潘娜

摘要：當前，互聯網電視監(jiān)管的根本問題在于從“嚴厲打擊非法網絡電視接收設備”的“渠道管控”回歸到“內容監(jiān)管”本位。本文認為，打破互聯網電視制度壁壘的可行路徑關鍵在以下三個方面：加快建立視聽內容分級分類體系，放開互聯網電視雙牌照的行業(yè)壟斷，加強事中事后監(jiān)管的制度建設。

關鍵詞：互聯網電視 治理 制度

互聯網電視是傳統媒體和新興媒體融合發(fā)展的新生長點，更是未來電視發(fā)展的主流。然而，在起步發(fā)展階段，互聯網電視猶如“潘多拉魔盒”，在創(chuàng)造多元化、個性化、智能化的視聽體驗的同時，也將低俗內容、盜版侵權、牌照尋租等種種問題釋放了出來。如何兼顧互聯網電視發(fā)展的活力與秩序，如何避免傳統電視與互聯網電視“零和博弈”，都成為電視治理亟需解決的新問題和新挑戰(zhàn)。

問題的產生：被替代的“電視”

近年來，互聯網的主流化趨勢在不斷加快。據統計，截至2016年12月，我國網民規(guī)模達7.31億，普及率達到53.2%，超過全球平均水平3.1個百分點，超過亞洲平均水平7.6個百分點。中國網民規(guī)模已經相當于歐洲人口總量。①這期間，從OTT電視盒子、互聯網電視機到視頻APP，以互聯網為傳輸媒介的智能化視聽終端快速發(fā)展起來。有分析稱，2016年智能電視銷售量滲透率達到85%，未來3-5年智能電視將會進一步普及，整體上優(yōu)化互聯網電視發(fā)展的生態(tài)系統。②相比于互聯網電視行業(yè)的激流勇進，在體制襁褓中的傳統廣電行業(yè)轉型困難，改革緩慢，自2010年“三網融合”進入實質性推進階段以來，主營“三網融合”業(yè)務的中國廣播電視網絡有限公司2014年4月才正式注冊成立，2016年5月獲得《基礎電信業(yè)務經營許可證》。廣電系統實現有線電視“全國一張網”的目標任重道遠，各地有線電視網絡運營商模式不統一，形成不了合力。一個年收入只有600多億的有線電視行業(yè)在技術、業(yè)務、產品等方面的創(chuàng)新都難有突破。③

為了應對互聯網電視的沖擊，傳統廣電行業(yè)加速布局網絡廣播電視臺的發(fā)展。全國共有29家省級以上（含省級）廣播電視播出機構獲準開辦網絡廣播電視臺，有24家城市電視臺獲準聯合開辦城市網絡電視臺；6家廣電機構開辦手機電視集成播控服務，24家廣電機構開辦手機電視內容服務；7家廣電機構建設、管理和運營互聯網電視集成播控平臺，14家廣電機構獲批提供互聯網電視內容服務。全國省級以上廣電機構和部分市縣廣電機構都開辦了微信、微博、客戶端等業(yè)務，然而其傳播力、影響力卻并不盡如人意。國家新聞出版廣電總局某官員曾指出：“總體來看，廣電機構在開辦新興媒體和推進媒體融合過程中，在理念觀念、體制機制、技術力量、資金投入、人才保證等方面還存在不少問題或困難。目前我國廣電產業(yè)規(guī)模還不夠大，新興業(yè)務所占比重較小。相比之下，互聯網新興媒體發(fā)展迅速，產業(yè)規(guī)模大幅擴張，在世界范圍內正在成為重要的媒體競爭市場格局。”④面對廣電拓展互聯網視聽業(yè)務的乏力狀況，廣電管理部門要求已經批準監(jiān)理網絡廣播電視臺的電臺電視臺，堅持“臺臺并重、一體發(fā)展”的原則，鼓勵電臺電視臺臺長兼任網絡廣播電視臺臺長，力圖通過加強行政力量支持打開互聯網電視臺發(fā)展局面，但實質上仍然缺乏內在創(chuàng)新動力。筆者從對廣電系統某研究員的非正式訪談中得知：“近年來，廣電全力推動數字電視、CMMB（新一代移動電視），整合有線電視，但都是以行政手段自上而下推動的，而不是靠市場的內在動力，結果是要么負債累累，要么地方不愿意整合，資源投入巨大，但實際情況并不理想?！雹?/p>

國外互聯網電視發(fā)展與監(jiān)管的新動態(tài)

實際上，有線電視受到互聯網電視沖擊是一個全球性問題。在美國，在線視頻提供商奈飛公司（Netflix）的服務已經覆蓋了約50個國家和地區(qū)，營收額增長率超過20%，用戶覆蓋面快速擴張。不過，美國有線電視運營商并沒有坐以待斃，美國最大的有線電視運營商康卡斯特（Comcast）加快與新媒體融合步伐，通過推出“電視無處不在”計劃，實現節(jié)目內容的精細包裝和多終端分發(fā)，寬帶、移動、各類視頻訂閱等新業(yè)務用戶持續(xù)增長。從2015年第二季度開始，其在線互聯網寬帶業(yè)務已經趕超了傳統的有線付費電視業(yè)務，不僅成功應對了傳統有線電視的衰頹與用戶的流失，還實現了公司產業(yè)規(guī)模的穩(wěn)定擴張。面對媒介技術創(chuàng)新的大勢，唯有加快轉型才能避免被歷史淘汰。

從歷史趨勢來看，在數字化、網絡化、全球化背景下，基于云端數據存數，多終端數據分發(fā)的視頻內容傳播平臺將成為主流，這是媒介技術發(fā)展的必然趨勢。“電視”的概念并不會消失，但是其內涵必將發(fā)生深刻變化。不管有線電視未來會不會被互聯網電視所終結，有一點是可以確定的，單向、單屏的傳統電視將逐漸萎縮，智能電視將成為主流。智能電視是具有操作系統，支持第三方應用資源實現功能擴展，支持多網絡接入功能，具備智能人機交互、與其他智能設備進行交互的電視機。智能電視機生態(tài)鏈由硬件設備、系統軟件、應用軟件、海量內容、運營支撐系統等組成。互聯網電視是智能電視的一種，理念起始于1998年微軟公司啟動“維納斯”計劃。到2016年，美國已經有超過52%的家庭擁有具備OTT連接功能的電視機或游戲機。英國具備互聯網接入功能的電視機的占有率同樣增長迅速，特別是視頻節(jié)目訂閱模式市場規(guī)模急劇增長，用戶對智能電視概念已逐步認可。

從媒介治理角度來看，西方發(fā)達國家為了抓住媒介融合帶來的經濟增長和文化創(chuàng)新的寶貴契機，采取了修改法律等方式做好制度準備。歐盟為了適應網絡傳播技術環(huán)境的改變，近十年來將《視聽媒體服務指令》多次修改于2010年編入歐盟法典，為統一監(jiān)管原則和技術標準，歐盟要求各成員國將之轉化為本國法律。2013年，面對互聯網電視的快速發(fā)展，歐盟委員會又以綠皮書《為視聽全媒體做好準備：增長、創(chuàng)造與價值》為基礎發(fā)起公共協商，試圖再次對《視聽媒體服務指令》進行拓展。韓國作為全球網絡速度最快和普及率最高的國家，政府采取的是中立性原則，包括網絡中立、平臺中立和終端中立，以維護通訊信息產業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。不過，由于互聯網電視對傳統電視具有替代性，各方主體的利益博弈仍然十分激烈。在美國，聯邦通訊委員會（FCC）2014年12月19日宣布開始將網絡電視推向與有線及衛(wèi)星電視平等的地位，并以尋求新的行業(yè)合作的方式，克服目標推進過程中的困難。2015年3月初，FCC通過了《開放互聯網法令》（Open Internet Order），邁出了FCC有史以來最大的監(jiān)管步伐，把互聯網定義為一種通信服務而非信息服務，將其作為公共事業(yè)來管理，納入美國《電信法》第二章?？偟膩砜?，面對互聯網電視這一新興業(yè)態(tài)，國外的監(jiān)管政策在不斷探索修正過程中，但監(jiān)管的重點主要在技術標準和內容管制方面，對互聯網電視的舉辦主體是開放準入的。值得肯定的是，政府部門制定監(jiān)管政策都堅持以公共利益為核心，鼓勵國家新興產業(yè)發(fā)展，維護市場公平競爭秩序的原則。endprint

我國互聯網電視治理的制度供給困境

面對互聯網電視不斷沖破傳統電視業(yè)務邊界的現實狀況，我國的廣電行政管理部門采取了較為保守的應對舉措，以嚴控“集成+內容”雙牌照的管理模式，高筑互聯網電視舉辦主體資質門檻，將互聯網電視的集成服務和內容服務限定在國有廣電系統企事業(yè)單位范圍內，特別是互聯網電視集成服務牌照僅限7張，只收不放；互聯網電視內容服務牌照14張，雖然還可以再申請，但目前來看，申領機構多為省級電視臺。而民營互聯網企業(yè)開展互聯網電視業(yè)務卻屢屢碰觸行業(yè)壁壘，甚至此前與牌照方的合作也被視為違規(guī)。筆者在對廣電系統某研究員訪談中了解到，“廣電行政管理部門目前對互聯網電視集成播控牌照和內容服務牌照控制非常嚴格，短期內不可能對民營公司放開。別說互聯網電視牌照，即使在提供互聯網視聽節(jié)目服務方面，廣電系統內機構與民營公司享受的待遇也是不平等的。雖然目前全國607家持有《互聯網視聽節(jié)目服務許可證》的機構中有三分之一是民營公司，但實際上很多政策這些民營公司是享受不到的。說白了，廣電系統內機構是‘自家人，民營公司是‘外人?！雹薮送?，業(yè)內人士分析，新廣電總局并不是想徹底禁止第三方視頻網站提供內容，而是想通過提供平臺將內容源掌握在自己手里。

在問題的背后，由于互聯網電視發(fā)端于民營互聯網企業(yè)的自覺創(chuàng)新，突破了傳統電視行業(yè)的體制邊界。互聯網企業(yè)對廣電既有利益格局的“侵犯”，導致了行業(yè)壁壘高筑，進入門檻不斷抬高，監(jiān)管規(guī)則存在著“抑強扶弱”的偏向，缺乏兼顧活力與秩序的善治激勵。實質上，隨著媒介融合的深入，視聽終端將越來越多元化?？ㄗ』ヂ摼W電視準入渠道，還會有新的視聽終端涌現出來，難以從根本上解決低俗內容的問題。因此，監(jiān)管還需要回歸內容本位，而不是把重心放在管控渠道上面。當前，世界各國的視聽媒體格局都在發(fā)生深刻變化，處于轉型升級的關鍵時期。西方發(fā)達國家積極調整監(jiān)管政策甚至修改法律，以激活新的經濟文化增長點。我國視聽媒體行業(yè)實際上具有極大的創(chuàng)新潛力，目前亟需完善頂層設計、改革體制機制，建立健全符合中國國情、兼顧活力與秩序的制度框架。

我國互聯網電視治理的轉型路徑

其一是加快建立視聽內容分級分類體系。在傳統媒體與新媒體加快融合的背景下，監(jiān)管邏輯應將底線思維與價值引導并重，加快建立視聽內容分級分類體系，明確標準。在筆者調研中，某互聯網電視公司副總裁表示：“如果說真的做到分級分類的話，做好實名認證就可以了。輸入身份證號其實也不麻煩，輸入后獲得ID觀看。標準有了，具體審查由發(fā)行方、片方自己來界定，管理部門事后糾錯就行了，出了問題吊銷許可證，罰得傾家蕩產，讓他不敢再搞。其實我覺得中國就是缺乏這個東西，都是拍腦門，政府包辦一切，說白了這是越位的?！雹?/p>

從國際上來看，電視節(jié)目內容分級體系建設有諸多經驗可資借鑒。例如，英國的成人節(jié)目實行個人身份驗證制度。美國則由電視業(yè)成立一個委員會制定節(jié)目分級標準，這一標準獲得FCC通過后正式生效。相應的，強制在美國境內銷售的13英寸以上電視機必須裝置V-Chip（童鎖），家長可以通過V-chip選擇家庭可以收看的電視節(jié)目。我國臺灣地區(qū)的電視節(jié)目分級制度仿照法國、澳大利亞等國家所實行的模式，將不適合兒童、少年收視節(jié)目規(guī)范在其不容易收看的深夜時段播送，家長對于兒童、少年收視行為在日常生活中照顧輔導。2000年1月1日開始施行《電視節(jié)目分級處理辦法》，此后經過兩次修訂。⑧當前，我國已經具備了內容分級的基礎條件，廣大受眾的多元文化需求也需要分級分類體系，管理部門應盡快責成行業(yè)協會，研究制定符合中國視聽行業(yè)發(fā)展實際情況的內容分級分類體系。

其二是放開互聯網電視雙牌照的行業(yè)壟斷。當前，在互聯網電視及相關業(yè)務領域，我國已經有民營互聯網企業(yè)在理念、技術、資本、服務等方面走在時代前沿，但是由于當前互聯網電視的準入標準嚴格控制在傳統廣電行業(yè)體制高墻內，這些試圖在視聽內容服務領域有所作為的民營企業(yè)的業(yè)務創(chuàng)新受到限制，新興業(yè)態(tài)發(fā)展?jié)摿﹄y以激活。而另一方面，傳統有線電視行業(yè)改革進展遲緩，整合難度大，存在落后生產力占據優(yōu)勢政策資源之嫌。在國際視聽內容產業(yè)快速創(chuàng)新、轉型升級、激烈競爭的關鍵時期，制度建設應做到國有機構與民營企業(yè)一視同仁，不能因部門利益而損害國家整體利益。因此，建議在理念技術成熟、資本實力較強的民營企業(yè)中選取一二家進行試點，向其開放舉辦互聯網電視的準入資格，頒發(fā)互聯網電視集成播控牌照和內容服務牌照。同時，強化對試點民營企業(yè)的監(jiān)管，如果出現淫穢色情、暴力恐怖等違規(guī)內容，以及危害國家文化安全的重大問題，則對其從重處罰。

其三是強化事中事后監(jiān)管的制度建設。隨著新興業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管部門的局限性日益突出。一是監(jiān)管部門人力資源有限，監(jiān)管執(zhí)行難度大、效能低。二是由于制度供給不足，容易放大監(jiān)管部門的自由裁量權，滋生尋租空間。三是多部門“運動式”聯合執(zhí)法，一方面缺乏常態(tài)化的監(jiān)管機制，另一方面容易使監(jiān)管行為成為政績創(chuàng)造的變現工具，“行政主導資源配置會產生一種本能性的政績期盼，容易導致追求形式上的熱鬧、短期內的績效?！雹嵩谖鞣絿?，內容監(jiān)管通常非常講究技巧，一般不會以行政命令直接干預電視業(yè)的微觀活動，更沒有直接的內容審查。大多是事前引導與事后監(jiān)督并用，嚴格依法治理，查處違法行為。監(jiān)管效果依靠三個方面的制度設計予以保證，一是制定相應法律法規(guī)，明確制作主體準入條件、運營規(guī)則、內容標準、懲治機制，以及監(jiān)管機構、播出機構、制作機構的法律責任和義務等。二是政策指導，使相關主體明確產業(yè)發(fā)展中的形勢與存在問題。這一點我國視聽內容的監(jiān)管仍需要進一步改善，視聽節(jié)目制作業(yè)小、散、亂的現象與缺乏明確的政策指導有一定程度的關系。三是建立受眾投訴和申訴機制與渠道，落實好公平、公開、公正的懲處機制，對違法行為一視同仁進行懲戒。

視聽節(jié)目內容監(jiān)管是一項系統工程，不是單靠行政力量就能夠實現的，需要整合社會方方面面的力量協同治理，建構多元文化治理格局。建議大力培育非營利組織，引導其成為行業(yè)監(jiān)管的重要力量。隨著社會發(fā)育程度不斷成熟，政府與社會部門應重新進行功能調整與優(yōu)化，共同營造良好的視聽行業(yè)治理環(huán)境，特別是行業(yè)協會作為聯系政府與從業(yè)者之間的橋梁紐帶，在推進行業(yè)發(fā)展、維護行業(yè)利益、組織行業(yè)自律等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。當前，重點培育行業(yè)協會等樞紐型非營利組織，應成為構建視聽行業(yè)協同治理體系的著力點。

注釋：①中國互聯網絡信息中心：《第39次中國互聯網絡發(fā)展狀況統計報告》，2017年1月22日，http：//www.cnnic.net.cn。

②艾瑞咨詢：《2016年中國互聯網電視行業(yè)研究報告》，2016年8月2日，http：//wreport.iresearch.cn。

③《中國廣播電視網絡有限公司正式成立 注冊資本45億元》，鳳凰網，2014年4月22日。

④《廣播電影電視決策參考》，2014（12）。

⑤⑥來源于筆者對國家新聞出版廣電總局某研究機構研究員WMY的訪談資料，2016年11月18日。

⑦來源于筆者參與的國家行政學院文化政策與管理研究中心調研組赴LS（互聯網電視企業(yè)）調研座談資料，2015年1月4日。

⑧《臺灣立法院公報》第102 卷第8 期《院會紀錄》。

⑨楊鳳城：《中國共產黨與當代中國文化發(fā)展研究》，北京，中共黨史出版社，2013年4月版，第204頁。endprint