摘 要 中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)討論頗多的兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)務(wù)院作為中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立主體的是否合法，解決的根源在于設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的行為究竟屬于行政區(qū)域劃分還是行政區(qū)域建置。文章認(rèn)為國(guó)務(wù)院行使的是憲法賦予的區(qū)域劃分權(quán)。二是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院決定在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施”的合法性存疑。從授權(quán)主體看，憲法并沒(méi)有規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可以暫時(shí)調(diào)整法律在某一地區(qū)的實(shí)施；新立法法雖然明確授權(quán)，但自身卻有違憲的嫌疑；從被授權(quán)主體看，國(guó)務(wù)院無(wú)法避開法律保留的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 上海 自由貿(mào)易 試驗(yàn)區(qū) 調(diào)整 法律實(shí)施

作者簡(jiǎn)介：叢暢，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.359

一、引論

隨著深化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，全國(guó)各地掀起了“先行先試”的改革浪潮。2013年8月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱上海自貿(mào)區(qū)）并于同年九月正式掛牌成立。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立無(wú)疑是新一輪改革開放的重頭戲。然而這種探索與創(chuàng)新必須建立在既有法治環(huán)境下，因此法治創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)設(shè)立及運(yùn)行的基礎(chǔ)。

因此，必須從憲法層面對(duì)自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)生、運(yùn)行進(jìn)行追本溯源的探討，做到重大改革于法有據(jù)。

二、國(guó)務(wù)院設(shè)立自貿(mào)區(qū)的合法性

自上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立以來(lái)，學(xué)界對(duì)于它設(shè)立過(guò)程的合法性一直有爭(zhēng)議。解決這個(gè)問(wèn)題必須首先明確這種設(shè)立行為的性質(zhì)，即究竟這是一種區(qū)域劃分還是行政區(qū)域建置。所謂區(qū)域劃分指的是對(duì)已設(shè)立的某一行政區(qū)域進(jìn)行內(nèi)部再劃分或者對(duì)既有的劃分進(jìn)行變更，形象地說(shuō)這是一個(gè)從“有”到“細(xì)”的過(guò)程。建置則指建立、設(shè)置，是一個(gè)從“無(wú)”到“有”的過(guò)程。比方說(shuō)，設(shè)立一個(gè)新的直轄市的行為就是建置，而對(duì)這個(gè)直轄市內(nèi)部區(qū)域如A區(qū)、B區(qū)的劃分就是區(qū)域劃分。 筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院作為自貿(mào)區(qū)的設(shè)立主體是適格的。

第一，地理位置上，上海自貿(mào)區(qū)屬于浦東新區(qū)。

第二，自貿(mào)區(qū)所涵蓋的七大區(qū)域均是已有的保稅區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)或者金融貿(mào)易區(qū)而非新設(shè)立的區(qū)域，而自貿(mào)區(qū)不過(guò)是把這些分散的區(qū)域綜合在一起，是對(duì)上海市的既有范圍和內(nèi)部區(qū)域進(jìn)行再劃分。

第三，《憲法》第六十二條賦予了全國(guó)人民代表大會(huì)建置省級(jí)行政區(qū)域的權(quán)力；第八十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分以及全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)。

此外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第三條規(guī)定全國(guó)人大有權(quán)設(shè)立省、自治區(qū)、直轄市，國(guó)務(wù)院有權(quán)變更省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)域界線以及設(shè)立自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)。由此可見，國(guó)務(wù)院設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)符合憲法賦予的權(quán)力。

三、人大常委會(huì)授權(quán)立法的合法性

由于上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的需要，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，授權(quán)國(guó)務(wù)院在試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律的實(shí)施。然而，國(guó)務(wù)院是否有授權(quán)權(quán)限呢？筆者將從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：

（一）從現(xiàn)有法律找尋依據(jù)

從我國(guó)《憲法》來(lái)看其中并沒(méi)有關(guān)于授權(quán)暫時(shí)調(diào)整法律的明確規(guī)定。根據(jù)《憲法》第六十二條以及第六十三條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，有權(quán)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不能與該法律的基本原則抵觸；那么暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施屬于法律修改還是法律解釋，又或者是法律補(bǔ)充，還是不屬于任何一個(gè)概念范圍？

從法律修改的角度看，筆者認(rèn)為暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施不屬于修改法律的范疇。法律修改一般指的是對(duì)法律規(guī)范中的全部或者部分內(nèi)容進(jìn)行替代性變更，從而使得被修改內(nèi)容喪失法律效力。 《授權(quán)決定》中指出，上述行政審批的調(diào)整在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。

有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施是對(duì)個(gè)別條款進(jìn)行的具有試驗(yàn)性和時(shí)效性修改，并且認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)既然可以決定某一法律條款在全國(guó)范圍內(nèi)停止實(shí)施，那么就有權(quán)決定該法律條款在上海自貿(mào)區(qū)這一局部區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施。

筆者則不以為然，且不說(shuō)這種簡(jiǎn)單推理的不可取，如果立法機(jī)關(guān)可以借助通知或是決定這些規(guī)范性法律文件來(lái)代替法律進(jìn)行授權(quán)，那么我國(guó)法治體系將會(huì)面臨危機(jī)。

從法律修改的內(nèi)涵看，首先，《授權(quán)規(guī)定》僅僅針對(duì)的是上海自貿(mào)區(qū)，而嚴(yán)格意義上的法律修改是要具有法律的普適性的，這也區(qū)別于法律變通適用這一概念。至于文件提到的三年后因有可行性而去修改完善法律則是另一個(gè)階段了，而且如果不具有可行性，就要恢復(fù)原來(lái)的制度，可見這并非法律修改。

其次，法律修改除了要具備憲法及其他法律授予的權(quán)限外，還必須經(jīng)過(guò)一定的程序。通過(guò)《立法法》的規(guī)定來(lái)看 ，全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)行為顯然也不符合法律修改的程序。

從法律補(bǔ)充的角度看，補(bǔ)充指的是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范加入新的規(guī)定，是這一新的規(guī)定產(chǎn)生法律效力。然而，《授權(quán)決定》是要暫時(shí)停止行政審批在上海自貿(mào)區(qū)的法律效力，正好相反，更不存在在《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》以及《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》三個(gè)法律中添加新的法律條文作為補(bǔ)充了。

從法律解釋的角度看，筆者認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的行為也不屬于對(duì)既有法律的解釋。根據(jù)《立法法》的規(guī)定 ，法律解釋適用于兩種情況，一種是法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確，第二種是出現(xiàn)新情況需要明確適用法律依據(jù)。同時(shí)，該法第四十六條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院也可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋的要求。但是我們需要注意法律解釋的結(jié)果是不能超出原條文的內(nèi)涵、外延以及立法意志的，顯然自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的負(fù)面清單制度中的備案管理方式不可能是對(duì)原來(lái)的行政審批制度的解釋。

（二）從其他法律找尋依據(jù)

《立法法》第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。” 據(jù)此，全國(guó)人大常委會(huì)的確具有暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的權(quán)力。

需要注意的是，該條規(guī)定是2015年為了適應(yīng)進(jìn)一步改革開放的要求而新增加的一條，在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立時(shí)并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，通過(guò)上文分析，該規(guī)定在憲法上也很難解釋通，因此，《立法法》授權(quán)的合憲性也存在疑問(wèn) 。

四、國(guó)務(wù)院被授權(quán)立法的合法性

根據(jù)《立法法》第二條規(guī)定，暫時(shí)調(diào)整法律事實(shí)應(yīng)屬于廣義上的立法。既然如此，那么這種立法權(quán)能否轉(zhuǎn)授給國(guó)務(wù)院？從《憲法》第八十九條的兜底條款來(lái)看，國(guó)務(wù)院可以行使全國(guó)人大常委會(huì)授予的職權(quán)，但是授權(quán)立法還必須考慮到法律保留的問(wèn)題。根據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，涉及國(guó)家主權(quán)、基本制度如財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)等事項(xiàng)，只能制定法律，而自貿(mào)區(qū)運(yùn)行過(guò)程中必然涉及這些方面。《立法法》第九條規(guī)定，授權(quán)立法的范圍被限定在行政法規(guī)文件。然而《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的位階顯然不屬于行政法規(guī)。

此外，修改后的《立法法》第十三條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定，如此看來(lái)立法法前后法律條文之間也有矛盾之處。從憲法角度來(lái)看筆者在上文也論述過(guò)暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施不屬于現(xiàn)行法律規(guī)定的任何一種立法方式，這種新型立法形式的合憲性存疑 。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前正處于漸進(jìn)式改革過(guò)程中，自貿(mào)區(qū)作為改革先試者在探索可復(fù)制性、可推廣性經(jīng)驗(yàn)時(shí)不可避免地會(huì)遭遇法律與創(chuàng)新之間的沖突。雖然目前國(guó)家已經(jīng)通過(guò)立法法的修訂緩解這一沖突，然而形式不能掩蓋實(shí)質(zhì)，且不說(shuō)《立法法》第十三條有違憲之嫌，只有形式上合法也不足以從根本上解決這種矛盾。況且《立法法》第十三條帶來(lái)的這種新型立法形式的合憲性問(wèn)題也沒(méi)有得到一個(gè)明確的解釋，與憲法也沒(méi)有得到很好地銜接。隨著越來(lái)越多的地區(qū)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，在憲法層面對(duì)自貿(mào)區(qū)的設(shè)立、運(yùn)行以及制度創(chuàng)新進(jìn)行保障是解決沖突的根本途徑。同時(shí)，在全面深化依法治國(guó)的政策環(huán)境下，所謂的良性違憲、良性違法究其本質(zhì)仍然是違憲與違法，因此不論是良性與否對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義法治建設(shè)造成破壞，也不利于法律的統(tǒng)一性與威信力。

注釋：

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劉沛佩.對(duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新的立法反思——以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)“暫時(shí)調(diào)整法律規(guī)定”為視角.浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào).2015（2）.

劉松山.論自貿(mào)區(qū)不具有獨(dú)立的法治意義及幾個(gè)相關(guān)法律問(wèn)題.政治與法律.2014（2）.

《中華人民共和國(guó)立法法》第二十六條至第四十四條.

《中華人民共和國(guó)立法法》第四十五條：“法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的。”

《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議于2015年3月15日通過(guò)，本條是此次針對(duì)自貿(mào)區(qū)法治創(chuàng)新新增加的一條。

黃銳.論權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)新類型：授權(quán)修法——以中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立展開.博士生園地.2016（10）.

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