李 忱， 管 蓓

（1.南京大學(xué)金陵學(xué)院化學(xué)與生命科學(xué)學(xué)院， 江蘇 南京 210089； 2.南京市環(huán)境保護科學(xué)研究院， 江蘇 南京 210013）

0 引言

排污權(quán)交易理論由美國經(jīng)濟學(xué)家約翰·戴爾斯（John Dales）于1968年最先提出，即建立合法的污染物排放權(quán)利，通過排放許可證的形式實施推行，美國國家環(huán)保局（EPA）隨后將污染權(quán)交易用于防治大氣污染源及河流水體污染源管理[1]。德國、澳大利亞、加拿大、英國等發(fā)達國家均實施了排污權(quán)交易并取得了明顯的減排成效[2-5]。我國的排污權(quán)交易起步較晚，直到1987年上海閔行區(qū)企業(yè)間水污染物排放指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓成為了國內(nèi)第一筆排污權(quán)交易[6]。2007年以來，先后有11個?。▍^(qū)、市）被國務(wù)院批準開展排污權(quán)有償使用和交易試點。2014年國務(wù)院辦公廳38號文《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》要求在此基礎(chǔ)上進一步推進試點工作，標(biāo)志著中國的排污權(quán)交易試點開始在全國推進，南京市就是試點城市之一。

1 南京市排污權(quán)交易制度簡介

1.1 實施概況

2015年2 月，南京市物價局、南京市財政局和南京市環(huán)境保護局發(fā)布了《關(guān)于排污權(quán)有償使用與交易收費問題的通知》，通知中對化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOx）的排污權(quán)有償使用費做出了規(guī)定，明細見表1。

表1 南京排污權(quán)有償使用和交易價格

2015年12月，南京首場排污權(quán)公開拍賣會在南京公共資源交易中心舉行，以上4種污染物的出讓規(guī)模分別為160，10，135和300 t，成交比例均達到了100%，成交總金額達到了1 299萬元，與通知的定價標(biāo)準相比，溢價率達到了46%[7]，第一次拍賣已經(jīng)顯現(xiàn)出供不應(yīng)求的現(xiàn)象。此后，又陸續(xù)進行了5次排污權(quán)的公開拍賣。

1.2 辦理流程

南京市排污權(quán)有償使用與交易工作主要分為初始排污權(quán)的核定、排污權(quán)的有償使用和排污權(quán)的購買3個部分，流程見圖1。

圖1 南京市現(xiàn)有排污權(quán)有償使用與交易業(yè)務(wù)辦理流程

初始排污權(quán)的核定是進行排污權(quán)有償使用與交易工作的第一步，它保障了排污權(quán)的初始分配，是總量控制的核心。根據(jù)核定過的該項目初始排污權(quán)，現(xiàn)有企業(yè)在產(chǎn)老項目和新建改擴建項目分別通過排污權(quán)有償使用和交易獲得排污權(quán)。排污權(quán)交易又分為定額購買、公開競價和協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多種形式。

2 南京市排污權(quán)交易實踐分析

2.1 特點分析

2.1.1 初始排污權(quán)核定

目前，全國各地的初始排污權(quán)核定并沒有一套標(biāo)準的方式方法，都是在互相借鑒、摸索中制定出適用于本地區(qū)的核定方法[8]。大部分試點省市直接采用項目環(huán)境影響評價中的排污量作為核定初始排污權(quán)的依據(jù)，但有許多企業(yè)在生產(chǎn)中可能并沒有達到項目的設(shè)計產(chǎn)量，實際排放量比環(huán)評報告估算值小，以滿負荷狀態(tài)對排污權(quán)收費額外增添了企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)。南京市則以項目環(huán)評估算值為參考，主要根據(jù)實際生產(chǎn)時的排污監(jiān)測結(jié)果核定初始排污權(quán)，以實現(xiàn)排放多少污染物就購買多少排污權(quán)，使有限的排污權(quán)得到充分利用的同時盡量減少企業(yè)的無謂支出。尤其是對于中小型企業(yè)，資金緊張且特定產(chǎn)品產(chǎn)量波動較大，這樣的核定工作可以減少企業(yè)對排污權(quán)有償使用與交易的抵觸，有利于制度的順利高效實施[8]。

2.1.2 交易方式選擇

南京的污染企業(yè)是通過排污權(quán)的有償使用和排污權(quán)的交易2個途徑獲取排污權(quán)。現(xiàn)有企業(yè)的在產(chǎn)老項目通過排污權(quán)的有償使用以固定價格獲得生產(chǎn)所需的排污權(quán)；新建項目和現(xiàn)有企業(yè)的改擴建項目則是通過排污權(quán)交易獲得排污權(quán)。目前來看，南京市排污權(quán)交易工作中排污權(quán)基本處于供不應(yīng)求的狀況，因此排污權(quán)交易仍然以一級市場（即政府與企業(yè)的交易）為主，二級市場（企業(yè)間的交易）的交易工作暫時還未開展。

一級市場的排污權(quán)交易采用政府提供排污權(quán)讓企業(yè)來購買的形式，其中未超過購買標(biāo)準的部分為定額購買，價格固定為標(biāo)準定價，超過的部分則需要參加公開競價購得，購買標(biāo)準見表2。

表2 南京市排污權(quán)定額購買和公開競價劃分標(biāo)準t·a-1

從表2可以看出，在排污權(quán)交易方式的選擇上，一方面南京市希望減輕排污需求小的企業(yè)的成本壓力，只要排污量少于表中的定額標(biāo)準就可以通過固定的較低價格直接從政府購買排污權(quán)；另一方面排污量超過定額標(biāo)準的企業(yè)則需要通過公開競價的方式獲得較大量的排污權(quán)，由于排污權(quán)總量有限，面對拍賣價格的不確定性，參加公開競價的排污企業(yè)也會被迫主動減少排污量以節(jié)省成本。

實施以來，排污權(quán)的定額標(biāo)準也發(fā)生著變化，加入排污權(quán)交易的4種污染物區(qū)分定額購買和公開競價的標(biāo)準限值均在變少，管理要求越來越嚴格，以COD為例，第一批COD大于等于1.0 t/a時才需要參加公開競價，后幾批就降為只需要COD大于等于0.5 t/a。環(huán)境管理部門可以根據(jù)目標(biāo)不斷調(diào)整劃分標(biāo)準，體現(xiàn)了管理工作的靈活性。

2.1.3 成交價格總體趨勢

《關(guān)于推進排污權(quán)有償使用和交易工作的意見》中劃定的 COD，NH3-N，SO2和 NOx污染物的排放權(quán)，在排污權(quán)交易中，除通過定額購買以外，其余均通過公開競價獲取，在公開拍賣中排污權(quán)價格就會在基準價格上有一定的上浮，這體現(xiàn)了交易的市場性，排污企業(yè)根據(jù)自身情況用合理的價格獲得生產(chǎn)所需的排污權(quán)。2015年12月至2017年3月，南京市已經(jīng)過6次排污權(quán)公開交易，每次拍賣參加公開競價的企業(yè)數(shù)量還有限，均為個位數(shù)，以部分企業(yè)成交價作圖，COD和NH3-N在6次交易中部分企業(yè)公開競價的成交價格見圖2和圖3。

圖2 南京市次排污權(quán)交易COD成交價格

圖3 南京市6次排污權(quán)交易NH3-N價格

從圖2和圖3可以看出，南京市排污權(quán)公開競價的成交價格上漲趨勢明顯，一方面體現(xiàn)出環(huán)境價值的提升，企業(yè)排污需要付出更多的代價；另一方面在追求經(jīng)濟效益最大化的驅(qū)使下企業(yè)會利用清潔生產(chǎn)、污控措施升級等減排措施，主動減少污染物的排放，減少排污權(quán)成本的同時為環(huán)境保護盡一份力。

2.2 問題分析

（1）排污權(quán)交易的法律依據(jù)欠缺[9]，排污權(quán)管理方式及標(biāo)準不一。目前，尚沒有一部法律明確確認排污權(quán)的市場主體、交易制度、交易規(guī)則等，南京也只是以政府為主導(dǎo)出臺了地方性的指導(dǎo)文件。幾個試點的省、市排污權(quán)交易對比見表3。因為沒有統(tǒng)一的法規(guī)及操作標(biāo)準，各地對排污權(quán)有償使用及交易的管理機構(gòu)、排污權(quán)初始分配方式、企業(yè)間交易情況（即二級市場開放情況）等都有所不同，不利于排污權(quán)交易制度在全國范圍的推廣。

表3 我國一些省市排污權(quán)交易現(xiàn)狀比較

（2）企業(yè)的實際排污量數(shù)據(jù)難以準確掌握，排污監(jiān)測[14-15]數(shù)據(jù)目前有多種來源，驗收監(jiān)測、常規(guī)監(jiān)測、環(huán)保自測等，不同來源的數(shù)據(jù)之間也存在不同程度的差異，給初始排污權(quán)的核定帶來諸多不便，也不利于排污權(quán)購得后的后續(xù)監(jiān)管。

（3）可能存在重復(fù)收費的現(xiàn)象。目前南京市的排污權(quán)交易市場仍然以一級市場（即政府與企業(yè)的交易）為主，二級市場（企業(yè)間的交易）的交易工作還沒有開展，少了二級市場的排污權(quán)交易制度難免走樣。例如，在2015南京市政府印發(fā)的《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法(試行)》中規(guī)定排污權(quán)有償使用與交易不免除排污單位依法繳納排污費等相關(guān)稅費的義務(wù)，在實際操作中，南京市對同一企業(yè)的排污權(quán)購買和排污費繳納確實同時存在，排污權(quán)和排污費2種制度本就有較大區(qū)別。在政府的角度解讀排污費和排污權(quán)同時執(zhí)行是在強化排污權(quán)管理，但在企業(yè)的角度分析排污權(quán)只是政府對企業(yè)生產(chǎn)排污限定的先決條件，自身獲得的這項權(quán)利仍然只是“多排污多交錢，少排污少交錢”，企業(yè)在排污權(quán)有償使用與交易過程中無法獲得主動權(quán)。這可能會讓企業(yè)的主動購買演變成被動繳費，降低污染物減排和污染物治理的效率，導(dǎo)致排污權(quán)有償使用與交易制度失去了原有的意義。

（4）排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類較少，多數(shù)集中在SO2，COD等，尚有眾多污染物未被納入排污權(quán)交易體系。其余因生產(chǎn)排放的污染物如廢氣中的揮發(fā)性有機物(VOC)、廢水中的硝基苯類等，同樣對環(huán)境有很大威脅，如不能把更多種類的污染物納入排污權(quán)有償使用與交易中，這項制度對環(huán)境保護的作用就會大打折扣。

3 結(jié)論與建議

（1）加快排污權(quán)有償使用與交易制度的立法進程[16-17]：①需要加快立法，在法律上確認排污權(quán)，形成常態(tài)化統(tǒng)一管理機制；②排污權(quán)有償使用與交易制度的各項具體內(nèi)容需以法律形式明確規(guī)定；③各地排污權(quán)有償使用與交易的操作方式、標(biāo)準應(yīng)該統(tǒng)一，規(guī)范的規(guī)則才更能提高排污企業(yè)參與的積極性。

（2）建立統(tǒng)一的污染物排放監(jiān)管機制，較準確地獲得企業(yè)排污數(shù)據(jù)，精確核定初始排污權(quán)，保障合法排污企業(yè)利益，有助于超標(biāo)排放行為的發(fā)現(xiàn)和查處。

（3）對排污權(quán)制度和排污費制度進行整合，在企業(yè)為獲得排污權(quán)的權(quán)利付出成本后，免除或減少履行支付排污費的義務(wù)，進一步減輕排污生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，減少對治污減排的抵觸情緒，積極參與排污權(quán)有償使用與交易，主動減少排污量。

（4）增加排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類，讓更多的污染物通過排污權(quán)市場有效配置到各企業(yè)，隨著國家對環(huán)境質(zhì)量要求的提升，總量控制范圍會進一步擴大，這也要求排污權(quán)有償使用與交易涉及的污染物種類隨之增加。

（5）加快南京市排污權(quán)交易二級市場的開發(fā)利用，沒有企業(yè)間的排污權(quán)交易，排污權(quán)制度的目的易出現(xiàn)偏差。在南京市排污權(quán)交易一級市場日益成熟的情況下，開啟二級市場勢在必行，讓排污權(quán)有償使用與交易制度發(fā)揮出最大作用。

（6）南京市的排污企業(yè)有個“24561”的概念，即2家大型鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)、4家大型化工生產(chǎn)企業(yè)、5家大型水泥生產(chǎn)企業(yè)、6家大型電力生產(chǎn)企業(yè)和1個有100多家化工企業(yè)的化工園區(qū)，“24561”企業(yè)每年的排污量占南京市總排污量的90%以上，因此建議率先對“24561”企業(yè)實施排污權(quán)有償使用與交易的全覆蓋并加強監(jiān)管，促使他們主動改進生產(chǎn)工藝或引進先進環(huán)保設(shè)備，南京市的環(huán)境質(zhì)量必將大為改善。