其宅基地范圍內(nèi)開(kāi)工建設(shè)。但該類建筑造價(jià)低，設(shè)計(jì)和施工相對(duì)簡(jiǎn)單，安全隱患大，更易對(duì)外部（如地鐵設(shè)施）造成損害。雖然《條例》規(guī)定這類活動(dòng)也應(yīng)事先書(shū)面告知地鐵運(yùn)營(yíng)單位，但實(shí)踐中往往疏于告知，軌道運(yùn)營(yíng)單位通常在這類活動(dòng)開(kāi)始實(shí)施后才知曉，極易造成對(duì)城市軌道設(shè)施的破壞。

2）法治觀念淡薄

中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，正全面推行依法治國(guó)，人們的守法意識(shí)正逐步形成和加強(qiáng)，但形成人人自覺(jué)守法的習(xí)慣依然任重道遠(yuǎn)。部分民眾對(duì)地鐵安全的認(rèn)知度不高，不履行法規(guī)要求對(duì)地鐵進(jìn)行保護(hù)的程序。外部業(yè)主、施工單位法制觀念淡薄，急功近利，為趕工期或節(jié)省成本，盡快實(shí)現(xiàn)其運(yùn)營(yíng)或合建功能，不按審批方案施工或?qū)嵤╆庩?yáng)方案，對(duì)地鐵設(shè)施帶來(lái)?yè)p害或安全威脅，前文案例二便是例證。

3）違法成本過(guò)低

目前，地鐵設(shè)施遭受外部破壞后，地鐵運(yùn)營(yíng)單位依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)索賠能力有限，通常僅限于直接損害或修復(fù)成本，對(duì)于間接損失則難以計(jì)算追究，且維權(quán)程序漫長(zhǎng)。同時(shí)，在未造成人員傷亡的情形下，難以追究相關(guān)單位和人員的刑事責(zé)任，難以達(dá)到懲戒效果。

4）執(zhí)法權(quán)威有待加強(qiáng)

授權(quán)軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)軌道交通運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管是世界各城市普遍的作法，紐約大都會(huì)運(yùn)輸署（國(guó)營(yíng)企業(yè)）、東京都交通局（國(guó)營(yíng)企業(yè)）、香港港鐵公司、新加坡地鐵公司都根據(jù)法律授權(quán)，享有相應(yīng)的行政管理權(quán)，主要包括檢查權(quán)和處罰權(quán)，這種模式在國(guó)外取得良好效果[11]。但受國(guó)情所限，這種模式在我國(guó)的實(shí)施效果有待改善。

據(jù)了解，國(guó)內(nèi)某市的地鐵施工過(guò)程中，沿線村民存在擅自搶建、加建房屋及其它臨建問(wèn)題，在地鐵運(yùn)營(yíng)單位明確告知其違規(guī)并須停止作業(yè)時(shí)仍不聽(tīng)勸阻，直至政府相關(guān)部門出面協(xié)調(diào)甚至采取強(qiáng)制措施。此外，亦有經(jīng)許可的外部作業(yè)活動(dòng)存在損害地鐵風(fēng)險(xiǎn)，地鐵經(jīng)營(yíng)單位發(fā)現(xiàn)并明確指出后仍置之不理，直至政府相關(guān)部門出面制止甚至強(qiáng)制執(zhí)法。剃除 “貪利枉法”的因素，這也說(shuō)明地鐵運(yùn)營(yíng)單位依《條例》授權(quán)進(jìn)行地鐵保護(hù)執(zhí)法時(shí)權(quán)威性不足。

5）條例的立法層級(jí)較低

目前有關(guān)城市軌道管理的立法層級(jí)較低，基本停留在地方性法規(guī)層面，缺乏完整的外部損害預(yù)防和懲罰機(jī)制，對(duì)相關(guān)責(zé)任人的處分和處罰機(jī)制亦亟待加強(qiáng)。部分民眾誤認(rèn)為《條例》只是政府階段性的管理辦法和措施，有別于常規(guī)理解的“法律”，無(wú)視《條例》的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性。

4對(duì)策建議

在全面推進(jìn)依法治國(guó)新形勢(shì)下，依法治國(guó)作為一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，包括法治建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各種要素、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層級(jí)和各個(gè)方面[15]，城市軌道已成為城市生活密切相關(guān)的重要公共交通工具，結(jié)合實(shí)際加強(qiáng)對(duì)城市軌道交通立法和執(zhí)法研究，依法保障城市軌道健康發(fā)展，有重大的政治和現(xiàn)實(shí)意義。

4.1進(jìn)一步完善法律法規(guī)體系

1）完善配套立法體系

全面依法治國(guó)，要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵[16]。從城市軌道保護(hù)角度出發(fā)，如果在立法層面對(duì)施工隨意性強(qiáng)的類似鉆探作業(yè)活動(dòng)強(qiáng)化前置控制程序，予以有效管制，就可能預(yù)防甚至避免其對(duì)地鐵的破壞；此外，對(duì)其它無(wú)需行政許可的項(xiàng)目，《條例》還應(yīng)設(shè)置相關(guān)程序保障和有關(guān)法律責(zé)任。城市軌道交通立法作為法律體系中的一部分，需有相關(guān)專業(yè)和領(lǐng)域的立法相配套和協(xié)調(diào)，并輔以相關(guān)執(zhí)法措施。這樣，城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理及設(shè)施保護(hù)方面的立法、執(zhí)法和司法才不會(huì)成為一個(gè)孤島。

2）適時(shí)提高立法位階

隨著城市軌道交通事業(yè)的不斷發(fā)展，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重日益增加，加之全國(guó)各城市在城市軌道方面立法與司法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，建議在適當(dāng)時(shí)機(jī)提升其立法位階。但至于在何種層次進(jìn)行立法，還需進(jìn)一步分析論證，尤其需要全國(guó)各主要城市在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理城市軌道交通中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。毋容置疑的是，原建設(shè)部于2005年通過(guò)并發(fā)布的《辦法》已難以適應(yīng)軌道交通的發(fā)展現(xiàn)狀，需引起重視。

4.2加大執(zhí)法普法力度

全面依法治國(guó)，需執(zhí)法部門依法行政，更需將各項(xiàng)活動(dòng)都納入法治軌道，這要求在政府的強(qiáng)力推導(dǎo)下，盡快提高全民守法意識(shí)。城市軌道交通具有跨越行政區(qū)較多的特點(diǎn)，城市軌道運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)緊密聯(lián)合主管部門和屬地管理部門，共同宣傳相關(guān)法規(guī)，快速有效共同執(zhí)法。這需要運(yùn)營(yíng)地鐵的城市加強(qiáng)高層制度設(shè)計(jì)，為城市軌道運(yùn)營(yíng)單位提供強(qiáng)有力的制度支撐，這一點(diǎn)在新修訂發(fā)布的廣州《條例》中，增加實(shí)施和協(xié)同實(shí)施《條例》責(zé)任部門的規(guī)定中得到體現(xiàn)。

4.3加大責(zé)任追究力度

城市軌道交通控制保護(hù)區(qū)內(nèi)的作業(yè)必須嚴(yán)格按《條例》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定，履行審批或者報(bào)備手續(xù)，并進(jìn)行后續(xù)跟蹤總結(jié)，形成閉合式管控。對(duì)違反規(guī)定程序的行為，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任，并對(duì)地鐵控制保護(hù)區(qū)內(nèi)的作業(yè)活動(dòng)啟動(dòng)倒查機(jī)制，杜絕僥幸心理。

對(duì)于在城市軌道控制保護(hù)區(qū)內(nèi)特別是結(jié)構(gòu)上方作業(yè)的單位和人員，進(jìn)一步在相關(guān)制度層面予以規(guī)范和管理，不允許在隧道上方任意實(shí)施鉆探及其他作業(yè)。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)或存在潛在威脅城市軌道交通設(shè)施安全的單位和人員，且不聽(tīng)勸阻的，建議將其納入黑名單，由政府對(duì)其加強(qiáng)管控和懲罰，對(duì)涉嫌違法犯罪的行為移交司法部門處理，營(yíng)造不能破壞和不敢破壞軌道交通設(shè)施的氛圍。

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（責(zé)任編輯：李麗，編輯：丁寒）