付洪偉 （貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所，貴陽(yáng)550081）

關(guān)于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配的探討

付洪偉 （貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所，貴陽(yáng)550081）

當(dāng)前，PPP模式在我國(guó)開(kāi)展得如火如荼，特別是《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）兩個(gè)文件下發(fā)以來(lái)，政府基礎(chǔ)設(shè)施和公建項(xiàng)目通過(guò)融資代建模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式、BT（Build-Transfer,建設(shè)-移交）模式已經(jīng)基本被堵死（除個(gè)別特殊規(guī)定的除外，如棚戶(hù)區(qū)改造、異地安置房建設(shè)可以采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)），而作為國(guó)家深化體制改革的一項(xiàng)國(guó)策，PPP模式是當(dāng)前國(guó)家政策支持最多、應(yīng)用最廣泛的項(xiàng)目運(yùn)作模式。

但PPP模式自推行三年多來(lái)，項(xiàng)目落地難成為各界共識(shí)。落地難在主觀方面有各級(jí)地方政府官員政績(jī)觀錯(cuò)位、法律法規(guī)有待完善、政府及社會(huì)資本各方對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)需要一個(gè)過(guò)程等因素，客觀方面則有PPP項(xiàng)目要求高、程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)，合同體系復(fù)雜，地方政府和中央推PPP目的目標(biāo)不完全一致等因素，但更重要的一個(gè)原因是風(fēng)險(xiǎn)分配（特別是使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼類(lèi)PPP項(xiàng)目）。因此，使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配的問(wèn)題值得討論研究。

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般而言是政府付費(fèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小于可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小于使用者付費(fèi)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。特別是旅游、物流港等類(lèi)型項(xiàng)目，屬于市場(chǎng)變化難以預(yù)測(cè)項(xiàng)目，按照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法預(yù)參數(shù)》（第三版）的表述，該類(lèi)項(xiàng)目屬于市場(chǎng)需求變化較快項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)較大。在貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“交易所”）PPP項(xiàng)目的咨詢(xún)實(shí)踐中，多數(shù)使用者付費(fèi)項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目投資人很多，但主要都想通過(guò)工程施工獲取利潤(rùn)，當(dāng)談到運(yùn)營(yíng)就作鳥(niǎo)獸散，沒(méi)有人敢接招，比如交易所咨詢(xún)的一個(gè)公園項(xiàng)目，該項(xiàng)目被納入國(guó)家第三批示范項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資3.7億元，政府以投資補(bǔ)助形式給項(xiàng)目公司補(bǔ)助5000萬(wàn)元，補(bǔ)助資金主要用于土地流轉(zhuǎn)，公園內(nèi)允許修建不高于項(xiàng)目用地3%的建筑面積的建筑，該建筑主要為項(xiàng)目資源配置，根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，公園內(nèi)還可以設(shè)游樂(lè)場(chǎng)、體育、健身、停車(chē)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目作為資源配置，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中政府不再給予補(bǔ)貼。起初，多家社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目表示很感興趣，但當(dāng)?shù)搅藢?shí)質(zhì)性市場(chǎng)測(cè)試時(shí)，社會(huì)資本通過(guò)測(cè)算認(rèn)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，不可預(yù)計(jì)因素多，以致于該項(xiàng)目至今沒(méi)有落地。

從這個(gè)例子可以看出，使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼項(xiàng)目（供水等比較成熟的項(xiàng)目除外）在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于各種不確定因素多，投資人通過(guò)運(yùn)營(yíng)獲得使用者付費(fèi)存在變數(shù)多，風(fēng)險(xiǎn)大，此類(lèi)PPP項(xiàng)目難以獲得投資人的青睞，比較典型的如旅游、物流、養(yǎng)老等項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目盡管已有不少成功落地，但有一部分卻做成了偽PPP，即：社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期中只負(fù)責(zé)融資和建設(shè)，建設(shè)完之后項(xiàng)目公司作為一個(gè)殼運(yùn)作項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和移交，項(xiàng)目公司與政府平臺(tái)公司簽訂運(yùn)營(yíng)合同，將項(xiàng)目下包給政府平臺(tái)公司（一般為政府出資人代表），平臺(tái)公司按照運(yùn)營(yíng)合同約定定期付費(fèi)給項(xiàng)目公司，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本投資收益和合理回報(bào)。這種模式運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)運(yùn)營(yíng)協(xié)議全部轉(zhuǎn)移到政府平臺(tái)公司，間接把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政府，社會(huì)資本獲得豐厚的施工利潤(rùn)和投資的合理回報(bào)，不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前這種披著PPP模式外衣的偽PPP現(xiàn)象不在少數(shù)，需要高度警惕。

從社會(huì)資本的角度來(lái)看，該類(lèi)項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)中有很多不可預(yù)計(jì)因素，社會(huì)資本不敢輕易介入。而這類(lèi)項(xiàng)目又是政府要提供的公共服務(wù)，怎么做才能達(dá)到政府、社會(huì)資本和老百姓三方共贏？

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配安排，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)，據(jù)此，我們?cè)诤芏囝?lèi)似項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的時(shí)候往往把運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部分配給項(xiàng)目公司，如果這樣，這類(lèi)項(xiàng)目就很難落地，很難有社會(huì)資本愿意進(jìn)入。我們暫且認(rèn)為社會(huì)資本有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，但由于風(fēng)險(xiǎn)收益不對(duì)等，社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)極大，投資者在風(fēng)控時(shí)難以通過(guò)。再看風(fēng)險(xiǎn)分配原則之一，風(fēng)險(xiǎn)由最具有控制力的一方承擔(dān)，在物流項(xiàng)目和旅游項(xiàng)目中政府方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)相對(duì)于社會(huì)資本方更具控制力，比如政府可以對(duì)物流項(xiàng)目進(jìn)行整合，對(duì)旅游項(xiàng)目游客進(jìn)行引導(dǎo)等，發(fā)揮項(xiàng)目更好的效率。因此在設(shè)計(jì)此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分配要合理，政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中要適當(dāng)分擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。比如對(duì)旅游項(xiàng)目而言，門(mén)票是重要的收入來(lái)源，往往交易所作為咨詢(xún)機(jī)構(gòu)在做測(cè)算時(shí)，對(duì)游客的預(yù)測(cè)大多參照同類(lèi)項(xiàng)目的票價(jià)和近幾年游客增長(zhǎng)率來(lái)測(cè)算，但我國(guó)近幾年由于改革開(kāi)放紅利的影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快，加之各級(jí)政府對(duì)旅游行業(yè)的發(fā)展愈加重視，勞動(dòng)節(jié)、國(guó)慶節(jié)等假期推出的高速公路免收通行費(fèi)等等因素的影響，旅游收入增長(zhǎng)較快，但這種增長(zhǎng)持續(xù)性難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，此外一些項(xiàng)目的定位是否科學(xué)等因素的影響，都造成了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)巨大。

因此，在設(shè)計(jì)此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)，一是要做好項(xiàng)目前期論證，對(duì)項(xiàng)目前期手續(xù)的合規(guī)性以及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益要充分論證；二是合理分配風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵。此類(lèi)項(xiàng)目中，政府方更具控制力，在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理分配。因此，建議此類(lèi)項(xiàng)目可以參照高速公路、垃圾處理、污水處理等項(xiàng)目，設(shè)定保底量，如因?yàn)榭陀^原因項(xiàng)目的使用量不足，致使項(xiàng)目公司虧損，政府要承擔(dān)一定補(bǔ)貼責(zé)任或救助責(zé)任。再則，此類(lèi)項(xiàng)目本身就是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)，政府有責(zé)任承擔(dān)一定比例的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，在設(shè)計(jì)此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)還要重視對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核，制定切實(shí)可行的績(jī)效考核管理辦法，如因項(xiàng)目公司管理、經(jīng)營(yíng)不善造成虧損政府不應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼或救助；政府補(bǔ)貼或者救助數(shù)額以不超過(guò)投資人當(dāng)年的合理收益為限；績(jī)效考核和超額處理收益機(jī)制要匹配，確保權(quán)利義務(wù)對(duì)等。

通過(guò)保底量的設(shè)計(jì)，可以達(dá)到“修明渠、堵暗道”的作用，確保PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施，推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地。另外，通過(guò)超額收益合理設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的共贏，可以吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入，提供更多的公共服務(wù)，逐步化解人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要和落后的生產(chǎn)力之間的矛盾。

（作者為貴州陽(yáng)光產(chǎn)權(quán)交易所副總經(jīng)理）