王君，張睿昊，朱龍基

（1.天津市碧波環(huán)境資源開發(fā)有限公司，天津300170；2.海河流域水資源保護(hù)局，天津300170）

海河流域“十二五”期間入河排污口管理存在問題及對(duì)策分析

王君1，張睿昊2，朱龍基2

（1.天津市碧波環(huán)境資源開發(fā)有限公司，天津300170；2.海河流域水資源保護(hù)局，天津300170）

為加強(qiáng)“十三五”期間海河流域入河排污口管理、補(bǔ)齊流域水資源保護(hù)和水生態(tài)文明建設(shè)短板，在總結(jié)“十二五”期間流域入河排污口管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了管理存在問題，從登記及統(tǒng)計(jì)制度、監(jiān)測體系、分規(guī)模管理、限排制約因素研究、布設(shè)規(guī)劃等方面提出流域入河排污口規(guī)范化管理對(duì)策。

入河排污口；規(guī)范化管理；海河流域

加強(qiáng)入河排污口管理，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、嚴(yán)格水功能區(qū)納污紅線管理的重要內(nèi)容，是國家推行河長制、落實(shí)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃、消除黑臭水體的重要抓手。

海河流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）針對(duì)入河排污口開展了大量監(jiān)督管理工作，但依然存在一些亟待解決的問題。入河排污口管理已成為當(dāng)前水資源保護(hù)和水生態(tài)文明建設(shè)的一塊短板。為此，需要對(duì)“十二五”期間海河流域入河排污口管理存在問題進(jìn)行分析，提出“十三五”期間海河流域入河排污口管理對(duì)策。

1 海河流域入河排污口管理現(xiàn)狀

1.1 入河排污口基本情況

采用2011年海河流域入河排污口調(diào)查與監(jiān)測成果代表“十二五”期間存量入河排污口基本情況，流域年排放量10萬t以上入河排污口近1 000個(gè)，年廢污水入河量約46億t，年COD入河量約52萬t，年氨氮入河量約6萬t，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)模以上入河排污口基本情況見表1。

1.2 入河排污口管理權(quán)限及設(shè)置審查

2008年水利部印發(fā)的《關(guān)于海河流域入河排污口監(jiān)督管理權(quán)限的批復(fù)》規(guī)定：在省界緩沖區(qū)、海委直管河道的入河排污口設(shè)置，以及由海委負(fù)責(zé)行政許可審批的建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境影響報(bào)告書（表）中需要報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批的建設(shè)項(xiàng)目的入河排污口設(shè)置，由海委審查同意；其他入河排污口設(shè)置，由所在地的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府水行政主管部門依照分級(jí)管理權(quán)限負(fù)責(zé)審查同意。海委和縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)管轄范圍內(nèi)的入河排污口開展登記、整治方案編報(bào)、建檔及統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測等工作。

表12016 年海河流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）規(guī)模以上入河排污口基本情況

為落實(shí)這一規(guī)定，海委制定了《海委辦理企業(yè)投資項(xiàng)目水行政審批工作規(guī)則》，專門設(shè)置行政審批服務(wù)窗口，從接收申請(qǐng)材料、審查受理、技術(shù)審查、審批決定等方面規(guī)范入河排污口設(shè)置審查流程，嚴(yán)控新建入河排污口。在實(shí)施取水許可審批的同時(shí)，開展了取水許可退水審查工作，退水均要求零排放或排入相應(yīng)管網(wǎng)。流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門也同步開展了入河排污口設(shè)置審查工作，但各省形式有所區(qū)別：河北省下放入河排污口設(shè)置審查權(quán)限，由市縣水行政主管部門具體負(fù)責(zé)入河排污口設(shè)置審查；山西省部分下放入河排污口設(shè)置審查權(quán)限；內(nèi)蒙古自治區(qū)等省（自治區(qū)、直轄市），由省級(jí)水行政主管部門統(tǒng)一進(jìn)行入河排污口設(shè)置審查。

1.3 入河排污口登記及統(tǒng)計(jì)

海委在2005年完成直管水域入河排污口登記工作，此后每年開展入河排污口調(diào)查掌握基本情況。流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門正逐步推動(dòng)入河排污口登記工作，但多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）未開展過大規(guī)模入河排污口登記，只在水利普查等工作中做過統(tǒng)計(jì)，未形成規(guī)范的入河排污口登記檔案。入河排污口逐級(jí)統(tǒng)計(jì)工作由于缺少入河排污口登記作為支撐，尚未全面有效開展。因此，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）入河排污口存量情況和變化情況還不能及時(shí)掌握。

1.4 入河排污口監(jiān)測

海河流域入河排污口監(jiān)測工作起步較早，海委在1991年就組織開展過全流域入河排污口調(diào)查與監(jiān)測工作，2003、2007、2010、2011、2016年又多次組織開展流域入河排污口監(jiān)測。每次均由海委組織流域各省（自治區(qū)、直轄市）水文部門監(jiān)測，并提供監(jiān)測補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利部門也在不斷加強(qiáng)監(jiān)測能力建設(shè)。目前，天津市、山東省、內(nèi)蒙古自治區(qū)基本實(shí)現(xiàn)入河排污口常規(guī)監(jiān)測；北京市、河南省選取典型入河排污口開展常規(guī)監(jiān)測，流域入河排污口監(jiān)測工作水平和能力在“十二五”期間有明顯提高。

1.5 入河排污總量通報(bào)

2006年，海委編制的《海河流域納污能力及限制排污總量意見》經(jīng)水利部審查后函送原國家環(huán)境保護(hù)總局，為入河排污總量通報(bào)確定了限排總量控制目標(biāo)。2009—2012年，海委向河北省、山西省、河南省和山東省政府報(bào)告了漳衛(wèi)南運(yùn)河入河污染物排放總量及沿河各省入河排污口達(dá)標(biāo)情況。2013年，海委向相關(guān)省份通報(bào)了灤河、漳衛(wèi)南運(yùn)河入河污染物排放總量。這些通報(bào)引起了地方政府的高度重視，有效促進(jìn)了各省（自治區(qū)、直轄市）水污染防治與水資源保護(hù)工作。流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門均編制了限制排污總量意見，但區(qū)域內(nèi)入河排污總量通報(bào)工作基本未開展。

2 海河流域入河排污口管理存在的問題

2.1 入河排污口認(rèn)定困難

2002年修訂實(shí)施的《中華人民共和國水法》第三十四條規(guī)定：在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意。但海河流域多數(shù)入河排污口為2002年之前設(shè)置，沒有正規(guī)的審批手續(xù)，登記難度大，存量入河排污口的底數(shù)難以掌握。“十二五”期間，排污單位很少主動(dòng)提出存量入河排污口的改建或者擴(kuò)大申請(qǐng)，形成監(jiān)管真空。一些以排澇為主要目的的入河排水口，截存污水到一定量會(huì)排入河道或在汛期雨污合流排放，難以界定為入河排污口，在設(shè)置時(shí)，這部分入河排污口就避開了審查，成為監(jiān)管難點(diǎn)和盲區(qū)。

2.2 入河排污口統(tǒng)計(jì)制度未建立

按照水利部《關(guān)于海河流域入河排污口監(jiān)督管理權(quán)限的批復(fù)》要求，縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期逐級(jí)上報(bào)管轄范圍內(nèi)的入河排污口設(shè)置的相關(guān)情況。省級(jí)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期匯總并將有關(guān)情況報(bào)送海委，但“十二五”期間流域各省（自治區(qū)、直轄市）均未達(dá)到逐級(jí)上報(bào)的管理要求。

2.3 入河排污口監(jiān)測能力不足

“十二五”期間，流域只有部分省（自治區(qū)、直轄市）將入河排污口常規(guī)監(jiān)測作為日常工作，監(jiān)測工作開展不平衡。北京市、天津市、山東省監(jiān)測能力較強(qiáng)，水文部門可獨(dú)立完成入河排污口常規(guī)監(jiān)測；河南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)雖然開展了常規(guī)監(jiān)測，但實(shí)驗(yàn)室建設(shè)亟待加強(qiáng)，部門地市只能采樣送往外地實(shí)驗(yàn)室監(jiān)測；河北省、山西省人員配備不足，特別是平原地區(qū)，滿足多次監(jiān)測的需要已經(jīng)捉襟見肘，無法滿足入河排污口常規(guī)監(jiān)測要求。

2.4 限排總量意見操作性不強(qiáng)

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》確立水功能區(qū)限制納污紅線包括主要污染物入河量和水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率2個(gè)控制指標(biāo)，但《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》僅規(guī)定對(duì)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率進(jìn)行目標(biāo)考核。海河流域是全國污染最嚴(yán)重的流域，實(shí)行雙指標(biāo)考核十分必要。目前存在問題是一些地區(qū)入河排污總量已顯著削減甚至低于限排總量意見，但水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率并未明顯提升。

2.5 入河排污口設(shè)置不規(guī)范

入河排污口設(shè)置要求便于采樣、便于計(jì)量監(jiān)測、便于日常監(jiān)督檢查、口門處應(yīng)有明顯的標(biāo)志牌。目前，流域內(nèi)絕大部分入河排污口不滿足規(guī)范化設(shè)置要求，監(jiān)測缺少標(biāo)準(zhǔn)采樣斷面、采樣困難、易危及人身安全。部分單位甚至阻撓采樣，給入河排污口監(jiān)測、監(jiān)督檢查帶來了諸多不便。還有的入河排污口設(shè)置單位本身并不是排污單位，只是排污口的管理單位。由于缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，排污單位不配合，無法進(jìn)入排污單位檢查，管理難度大。

3 海河流域入河排污口規(guī)范化管理對(duì)策

3.1 建立健全入河排污口登記和統(tǒng)計(jì)制度

按照《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》（SL532-2011）要求，對(duì)2002年修訂的《中華人民共和國水法》實(shí)施之前設(shè)置的入河排污口，各級(jí)水行政主管部門著力推動(dòng)入河排污口登記。入河排污口登記工作程序包括擬登記入河排污口公示、登記單位認(rèn)定、登記表填寫和登記表內(nèi)容審查。對(duì)于不配合登記單位的入河排污口，列為非法設(shè)置的入河排污口，通報(bào)地方政府予以取締。通過入河排污口登記，對(duì)存量入河排污口、支流口、臨時(shí)排污口、排瀝口等分類進(jìn)行認(rèn)定，采取不同的管理措施。對(duì)2005年之后設(shè)置的入河排污口，各級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)設(shè)置論證管理工作，定期逐級(jí)上報(bào)管轄范圍內(nèi)的入河排污口設(shè)置和主要污染物入河濃度、入河量的相關(guān)情況。省級(jí)水行政主管部門定期匯總，每年將有關(guān)情況報(bào)送海委。由海委組織編制入河排污總量報(bào)告，通報(bào)地方政府。

3.2 建立多層次監(jiān)測體系

建立由海委監(jiān)督性監(jiān)測、省市常規(guī)監(jiān)測、設(shè)置單位自主監(jiān)測的全過程、多層次入河排污口監(jiān)測體系。海委每年抽取一定比例入河排污口開展監(jiān)督性監(jiān)測，若發(fā)現(xiàn)超標(biāo)排放的情況及時(shí)通報(bào)地方相關(guān)部門。流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門將入河排污口常規(guī)監(jiān)測納入日常工作預(yù)算，加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)室和監(jiān)測隊(duì)伍建設(shè)，保證獲得年度入河排污量數(shù)據(jù)，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)報(bào)送海委。對(duì)于合法設(shè)置的入河排污口特別是污水處理廠排污口，設(shè)置單位應(yīng)開展自測，每年年初向入河排污口登記部門報(bào)送上年度入河排污口使用情況和水質(zhì)監(jiān)測報(bào)表。

3.3 建立分規(guī)模管理工作體系

建立掌握小排污口基本信息、監(jiān)測大排污口排污量、監(jiān)督特大排污口排污情況的分規(guī)模管理工作體系。2003年流域調(diào)查入河排污口有4 900多個(gè)，2011年第一次全國水利普查僅北京就有入河排污口2 000多個(gè)，但年排放量10萬t以上入河排污口只有200多個(gè)。因此，入河排污口要想管好就必須按規(guī)模進(jìn)行管理，不同規(guī)模的入河排污口執(zhí)行不同的管理標(biāo)準(zhǔn)。流域所有10萬t以下入河排污口排放量之和甚至不如1個(gè)規(guī)模較大入河排污口排放量，有限的人力物力應(yīng)投入重要入河排污口監(jiān)管中，入河排污口摸底調(diào)查的規(guī)模可以控制在年排放量10萬t以上，入河排污口監(jiān)測的規(guī)?？梢钥刂圃谀昱欧帕?00萬t以上。如此一來，就基本能夠控制所有入河排污口入河排污量80%以上。

3.4 研究限排總量意見制約因素

海河流域特別是平原區(qū)許多河流在非汛期基本處于非自然狀態(tài)，被閘壩分割，河水流動(dòng)性差，基本沒有納污能力，此種情況下再考慮限排總量意見基本無意義，可以對(duì)入河排污口提出相應(yīng)的污染物排放濃度要求，排水水質(zhì)達(dá)到水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)或者對(duì)水質(zhì)改善起促進(jìn)作用的應(yīng)允許排污。有一定納污能力的河流，在考慮限排總量意見時(shí)，應(yīng)首先對(duì)上游來水水質(zhì)和支流水質(zhì)提出管理要求，再對(duì)入河排污口提出排污總量控制要求。2016年度最嚴(yán)格水資源管理制度考核首次將重要水功能區(qū)污染物總量減排量作為控制指標(biāo)納入，因此需要盡快研究提出“十三五”期間流域重要水功能區(qū)污染物總量減排量便于操作的核算方法。

3.5 編制流域入河排污口布設(shè)規(guī)劃

統(tǒng)籌考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和城市規(guī)劃以及水功能區(qū)水質(zhì)現(xiàn)狀、限排總量控制指標(biāo)及管理要求，編制流域入河排污口布設(shè)規(guī)劃。對(duì)入河排污口設(shè)置水域進(jìn)行分區(qū)管理，劃為禁止設(shè)置區(qū)、嚴(yán)格限制區(qū)和一般限制區(qū)三類。其中，禁止設(shè)置區(qū)禁止新設(shè)入河排污口，原有入河排污口限期取締。嚴(yán)格限制區(qū)未達(dá)到水功能區(qū)限排總量控制指標(biāo)的，原有入河排污口需采取整治措施，削減入河排污量；達(dá)到水功能區(qū)限排總量控制指標(biāo)的，一般不新增入河排污口，原有入河排污口需規(guī)范建設(shè)。一般限制區(qū)在不影響水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的情況下，可新設(shè)入河排污口。

X820

A

1004-7328（2017）04-0012-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.04.004

2017—03—22

王君（1983—），女，助理工程師，主要從事水資源保護(hù)咨詢工作。