許 建 張金鎖 張 偉 李天苑

(1.西安科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西省西安市，710054；2.延安大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，陜西省西安市，716000)

★ 經(jīng)濟(jì)管理 ★

政策工具視角的中國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策量化研究

許 建1張金鎖2張 偉1李天苑1

(1.西安科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西省西安市，710054；2.延安大學(xué)經(jīng)管學(xué)院，陜西省西安市，716000)

煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵路徑之一。從政策工具分型和政策機(jī)制結(jié)合的視角構(gòu)建了中國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具分析框架，通過(guò)內(nèi)容分析、政策工具編碼、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)、結(jié)果分析等步驟，解析了我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)相關(guān)政策。研究結(jié)果表明,中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)政策存在顯著的政策類型結(jié)構(gòu)失衡、政策工具多元化不足和政策機(jī)制單一問(wèn)題。針對(duì)存在的問(wèn)題，提出了我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策優(yōu)化建議。

煤炭資源 安全綠色高效開(kāi)發(fā) 政策工具 內(nèi)容分析

煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)是實(shí)現(xiàn)中國(guó)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的必由之路，但顯著的政策空傳仍然是制約這一路徑實(shí)施與實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)頒行的煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)相關(guān)政策文件不下百部，但在現(xiàn)實(shí)中，政策文件在執(zhí)行層面上沒(méi)有得到全面有效的落實(shí)，政策效果與政策目標(biāo)之間仍存在較大的差距，表明現(xiàn)行政策不能適應(yīng)現(xiàn)階段我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的迫切要求。為此，有必要對(duì)現(xiàn)行政策落實(shí)難的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，針對(duì)性地提出完善我國(guó)煤炭資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)政策的對(duì)策建議。目前，基于內(nèi)容分析的政策工具研究方法在我國(guó)能源、環(huán)境、科技政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，如黃萃對(duì)我國(guó)風(fēng)能產(chǎn)業(yè)政策工具使用情況的研究，羅敏、李健對(duì)我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策工具的相關(guān)研究，趙筱媛對(duì)我國(guó)公共科技政策工具的研究等，這些研究都從一個(gè)文本量化分析的視角解析了不同領(lǐng)域內(nèi)政策工具的構(gòu)成及存在的問(wèn)題，為政策評(píng)價(jià)提供了方法支撐。

借鑒已有的相關(guān)研究，本研究采用內(nèi)容分析法對(duì)我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具進(jìn)行解析和評(píng)價(jià)，具體研究思路是：在分析政策作用機(jī)制的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策分析框架，明確政策工具分型；以我國(guó)政府頒行的煤炭產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策作為分析對(duì)象，按照確定的分析框架，對(duì)政策文本中的政策工具內(nèi)容進(jìn)行梳理、編碼和歸類，從不同維度對(duì)歸入分析框架的政策工具進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，得出政策工具量化分析結(jié)果；根據(jù)量化分析的結(jié)果，剖析我國(guó)煤炭可持續(xù)開(kāi)發(fā)相關(guān)政策在政策工具設(shè)計(jì)和應(yīng)用中存在的問(wèn)題，從而給出優(yōu)化政策體系的對(duì)策建議。

1 煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策分析框架

在參考相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)政策工具分型的基礎(chǔ)上，本研究基于供給型、環(huán)境型和需求型三種類別，對(duì)我國(guó)煤炭安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具進(jìn)行分型和歸類，三類政策包含的具體政策工具及其作用機(jī)制如圖1所示。

圖1 煤炭資源安全綠色高效政策框架

1.1 供給型政策工具

供給型政策的主要作用是促進(jìn)人才、技術(shù)、資金和信息等要素的充分投入和優(yōu)化配置，推動(dòng)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)。其中，高素質(zhì)人才作為知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)的載體，發(fā)揮主體作用；先進(jìn)的技術(shù)是實(shí)現(xiàn)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能以及裝備的總和，發(fā)揮手段作用；資金是煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)揮保障作用；充分的信息能夠有效聚合人才、技術(shù)、資金等要素，發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用。通過(guò)相關(guān)政策工具的制定與實(shí)施，促進(jìn)上述要素的投入與優(yōu)化配置，有利于推動(dòng)煤炭資源的安全綠色高效開(kāi)發(fā)。

1.2 環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策主要通過(guò)目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)約束、財(cái)稅優(yōu)惠和融資支持等政策工具發(fā)揮規(guī)制與激勵(lì)作用，營(yíng)造有利于煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的環(huán)境。其中，目標(biāo)規(guī)劃是政府為煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)設(shè)定明確、具體的目標(biāo)，并提供后續(xù)考核與評(píng)價(jià)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)；法規(guī)約束則是明確煤炭企業(yè)開(kāi)發(fā)行為義務(wù)與責(zé)任，規(guī)范、約束煤炭企業(yè)的資源開(kāi)發(fā)行為；財(cái)稅優(yōu)惠是給予煤炭安全綠色高效開(kāi)發(fā)行為必要的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)安全綠色高效開(kāi)發(fā)煤炭資源的積極性；融資支持的作用則是疏通融資渠道，活化融資方式，破解社會(huì)性、公益性資金投入煤炭安全綠色高效開(kāi)發(fā)的瓶頸和障礙。

1.3 需求型政策工具

需求型政策主要發(fā)揮引導(dǎo)、拉動(dòng)作用，具體政策工具主要包括業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、信息披露和公眾參與三類。業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)直接體現(xiàn)政府的需求，通過(guò)建立體現(xiàn)安全綠色高效開(kāi)發(fā)訴求的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)資源開(kāi)發(fā)主體的行為進(jìn)行考核評(píng)判，形成榜樣和警示效應(yīng)，引導(dǎo)、督促企業(yè)安全綠色高效開(kāi)發(fā)煤炭資源；信息披露和公眾參與體現(xiàn)的是社會(huì)需求，通過(guò)充分的信息披露，便于政府和社會(huì)公眾知悉企業(yè)資源開(kāi)發(fā)的行為方式及其后果；通過(guò)有效的公眾參與，使社會(huì)各界的利益訴求能夠在相關(guān)決策中予以充分的關(guān)注和考慮，引導(dǎo)企業(yè)做出有利于煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的科學(xué)決策。

2 煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策文本內(nèi)容分析

2.1 政策文件選擇

我國(guó)涉及煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的政策文本數(shù)量眾多，本研究初步收集、整理了各類政策文件共68部。為了保證政策文件選取的準(zhǔn)確性和代表性，按照以下原則對(duì)政策文件進(jìn)行了進(jìn)一步遴選：一是政策文件的頒布主體為全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委；二是政策文件類型主要包括法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、決定、通知等政策文件，排除技術(shù)規(guī)程、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件；三是與煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)密切相關(guān)，以行業(yè)性政策文件為主。根據(jù)上述原則，本文最終梳理了有效政策文件48份。

2.2 政策文本的內(nèi)容分析單元編碼

對(duì)遴選出的48份政策文件的條文進(jìn)行逐條分析，根據(jù)已建立的煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策框架，提取政策條文蘊(yùn)含的政策工具，并對(duì)政策工具進(jìn)行編碼。在編碼過(guò)程中，經(jīng)常存在一項(xiàng)政策條款包括兩個(gè)以上政策工具的情況，為了保持編碼規(guī)則的簡(jiǎn)潔性和一貫性，對(duì)于這類條款僅給定一個(gè)編碼，但在頻數(shù)統(tǒng)計(jì)時(shí)，將該編碼分別歸入兩個(gè)或兩個(gè)以上對(duì)應(yīng)的政策工具進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。最終形成了基于政策工具的我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策文件內(nèi)容分析單元編碼表，政策工具編碼表樣例見(jiàn)表1。

表1 政策文件內(nèi)容分析單元編碼表樣例

2.3 政策工具頻數(shù)分析

根據(jù)政策工具編碼結(jié)果，對(duì)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖2和圖3所示。從48個(gè)政策文件中共篩選出相關(guān)政策工具477個(gè)，其中，環(huán)境型政策工具最多，總計(jì)數(shù)達(dá)294個(gè)，占比達(dá)61.64%；其次是供給型政策工具，總計(jì)數(shù)為137個(gè)，占比28.72%；需求型政策工具最少，總計(jì)數(shù)僅有46個(gè)，占比9.64%。這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策體系呈現(xiàn)以環(huán)境型政策工具為主的結(jié)構(gòu)特征，供給型政策和需求型政策相對(duì)較少，政策類型結(jié)構(gòu)顯著失衡。

圖2 煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具數(shù)量分布

從具體政策工具的使用頻數(shù)分析，法規(guī)約束成為最主要的政策工具，總數(shù)達(dá)233個(gè)，占比達(dá)48.95%，遠(yuǎn)多于其他政策工具；居于第二位的是技術(shù)支撐，但總數(shù)僅為72個(gè)，占比為15.13%；其他政策工具的占比均小于10%，最少的是信息服務(wù)，總數(shù)僅為7個(gè)，占比僅為1.47%。上述數(shù)據(jù)表明，在政策工具的應(yīng)用上，我國(guó)煤炭安全綠色高效開(kāi)發(fā)相關(guān)政策呈現(xiàn)以法規(guī)約束為主的結(jié)構(gòu)特征，政策工具使用不均衡，多元化程度嚴(yán)重不足，政策取向以命令與控制為主，政策機(jī)制較為單一，容易導(dǎo)致政策失靈。

進(jìn)一步對(duì)政策工具分布于安全、綠色、高效三個(gè)維度的頻數(shù)進(jìn)行分析，相關(guān)結(jié)果見(jiàn)表2、圖4、圖5和圖6。在安全維度上，總計(jì)梳理出192個(gè)政策工具，其中，法規(guī)約束使用最多，頻數(shù)為103個(gè)，占比為53.65%；除人才培養(yǎng)、技術(shù)支撐和公眾參與外，其他政策工具的使用頻數(shù)明顯偏低，使用頻數(shù)最少的是融資支持和信息披露，兩者頻數(shù)均為2個(gè)，占比僅為1.04%。在綠色維度上，梳理出政策工具182個(gè)，使用最多的也是法規(guī)約束，頻數(shù)為95個(gè)，占比為52.20%；除了技術(shù)支撐和資金投入有一定比例的應(yīng)用外，其他政策工具的使用頻率也明顯偏低，使用最少的工具是人才培養(yǎng)，占比僅為0.55%。在高效維度上，梳理出103個(gè)政策工具，其中使用最多的還是法規(guī)約束，頻數(shù)為35個(gè)，占比為33.98%；居于第2至第4位的是技術(shù)支撐、財(cái)稅優(yōu)惠和目標(biāo)規(guī)劃，其頻數(shù)分別為31個(gè)、13個(gè)和11個(gè)，占比分別為30.10%、12.62%和10.68%；其他政策工具的使用頻率顯著較低，6個(gè)政策工具的使用比率低于2%，信息披露沒(méi)有使用。

圖3 煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具使用百分比

表2 政策工具在安全、綠色、高效三個(gè)維度上的頻數(shù)分布

圖4 安全維度政策工具使用百分比

圖5 綠色維度政策工具使用百分比

圖6 高效維度政策工具使用百分比

3 結(jié)論與政策建議

3.1 結(jié)論

從不同視角分析的結(jié)果看，我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具在不同層面上均存在顯著的結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題，主要有以下兩個(gè)方面。

(1)政策類型結(jié)構(gòu)顯著失衡。具體表現(xiàn)為環(huán)境型政策過(guò)溢，供給型政策較少，需求型政策明顯不足，表明政策工具的系統(tǒng)化程度不強(qiáng)，不同類型政策之間的協(xié)調(diào)性不足，政策作用發(fā)揮的渠道單一，政策機(jī)制不完善，導(dǎo)致的結(jié)果是我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的要素推動(dòng)力不足、需求拉動(dòng)力匱乏。

(2)政策工具多元化不足，政策機(jī)制單一，容易導(dǎo)致政策失靈。無(wú)論是總體上，還是在安全、綠色、高效三個(gè)維度上，均形成了以法規(guī)約束為主的政策工具使用結(jié)構(gòu)，表明我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策工具單一，并呈現(xiàn)出以命令控制為主的政策取向，而投入型、規(guī)劃型、激勵(lì)型、引導(dǎo)型和社會(huì)化政策工具缺乏，這些多元化政策獨(dú)特的政策機(jī)制無(wú)法發(fā)揮，政策實(shí)施效果受限，容易導(dǎo)致政策失靈。

3.2 政策建議

基于對(duì)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)動(dòng)力機(jī)制的解析，以及對(duì)我國(guó)現(xiàn)行煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策的綜合評(píng)價(jià)，提出以下政策建議。

(1)強(qiáng)化投入型政策，優(yōu)化要素供給，推動(dòng)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)。一是要加強(qiáng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)和供給力度，制定有利于高端研發(fā)人才和工程技術(shù)人才培養(yǎng)的政策，為相關(guān)技術(shù)研發(fā)、工程示范、技術(shù)推廣提供有效的人才保障。二是通過(guò)加強(qiáng)整體性和區(qū)域性技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建“政、產(chǎn)、學(xué)、研”有機(jī)融合的煤炭開(kāi)發(fā)技術(shù)創(chuàng)新體系，著力提升我國(guó)相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)能力和水平，為我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)提供有效技術(shù)支撐。三是進(jìn)一步加大資金投入力度，中央與煤炭富集區(qū)地方政府應(yīng)健全、完善煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)資金投入機(jī)制，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、礦山環(huán)境治理恢復(fù)、礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴馁Y金投入。四是構(gòu)建面向煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)的人才培養(yǎng)、科技咨詢、技術(shù)孵化、投融資等方面的信息服務(wù)體系，加強(qiáng)情報(bào)收集工作，強(qiáng)化信息交流，促進(jìn)煤炭安全綠色高效開(kāi)發(fā)要素優(yōu)化配置。

(2)系統(tǒng)優(yōu)化環(huán)境型政策工具，增強(qiáng)環(huán)境型政策的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。一是因地制宜地制定煤炭資源安全、綠色、高效開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)和開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。二是優(yōu)化法規(guī)約束政策工具，針對(duì)我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)法規(guī)約束型政策工具過(guò)溢的問(wèn)題，有必要在中央層面上對(duì)我國(guó)現(xiàn)行煤炭資源開(kāi)發(fā)政策進(jìn)行全面梳理，通過(guò)修改、整合、補(bǔ)充或廢止，適度降低法規(guī)約束政策工具的數(shù)量，提高法規(guī)約束政策工具的協(xié)調(diào)性。三是優(yōu)化融資環(huán)境，有效吸納社會(huì)資金。在當(dāng)前煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷、煤炭企業(yè)盈利能力降低的背景下，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金投入煤炭資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，特別是新型煤化工、高效燃煤發(fā)電技術(shù)、碳捕集與埋存技術(shù)等煤炭資源清潔高效轉(zhuǎn)化領(lǐng)域，要積極探索實(shí)踐混合所有制、風(fēng)險(xiǎn)投資等多元化投融資模式。四是進(jìn)一步加大對(duì)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)財(cái)稅優(yōu)惠力度，出臺(tái)綜合性財(cái)稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)相關(guān)企事業(yè)單位開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新。

(3)重視需求型政策的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。一是要加強(qiáng)針對(duì)煤炭企業(yè)的綠色開(kāi)發(fā)業(yè)績(jī)考核，優(yōu)化考核機(jī)制，積極引入專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)，提供社會(huì)化的監(jiān)測(cè)、認(rèn)證與評(píng)價(jià)服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)主體的業(yè)績(jī)考核與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)考核評(píng)價(jià)的規(guī)范化、常態(tài)化。二是強(qiáng)化煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)信息披露，通過(guò)健全信息披露機(jī)制，擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，確保信息披露的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。三是更好地發(fā)揮社會(huì)公眾在煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)中的積極作用，通過(guò)立法的形式進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與煤炭開(kāi)發(fā)項(xiàng)目決策的范圍和深度，解決公眾參與渠道少、公眾參與形式化等問(wèn)題。

[1] 張金鎖，姚書志，齊琪等.我國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)研究綜述[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2013(2)

[2] 黃萃，蘇竣，施麗萍等.政策工具視角的中國(guó)風(fēng)能政策文本量化研究[J].科學(xué)學(xué)研究，2011(6)

[3] 羅敏，朱雪忠.基于政策工具的中國(guó)低碳政策文本量化研究[J].情報(bào)雜志，2014(4)

[4] 李健，高楊，李祥飛.政策工具視域下中國(guó)低碳政策分析框架研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，2013(21)

[5] 趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科學(xué)學(xué)研究，2007(1)

(責(zé)任編輯 宋瀟瀟)

Quantitativeresearchonsafe,greenandhighefficientdevelopmentpolicyofChinesecoalresourcefromperspectiveofpolicytools

Xu Jian1, Zhang Jinsuo2, Zhang Wei1, Li Tianyuan1

(1. School of Management, Xi'an University of Science and Technology, Xi'an, Shaanxi 710054, China；2. School of Economic and Management, Yan'an University, Yan'an, Shaanxi 716000, China)

Safe, green and high efficient development of coal resource is one of the key paths for ensuring Chinese coal industry's transformation and upgrading. This paper built an analytical framework of safe, green and high efficient coal development policy of China based on the policy tools classification and policy mechanism analysis, and explored the selected policies by the steps of content analysis, encoding the policy tools, frequency statistics and result analysis. The result indicated that there are significant problems of policy structure imbalances, lack of diversification of policy tools and single-mechanism of policy in current coal industry policy system. Aiming at the existing problems, policy optimizing suggestions were put forward for safe, green and high efficient development of Chinese coal industry.

coal resources, safe, green and high efficient development, policy tools, content analysis

國(guó)家軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2013GXS4D151)，陜西省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(2012KR2-01)，陜西省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2014KRM86，2015KRM005)，西安科技大學(xué)培育基金(6310213034)，西安科技大學(xué)繁榮社科項(xiàng)目(6310314014)，陜西省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目(16JZ040)

許建，張金鎖，張偉等. 政策工具視角的中國(guó)煤炭資源安全綠色高效開(kāi)發(fā)政策量化研究[J].中國(guó)煤炭，2017，43(8):23-28. Xu Jian, Zhang Jinsuo, Zhang Wei, et al. Quantitative research on safe, green and high efficient development policy of Chinese coal resource from perspective of policy tools [J].China Coal，2017，43(8):23-28.

TD-9

A

許建(1978-)，男，漢族，山東萊蕪人，講師，博士生，研究方向：資源經(jīng)濟(jì)與管理。