郝海亭

（1.北京體育大學(xué)，北京100084；2.福建體育職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350003）

困境與突破：大型體育場館免費低收費開放財政補助政策分析

郝海亭1，2

（1.北京體育大學(xué)，北京100084；2.福建體育職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 福州350003）

通過實地調(diào)研和訪談、對比分析等研究方法，分析大型體育場館免費低收費開放財政補助政策。研究認為，政策雖然取得了一定成效，但程序制定部門化、理論研究不足、“經(jīng)濟人”和功利觀念、體制制約、資源匱乏等錯綜復(fù)雜的因素導(dǎo)致了政策及其執(zhí)行中存在諸多問題。針對政策主客體、體制機制環(huán)境與利益相關(guān)者等存在的困境與實際，提出推進政策法律地位確立、加強理論研究、更新觀念、加快體制改革、完善配套政策、強化政策執(zhí)行標準、完善政策監(jiān)督和評價體系等政策優(yōu)化建議，促進政策有步驟地修正和完善。

大型體育場館；免費低收費開放；財政補助政策；體制改革

2014年《大型體育場館免費低收費開放補助資金管理辦法》（體教［2014］54號）頒布，標志著我國大型體育場館免費低收費開放財政補助政策的建立。該政策的實質(zhì)是政府購買基本公共體育服務(wù)的一種形式，也是解決大型體育場館公益性和經(jīng)營性矛盾等普遍性問題的方式之一，無論是對于大型體育場館，還是對整個體育行業(yè)都具有重要的意義。筆者結(jié)合體育局實際工作需要，通過查閱文獻、訪談50余名大型體育場館管理者和部分居民、實地調(diào)研福建省22個受補場館、問卷調(diào)查（各場館上報自查問卷）、對比分析（政策文本與具體執(zhí)行、不同場館數(shù)據(jù)指標對比等）等研究方法，力圖通過大型體育場館免費低收費開放財政補助政策在制定、執(zhí)行和監(jiān)督評價等方面的總結(jié)和分析，以提出完善該政策的對策。

1 大型體育場館免費低收費開放財政補助政策運行困境

大型體育場館免費低收費開放財政補助政策執(zhí)行落實的基本流程如圖1。研究發(fā)現(xiàn)，政策問題包括：政策制定不科學(xué)；政策執(zhí)行的資源不足，具體執(zhí)行操作“偏離”“走樣”；政策的監(jiān)督和評價機制不完善等。

1.1 制定環(huán)節(jié)：制定程序部門化

該政策主要是由國家體育總局和財政部制定并頒布，并由其負責(zé)具體執(zhí)行實施，未上升到法律高度；這可能造成政策客體對其不可持續(xù)的心理預(yù)期及政策執(zhí)行的“搶報、行滯”，并由此引發(fā)一系列問題（表1）。補助金來源未得到法律認可，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)行比較隨意的現(xiàn)象。政策制定沒有給予政策執(zhí)行充分的自由裁量權(quán)，易造成政策執(zhí)行相關(guān)主體不能根據(jù)不斷變化的政策環(huán)境發(fā)揮主觀能動性、因地制宜地執(zhí)行政策，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行的僵化和不切實際，影響政策目標實現(xiàn)［1］。

該政策指向大型體育場館的基本公共體育服務(wù)屬于“事前”補貼，當(dāng)?shù)卣洚?dāng)“擔(dān)保人”角色，整體體現(xiàn)了用目的的正當(dāng)性來證明手段的正當(dāng)性，其評價標準是“結(jié)果”導(dǎo)向的，政府“趕超”“功利”目的明顯，即要讓場館基本公共體育服務(wù)水平短期內(nèi)快速提高。政策目標取向：階段性調(diào)整、政策與市場機制融合、塑造補助主體競爭優(yōu)勢、促進場館改革創(chuàng)新、對全民健身和健康中國等國家戰(zhàn)略提供支撐［2］的特征是相悖的。

圖1 大型體育場館免費低收費開放補助政策執(zhí)行的基本流程

表1 大型體育場館免費低收費開放補助政策制定的相關(guān)問題

分析后不難發(fā)現(xiàn)：補助政策的目標細分不明晰，也未逐級分解，更不易被衡量；內(nèi)容不具體且具有變動性；績效目標的模糊性，涉及領(lǐng)域具有市場性等諸多因素，使得政策本身在合法化、合理性、穩(wěn)定性、明確性上有所缺失，需要進一步充分的論證，政策從制定到發(fā)揮效益全周期生態(tài)并不完整。

1.2 操作環(huán)節(jié)：理論研究不足及其復(fù)雜性導(dǎo)致偏離實際

由于補助對象的特定性與動態(tài)性，因此界定補助對象是一項復(fù)雜的技術(shù)性工作?！掇k法》規(guī)定補助對象只包括體育系統(tǒng)所屬大型體育場館，“政府財政補貼自己”（政府自利行為）、“場館設(shè)施領(lǐng)域特區(qū)”，即造成“不公平”的社會認知。以福建省為例，不符合國家補助標準，2015年以來，受補助場館陸續(xù)減少，分別為28個、25個、22個，主要原因是觀眾座位數(shù)或開放時間不足、國民體質(zhì)監(jiān)測或培訓(xùn)等開展不夠。福州市海峽奧體中心“一場三館”、福州市體育館、泉州市海峽體育中心“一場一館”和省內(nèi)部分高校大型體育場館，由于產(chǎn)權(quán)所屬不符合補助標準要求，而不能享受財政補助。

制定補助標準依據(jù)主要是按照場館類型、規(guī)模（座席）、基本公共體育服務(wù)情況及成本支出等，而這些指標主觀因素較多，出現(xiàn)部分場館增補座席、謊報服務(wù)數(shù)據(jù)等現(xiàn)象。如按西部80%補助標準，丙類體育館補助額為80萬元，其他類型補助額均超過百萬元，這個額度已超過了很多西部場館的年度營收，對于場館來說未必是件好事；關(guān)于補助金配套，如福建省2016年開始按中央與省級財政1：1配套，但很多西部地方很難配比補助金（表2）。

表2 部分省、市、自治區(qū)大型體育場館免費低收費開放財政補助標準配套情況

從需求來看，西部城市的大型體育場館健身人群數(shù)量和比例較東部低，且免費活動比例高，東部以付費體育消費為主，補助標準不宜“一刀切”；免費、低收費開放活動不好區(qū)分，如晉江市祖昌體育館作為福建潯興籃球俱樂部主場比賽場，每賽季約4個月舉辦CBA賽事，共計20余場；每場CBA聯(lián)賽比賽需4～5天，期間體育館封閉；加之羽毛球國家隊集訓(xùn)，實際開放時間不足200天，許多場館也有類似情況。當(dāng)前，我國大型體育場館基本公共體育服務(wù)的內(nèi)涵、外延尚不明確，除了《通知》《辦法》規(guī)定的內(nèi)容，還有一些本該由大型體育場館免費或低收費提供的卻沒有提供，或者對于消費者來說并不低價。另外部分體育賽事、體育培訓(xùn)、體育商品銷售等的價格并不一定低于市場價格，而是由于發(fā)生在大型體育場館“公益”空間區(qū)域，消費者并不一定認可其公益性，或者場館自身往往把這些入駐商家提供的服務(wù)一并認為是他們提供的公共體育服務(wù)?；竟搀w育服務(wù)又是動態(tài)和不斷變化的，如果再考慮地區(qū)性差異及各場館自身實際，其界定更有難度，可見補助政策內(nèi)容本身就包含了諸多不確定性。

補助金使用比較混亂。受補助場館均未設(shè)獨立賬戶，而是納入場館整體預(yù)算資金中統(tǒng)一使用，場館可以根據(jù)自身情況在預(yù)算資金和補助金之間“騰挪轉(zhuǎn)移”，使用混亂，原始票據(jù)及憑證也難以分辨或?qū)?yīng)；《辦法》規(guī)定的支出內(nèi)容和范疇，如公益性體育活動界定模糊，允許的“運營環(huán)境改善”與禁止的“基本建設(shè)”等部分內(nèi)容難以分辨。調(diào)研顯示，場館編外人員較多，補助金較大比例用于外聘人員勞務(wù)支出；體育培訓(xùn)是否是體育場館開展也難以判斷。以福建為例（表3），從公布數(shù)據(jù)來看，2016年福建省奧體中心體育場免費低收費開放年度支出最多為481萬元；而2016年和2017年晉江市祖昌體育館均為0，晉江市體育場均為0.36萬元，莆田市綜合體育館1.02、1.2萬元，建陽區(qū)體育館均為3萬元［3］。

表3 福建省2015—2017年大型體育場館免費低收費開放戶外公共區(qū)域支出

1.3 實施環(huán)節(jié)的主體：“經(jīng)濟人”價值導(dǎo)向和利益博弈導(dǎo)致其行為“走樣”

一般由省、市級體育局負責(zé)補助金項目的評審，省財政廳主要負責(zé)項目審定和財政撥款事項。項目評審過程主要采用材料評審、實地考察和主觀評價三種評審方式，其中材料、主觀評價的比重和實際效用較大。評審以臨時性“任務(wù)處理”方式為主，分配思維比較明顯，一些場館玩起“帽子戲法”，如產(chǎn)權(quán)變更，“座位增補”，編造服務(wù)數(shù)據(jù)，地方體育局也會為本地場館提供便利和支持。評審程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范；評審方式缺乏獨立量化標準，主要以包含主觀內(nèi)容的材料評審為主，且集中會審時間短促，領(lǐng)導(dǎo)特批、地方關(guān)系、“尋租”“腐敗”等現(xiàn)象難以避免；評審專家遴選也缺少標準，存在不確定性“操作空間”預(yù)期；場館單位會產(chǎn)生對非經(jīng)營性尋租逐利行為的鼓勵效應(yīng)［4］；不同區(qū)域間場館補助金申報存在不當(dāng)競爭，在一定程度上對體育場館的改革產(chǎn)生負面作用。

政策執(zhí)行中涉及主體多，利益訴求各不相同（表4）。各相關(guān)主體的利益訴求各不相同，如大型體育場館的實際需求是資金缺乏（逐利）、提高公共體育服務(wù)基礎(chǔ)條件和水平的需求（發(fā)展）、場館名聲（聲譽）、競爭需求、展示需求；而體育行政部門既是政策的制定者、執(zhí)行組織者、發(fā)起者，又是整個執(zhí)行過程的參與者，這種先天的優(yōu)勢使其能夠容易獲得政策執(zhí)行過程中的各類信息［5］，其需求是為當(dāng)?shù)貓鲳^單位爭取利益，發(fā)展本部門和本地區(qū)體育事業(yè)，彰顯政績等，這些都容易蛻變?yōu)楣賳T“政治晉升”的政績工程、尋租動機或行為，這些隱性因素導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離正軌［5］。

地方政府和場館單位及其工作人員是政策具體執(zhí)行者，中央政府是政策成本承擔(dān)方，兩者不一致導(dǎo)致“政策外溢”或“過度供給”，在“經(jīng)濟人”理念和“自負盈虧”影響下，出于個人或場館單位的利益考慮，必然就會出現(xiàn)對政策的截留、選擇性執(zhí)行等［6］，忽視公眾利益。此外，各級體育部門對政策的重視程度也略有不同。實際上從第一級執(zhí)行主體就開始產(chǎn)生偏差，并未與對象群體取得緊密聯(lián)系，公眾的參與程度亦不高，盡管他們的健身需求高，但現(xiàn)實中并不傾向于采取爭取權(quán)益的行動；在組織機構(gòu)上，沒有統(tǒng)一的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，牽頭與協(xié)作部門的關(guān)系不清，因而政策頂層設(shè)計不夠科學(xué)、政策指導(dǎo)不統(tǒng)一；政策涉及的執(zhí)行機構(gòu)多，但溝通協(xié)調(diào)機制不夠完善、權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，因而產(chǎn)生推諉、誤會等，缺少合力［7］。上述人為現(xiàn)象均源自公共權(quán)力的利益化和公民權(quán)利的抽象化［8］。相關(guān)政府部門則表現(xiàn)為低效率，缺乏競爭及降低成本的激勵機制、監(jiān)督信息不完備，缺乏有效的約束機制，難以確保政策資源的最佳配置［9-10］，如地方政府大都以“按要求完成補貼發(fā)放”為實際執(zhí)行目標，將政策過程視為政策結(jié)果，從而背離了政策初衷。

表4 大型體育場館免費低收費開放補助政策執(zhí)行相關(guān)主體及責(zé)任

1.4 實施環(huán)節(jié)的客體：體制圍圈中政策客體傾向“功利”

1.4.1 作為受補助對象的場館單位及其人員 受補助大型體育場館都屬于體育系統(tǒng)事業(yè)單位，其體制對其運營管理產(chǎn)生眾多制約，如人事權(quán)：場館用人單位往往不能按照自身需求和意圖招聘和解雇，使得場館人員結(jié)構(gòu)不合理，缺少積極性；財權(quán)：均采用事業(yè)單位財務(wù)核算制度，不求盈利；許多運營管理受到影響和制約，如體育場館內(nèi)外的商業(yè)性廣告、招商、冠名、贊助等營銷策略往往受阻。許多場館在認識上，為“拿財政補助”而圍繞政策要求去“達標”，卻忽視“大眾需求”。

場館管理者在觀念上，多數(shù)圍繞上級主管體育部門或領(lǐng)導(dǎo)者的意圖開展運營，這樣財政補助往往會助長“坐、等、靠”思想；而場館基層人員等相關(guān)主體由于政策執(zhí)行增加了“額外工作”，降低了服務(wù)質(zhì)量，他們一般比較關(guān)注自己的職業(yè)發(fā)展、職務(wù)晉升和薪酬，政策結(jié)果對個人影響不大，“干與不干一樣”。另外，如果執(zhí)行中觸及個人利益，自然會導(dǎo)致工作積極性不高。他們對政策不甚了解，政策執(zhí)行的主觀隨意性較大，“經(jīng)濟人”逐利本性表現(xiàn)明顯，甚至“截留”政策、選擇性公開政策內(nèi)容、挪用補助資金或與民爭利，如“排他使用”“特權(quán)優(yōu)先”等場館資源的不平等分配現(xiàn)象；硬件短期易提升，而軟件短期難見效，常常被忽視；可見基層執(zhí)行人員的政策認知偏差、執(zhí)行偏差、自身及相關(guān)者利益選擇性或附加式執(zhí)行［7］，最終會降低場館活力，也可能演化成為場館體制改革的絆腳石。

1.4.2 作為政策最終受益方的健身人群 財政補貼并不直接針對最終受益方健身公眾，而是通過大型體育場館提供的服務(wù)面向公眾；如果公民參與政策，既可以監(jiān)督和制約政策執(zhí)行的獨斷專行和以權(quán)謀私，又可以規(guī)避政策執(zhí)行的盲目性和隨意性［11］，但是在實踐中往往缺少公眾的參與。調(diào)研中，健身人群對場館滿意度較高，主要是因為場館提供免費健身活動區(qū)域和內(nèi)容；而對于場館服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)容等較高層次需求和要求，不同人群的滿意度相差較大。他們對補助政策所知甚少，因此，他們對補助前后的場館服務(wù)質(zhì)量變化感知較少。公眾主要關(guān)注個體健身的便捷性和豐富性，而對政策影響及其效果較少采取維權(quán)行動。城市居民作為政策目標群體不了解政策，參與渠道和溝通反饋機制不完善，其主體地位未得到有效體現(xiàn)［7］。

1.5 政策執(zhí)行環(huán)境：復(fù)雜環(huán)境下政策執(zhí)行資源匱乏

補助政策執(zhí)行中的困境很大程度上與政策執(zhí)行的資源匱乏有關(guān)，政策外部和內(nèi)部投入都存在不足［7］。如相關(guān)稅收等扶持政策落實難度較大，其中主要稅種約10種，理論上場館總承擔(dān)稅率約為年營收的25%［12］，水電等能源價格優(yōu)惠政策未落實執(zhí)行，“營改增”稅改在實際中反而增加了場館稅負；取消賽事審批權(quán)后，市場對原來場館辦賽“坐地收租”形成了較大壓力。從內(nèi)部來看，多數(shù)大型體育場館人手不足，尤其缺少懂經(jīng)營和管理的高端專業(yè)人才；再如2011年來福建省大型體育場館申報“體育產(chǎn)業(yè)專項引導(dǎo)資金”項目僅數(shù)十項，許多場館對“品牌賽事”扶持、建設(shè)省級體育產(chǎn)業(yè)示范基地或園區(qū)以及與福建省體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、“閩十條”等政策的對接缺少主動性和積極性，政策“吃不透”，只注重財政直接補助。

政策執(zhí)行層級和環(huán)節(jié)多，涉及執(zhí)行機構(gòu)較多，縱橫交錯的各類責(zé)任主體及利益關(guān)系，權(quán)責(zé)和信息不對稱難以形成可操作的責(zé)任邊界及問責(zé)機制。而某些環(huán)節(jié)上的人、財、物等投入量相對不足，資源配置結(jié)構(gòu)不合理；補助金由上級財政部門層層下?lián)埽鞒涕L（圖1），監(jiān)督機制不健全；政策制定與執(zhí)行中“自下而上、命令—服從”式的舊觀念或模式仍然存在，尋租行為、部門本位、地方保護等現(xiàn)象仍然存在，政策實施過程難免“跑、滴、冒、漏”，降低了財政補助政策落實的質(zhì)量和效率［13］。

1.6 監(jiān)督環(huán)節(jié)：監(jiān)督評價薄弱引致潛在政策阻力

為了加強監(jiān)督，國家體育總局已經(jīng)采用網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)，其中設(shè)定審核標準和多層審核機制。但政策監(jiān)督上，受補助場館往往專門編制補助金使用報表“應(yīng)付”檢查和評估，有效的監(jiān)督檢查并未發(fā)揮效用。而官員及其集體的“自我生存”壓力，在追求行為邏輯、行為過程的合規(guī)性及自身目標實現(xiàn)程度等的綜合博弈中，不可避免地忽略行為的公共價值，組織目標與自身目標存在內(nèi)在偏離的理性沖動［14］。監(jiān)督主要靠“政府自我監(jiān)督”，形式是事后匯報材料，缺少過程性監(jiān)督，更缺少外部監(jiān)督，如公眾、新聞媒體等的監(jiān)督。上海市、江蘇省等部分省市也采用了第三方評估考核方式，但還需要進一步檢驗和提高監(jiān)督的規(guī)范性。

政策評價主要包括公共體育服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量明顯提高，場館經(jīng)營管理方式的顯著轉(zhuǎn)變，場館收益顯著提高，居民健身滿意度顯著提高等。獲得補助后，場館更加重視免費低收費開放工作；加強和改善了保險、公示制度、節(jié)假日開放及其他制度建設(shè)，擴大開放空間，加強設(shè)施維修維護等方面，而在健身人數(shù)增加、服務(wù)質(zhì)量（如健身服務(wù)內(nèi)容）、科學(xué)健身指導(dǎo)、國民體質(zhì)監(jiān)測等方面并沒有根本性改變。這些“軟環(huán)節(jié)”技術(shù)要求高，持續(xù)時間較長，對專業(yè)人員的素質(zhì)要求高；需要一整套系統(tǒng)性安排，困難大，成本高，短期內(nèi)難以解決。其次，補助前后人們健身效果和滿意度等方面比較是否顯著難以確定。調(diào)研和上報材料發(fā)現(xiàn)，補助金投入用于一些設(shè)備器材補充完善、公示制度、公眾責(zé)任險等方面，支出占比很低，且在受補前后支出占比和部分場館整體服務(wù)質(zhì)量沒有明顯提升。

2 大型體育場館免費低收費開放財政補助政策問題的解析

在政策制定階段，政府往往追求“短、平、快”效果的政策功利性，在指導(dǎo)思想和觀念上認識不夠深刻。另外，大型體育場館理論研究不足，尤其政府與市場的邊界界定研究還不夠深入，因此導(dǎo)致政策制定存在缺陷。

在政策實施環(huán)節(jié)，1）政策主導(dǎo)部門單一，直接導(dǎo)致政策資源匱乏及配置效率低下；補助金的帶動效果各場館之間差異巨大（表5）。根據(jù)上述指標對比，在體育場、體育館、游泳館等不同場館類型之間的差異也較大，一般來說，補助金的使用效果直觀表現(xiàn)為體育場＞體育館＞游泳館。另外，不同場館在資金、技術(shù)、管理水平、政策認知與執(zhí)行等方面差異較大，直接影響其運營績效及其補助金的使用效率。因此應(yīng)對不同場館實行差別化評定標準、補助方式。對許多受補助場館來說，補助金的作用可能更多地表現(xiàn)為單純地減輕場館經(jīng)費支出壓力，而對其經(jīng)營、服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新等方面的可持續(xù)發(fā)展支撐條件的推動作用有限；如果從機會成本的角度來看，補助金對于部分場館的“正效益低于負效益”。因為補助金的實施實際上還導(dǎo)致了大型體育場館對良性競爭的抵觸、非生產(chǎn)性的尋租行為等破壞市場的作用，一定程度上阻礙了場館市場化改革進程。2）由于“經(jīng)濟人”現(xiàn)象普遍存在，相關(guān)主體在政策中的利益訴求各異且存在與政策目標相悖的利益訴求點。3）現(xiàn)有體育體制和場館運行機制對政策的競合阻力，舊體制中既得利益主體與創(chuàng)新和體制改革中利益主體之間的博弈，力量對比不穩(wěn)定；場館的舊有體制約束與當(dāng)今“開放、共享、整合”的思想和發(fā)展趨勢是相悖的。由于場館運行體制機制的制約，資金使用效率較低。大型體育場館的資源配置效率往往取決于資金的使用效率，同樣補助金使用效率居最核心地位。4）政策執(zhí)行人員素質(zhì)普遍較低，既提高政策執(zhí)行成本，又可能造成對政策“截留、偏離”。5）健身人群的政策認知不清，自我權(quán)利和社會參與意識淡薄，僅對場館健身環(huán)境和體育指導(dǎo)服務(wù)比較關(guān)注，而對服務(wù)質(zhì)量提高和背后的制度安排等缺乏參與。簡言之，政策實施過程中相關(guān)主體、客體和政策環(huán)境均出于各自自身及內(nèi)外影響的因素，造成政策執(zhí)行的滯后和低效。

表5 不同場館補助效果舉例對比

監(jiān)督評價方面，缺少有效的過程性監(jiān)督評價機制，具體表現(xiàn)為上級主管部門主動監(jiān)督、政策執(zhí)行具體部門的自我監(jiān)督和受眾的參與度不夠，網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)等過程性監(jiān)督方式有待于完善，補助金流失的風(fēng)險較高。第三方監(jiān)督評價尚未全面開展，只有部分省市的試點；政策信息公布制度、主客體間的信息不對稱等方面都尚待提高。

綜上，政策“失范、走樣”受前期論證不足、過程不夠民主和透明、人員素質(zhì)不高、思想認識不足和倫理失范、利益沖突、監(jiān)控不力等［9］錯綜復(fù)雜的因素影響，政策預(yù)期與結(jié)果存在一些反差，需要進一步總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)和分析原因，不斷完善，提高績效。

3 基于問題導(dǎo)向的政策改革與完善探討

3.1 推進政策法律地位確立，規(guī)范政策

政策具有典型中國特色，其決策于中央，涉及地方各級財政、體育等部門，服務(wù)于當(dāng)時重大決策及中心工作，具有較強的預(yù)設(shè)“正向績效”特征，成為實現(xiàn)體制性目標的重要工具。但是公共財政政策“越界”傷害了市場機能，可能造成政策成本大于收益，這種越界效應(yīng)在現(xiàn)行場館體制下也可能被放大或異化。主觀上是為了發(fā)揮地方各級政府和場館的主動性及責(zé)任感；客觀上卻導(dǎo)致他們對上需要完成考核任務(wù)，對下需要向公眾交待，能動員的資源有限，“上下為難”，表現(xiàn)出被動性與消極性。這時，政策喪失了“自下而上”的糾錯機制，如果從場館單位面積效率（平效）和是否有利于體制改革來看政策效果，可能削弱而不是改善了整體的社會福利［15］；從邊際效益來看，財政補助效益具有邊際遞減特征，會逐漸降低其刺激生產(chǎn)的作用，也存在蛻變?yōu)椤凹儓鲳^收入性支持”的風(fēng)險，而政策“走樣”最終將影響政府的公信力［2］。因此，應(yīng)該在明確大型體育場館公益屬性的基礎(chǔ)上，逐步推進政策上升為體育法律法規(guī)，使財政補助金來源、標準、撥付等具有法律規(guī)范性，突破部門化制定政策的局限，更好地發(fā)揮其效益。

3.2 加強理論研究，促進政策制定科學(xué)化

進一步深入理論和應(yīng)用研究，理清體育場館基本公共體育服務(wù)的內(nèi)涵與外延，即明確政府與市場的邊界，明確場館補助政策的目標定位，通過結(jié)果反饋等方式完善補助資金前期研究論證，深度細化與明晰財政補助責(zé)任主體；通過調(diào)研、現(xiàn)場查看、訪談與對比等方式，細化指標，嚴格篩選補助對象，逐層分解目標，避免開放時間、人數(shù)、空間面積等主觀性指標的弊端，建立明確的政策目標體系；同時，從動態(tài)角度進行年度財政補助水平的推算，如考察各受補對象年度實際所需投入情況，對補助對象和補助標準適時調(diào)整，由“事前補助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑笆潞笙嘟Y(jié)合”，使補助政策不僅目標明確、執(zhí)行規(guī)范條理清晰，明確場館的分類，原則上給予政策執(zhí)行主體一定的靈活度和裁量權(quán)，促進補助政策制定更加科學(xué)化。

3.3 更新觀念，營造政策執(zhí)行的良好環(huán)境

政策的執(zhí)行是“自上而下”單向的，與系統(tǒng)外部較少融合，缺乏市場因素造成資源不足；政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)多，部門協(xié)調(diào)效率低；政策執(zhí)行過程中各相關(guān)主體“自利”和“功利”傾向明顯。因此，針對政策執(zhí)行主體“經(jīng)濟人”自利傾向及多主體利益博弈的不均衡性，應(yīng)加大政策宣傳力度，引導(dǎo)政策執(zhí)行者樹立正確的“價值觀”，尤其是體育場館基層人員，加強政策執(zhí)行人員的培訓(xùn)及監(jiān)管，改革并建立場館激勵機制，調(diào)動人的積極性；推動各級體育局和場館管理者更新觀念，鼓勵體育場館改革創(chuàng)新與市場接軌、建設(shè)城市體育綜合體等，引入多主體，平衡各方利益。

3.4 加快體制改革，增加政策執(zhí)行資源

長期以來，大型體育場館的管理體制和運營機制成為阻礙其發(fā)展的根源；因此，應(yīng)“以改促效”，突破人事權(quán)、財務(wù)制度等改革難點，加快大型體育場館體制改革步伐，開拓多主體參與以補充資金來源，以大型體育場館為核心構(gòu)建“體育生活圈”“體育公園”“體育產(chǎn)業(yè)園”，建立大型體育場館聯(lián)盟和場館信息網(wǎng)絡(luò)平臺等，利用和整合社會各類資源，降低場館的市場交易成本。政策執(zhí)行“開源”和“節(jié)流”相結(jié)合，優(yōu)化政策制定和執(zhí)行的資源配置。強化與其他場館政策的配套銜接，如稅收、能源價格優(yōu)惠、創(chuàng)新、公共平臺建設(shè)、文體旅游融合等項目建設(shè)等，消除大型體育場館有形和無形的“圍欄”，與城市生活、居民融為一體，為政策營造良好的氛圍。通過資源統(tǒng)計和部門協(xié)同，整合資源解決政策涉及廣泛、非融合、非配套、執(zhí)行推進效果差等問題。

3.5 強化政策執(zhí)行標準，嚴格政策執(zhí)行

政策執(zhí)行過程涉及眾多主體的利益訴求滿足和博弈過程，現(xiàn)實環(huán)境復(fù)雜多變，要把握主流找準方向，逐步消除和減少政策弊端。為此，首先應(yīng)通過財務(wù)審查、財務(wù)制度改革等手段，推動大型體育場館設(shè)置補助金專門賬戶，推動補助金專款專用，規(guī)范補助金專項財務(wù)管理；其次，創(chuàng)新政策執(zhí)行手段與方法，通過現(xiàn)場比對、橫向比較項目，通過“事前事后”相結(jié)合的方式來補助（50%補助金年底評估后撥發(fā)），消除項目評審中不公平競爭問題；通過不斷完善場館制度，提升場館人員素質(zhì)，并強化政策執(zhí)行問責(zé)制，通過修訂完善《辦法》逐步提高政策執(zhí)行標準。2014年以來國家體育總局推出網(wǎng)絡(luò)注冊、審核制度，上海、江蘇等部分省市還采用第三方評估制等措施來加強政策的執(zhí)行規(guī)范性，仍需要不斷完善和改進這些機制措施的科學(xué)性和時效性，并積極推廣成功經(jīng)驗。

3.6 完善政策監(jiān)督和評價體系，服務(wù)于提升政策效益

缺少了公眾的參與，政策就失去了落腳點。因此，應(yīng)提高公眾的政策認知和民主參與程度，營造氛圍，引導(dǎo)公眾參與，強化媒體的宣傳監(jiān)督作用，形成多方利益主體積極主動參與的政策信息傳導(dǎo)機制和反饋機制，通過需求表達、檢查與監(jiān)督一體化的溝通渠道，建立起“多方參與、形式多元、公開透明”的監(jiān)督體系；建立常設(shè)機構(gòu)，并形成由體育、財政、審計等部門以及第三方組成的聯(lián)席評委會，對受補助項目的評審及補助資金使用情況進行會審。完善大型體育場館的基本公共體育服務(wù)評價指標，明確并細化補助金的使用范圍，提高免費低收費開放支出在總支出中的占比，強化對專項資金績效評價，制定評價程序與標準，評估考核的后續(xù)內(nèi)容與政策對接。把場館市場運營能力作為重要評價標準之一，嘗試委托高校、科研機構(gòu)、社會團體以及合作機構(gòu)等第三方機構(gòu)介入政策的評估［16］，重視補助金的投入-產(chǎn)出比，發(fā)揮補助金的帶動作用，尤其促進場館提高運營能力和改善公共服務(wù)環(huán)境條件的積極性，使各場館間形成“競爭”氛圍，提高其拉動效率和績效，將主觀評價與量化指標結(jié)合，設(shè)置權(quán)重，使評價更為合理。重點關(guān)注資金績效目標的實現(xiàn)程度及其社會反應(yīng)，公開評價結(jié)果，夯實結(jié)果應(yīng)用，建立完善的政策評價體系。

4 結(jié)語

在制定程序部門化、理論研究不足、“經(jīng)濟人”導(dǎo)向及多主體利益博弈、體制制約、公眾參與不足等復(fù)雜因素影響下，大型體育場館免費低收費財政補助政策存在諸多問題和困境，如“重認定，輕考核”；產(chǎn)出和效果難評定，監(jiān)督和評價不達標。問題與困境分別指向項目評審、補助金的使用方向和過程監(jiān)管、補助金后期考核評價等。通過分析，在理論與實踐結(jié)合基礎(chǔ)上，建議通過進一步明確政府與市場邊界、清晰界定補助對象和政策目標、嚴格規(guī)定政策執(zhí)行規(guī)范，健全受補助場館多元主體評審機制，合理規(guī)劃并規(guī)范補助金的使用方向和過程監(jiān)管（網(wǎng)絡(luò)申報系統(tǒng)、建立專門賬戶、專門核算體系、動態(tài)監(jiān)管、第三方評價）、改良補助方式（事前事后補助相結(jié)合）、加大政策宣傳引導(dǎo)、強化對基層人員培訓(xùn)和激勵、推動場館體制改革、整合與補充資源投入、完善場館評價體系等措施，通過系統(tǒng)化地研究與實踐結(jié)合，以調(diào)整和完善政策，不斷創(chuàng)新，使補助政策更科學(xué)，從而更好地實現(xiàn)政策目標。

［1］譚剛.中、美兩國政府財政補貼大型體育場（館）建設(shè)的比較研究［J］.體育科學(xué)，2015，35（1）：60-67.

［2］肖林.中國產(chǎn)業(yè)政策評估、反思與重構(gòu)——新供給經(jīng)濟學(xué)的視角［J］.科學(xué)發(fā)展，2016，96（11）：5-8.

［3］福建省體育局.2015—2016年大型體育場館免費低收費開放補助材料［Z］.福建省體育局，2016.

［4］張若軒.轉(zhuǎn)型期公共政策執(zhí)行問題研究——“上有政策，下有對策”現(xiàn)象剖析［J］.法制與經(jīng)濟（下旬），2012，312（5）：102-103.

［5］劉紅建，沈曉蓮.體育公共服務(wù)政策執(zhí)行困境的制度歸因論［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)版），2013，12（6）：10-15+44.

［6］畢鵬宏.中國轉(zhuǎn)型時期公共政策制定與執(zhí)行的契合［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2008：19.

［7］許龐.一事一議財政獎補助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的困境與突破——基于政策執(zhí)行視角［J］.遼寧農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014（5）：41-44.

［8］姜國兵.政策執(zhí)行中政策失敗的原因與解決對策［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2009，21（1）：20-24.

［9］李習(xí)蓉.論公共政策目標的“被侵蝕”問題［J］.宜春學(xué)院學(xué)報，2013，35（10）：31-35.

［10］丁煌.公共選擇理論的政策失敗論及其對我國政府管理的啟示［J］.南京社會科學(xué)，2000（3）：44-46.

［11］謝正陽，唐鵬，劉紅建，等.公共體育政策失真性執(zhí)行與對策探析［J］.體育與科學(xué)，2015，36（6）：68-73.

［12］陳元欣，何鳳仙，王健.我國公共體育場館稅費政策研究［J］.天津體育學(xué)院學(xué)報，2012，27（6）：484-486.

［13］李威鋒.我國農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行效果研究——基于“霍恩-米特系統(tǒng)模型”的分析［D］.青島：青島大學(xué)，2013：28-29.

［14］鄭方輝，鄧霖，林婧庭.補助性財政政策績效目標為什么會走樣？——基于廣東三項省級財政專項資金績效第三方評價［J］.公共管理學(xué)報，2016，13（3）：122-134.

［15］Buchanan J.The theory of public choice［M］.Ann Arbor：The University of Michigan Press，1972.

［16］劉紅建.社會參與大眾體育政策過程的國外經(jīng)驗與本土探索——兼論我國社會參與大眾體育政策過程的應(yīng)然范式［J］.沈陽體育學(xué)院學(xué)報，2015，34（6）：7-12.

責(zé)任編輯：喬艷春

Dilemma and Breakthrough：Analysis of Financial Subsidy Policy for Free and Low-cost Open Activities of Large-scale Stadium s

HAO Haiting1，2
（1.Beijing Sport University，Beijing 100084，China；2.Fujian Sports Vocational Education and Technical College，F(xiàn)uzhou 350003，F(xiàn)ujian，China）

By field investigation and interviews，comparative analysis and other research methods，the author analyzed the policy of opening the financial subsidy to large stadiums.The conclusionsmainly include that although the policy has achieved some results，complicated factors lead tomany problems in the policy and it’s implementation，such as the policy making process carried outw ithin the system，lack of theoretical research，the influence of“economic man”and the utilitarian concept，institutional constraints，scarcity of resources and so on.In the lightof the difficulties and reality of the policy subjectand object，the institutional environment and the stakeholders，the proposals for policy implementation are as follows：to promote the establishmentof the legal status of the policy，to strengthen theoretical research，to renew the concept，to accelerate the reform of the system，to perfect supporting policies，to strengthen policy implementation standards，to improve the policy supervision and evaluation system etc.in order to promote policies to be amended and improved step by step.

large-scale stadium；free and low-cost open activities；financial subsidy policy；system reform

G818.2

A

1004-0560（2017）04-0042-07

2017-04-10；

2017-05-25

福建省體育局第六次場地普查數(shù)據(jù)開發(fā)專項課題重點項目（2014A003）。

郝海亭（1979—），男，副教授，博士研究生，主要研究方向為體育產(chǎn)業(yè)、體育管理。