鄭功成

[關(guān)鍵詞]慈善事業(yè)；慈善事業(yè)法；法制建設(shè)

[摘要]我國慈善事業(yè)正在面臨著良好的發(fā)展機(jī)遇，但因缺乏有效的制度保障，一直無法擺脫備受束縛和公眾質(zhì)疑的局面，亟須步入法制化軌道。慈善事業(yè)的法制建設(shè)，關(guān)鍵是需要盡快制定專門的慈善事業(yè)法，通過立法來界定慈善組織的法律地位及其與政府的關(guān)系，規(guī)范慈善事業(yè)的運(yùn)行規(guī)則，明確有效的慈善事業(yè)促進(jìn)政策，并妥善處理好相關(guān)制度安排的關(guān)系。

[中圖分類號]C979 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0257-2826（2014）12-0005-10

慈善事業(yè)是建立在社會捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上并以援助弱勢群體和促進(jìn)社會公益為己任的社會事業(yè)，它是當(dāng)代社會治理結(jié)構(gòu)中十分有益的組成部分。我國民間的慈善活動有著非常悠久的歷史，樂善好施、親友與鄉(xiāng)鄰互助一直是中華民族柔性傳承下來的優(yōu)良傳統(tǒng)，新中國成立后慈善卻一度被極“左”者冠上了“封建”、“虛偽”的污名。今天中國的慈善事業(yè)是伴隨改革開放的進(jìn)程而在20世紀(jì)90年代中期得以“正名”的。近20年來，我國的慈善組織在緩慢發(fā)展，募集的慈善款物也有不斷增長，慈善活動的范圍從扶危濟(jì)困等傳統(tǒng)項(xiàng)目逐漸向提供社會服務(wù)與促進(jìn)教科文衛(wèi)發(fā)展等領(lǐng)域擴(kuò)展，已經(jīng)成為公眾高度關(guān)注的公益領(lǐng)域與社會事業(yè)。但客觀而論，與近30多年來國家取得的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就和社會文明發(fā)展的要求相比，我國的慈善事業(yè)還十分落后，無論是政策支持的力度、公眾參與的廣度與深度，還是慈善資源動員能力及其發(fā)揮的社會功能，都十分有限。究其原因，“根本的致因不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后和慈善資源的不足，而在于法制的欠完備影響了慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)育與成長?！币虼耍訌?qiáng)慈善事業(yè)法制建設(shè)，為慈善事業(yè)的健康發(fā)展提供法律依據(jù)與法制保障，已經(jīng)具有緊迫性。

一、慈善事業(yè)亟待納入法治軌道

強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)盡快將慈善事業(yè)納入法治軌道，主要基于如下幾方面原因：

1.慈善事業(yè)大發(fā)展需要健全的法制保障。一方面，在經(jīng)歷了30多年國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長后，我國的綜合國力與城鄉(xiāng)居民的生活水平都有了巨大提升，已經(jīng)成為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟(jì)體，進(jìn)入富裕階層的人口也在急劇增加。但毋庸諱言，在幅員遼闊、貧窮落后背景下推行的漸進(jìn)改革和鼓勵部分人先富起來的政策取向，帶來的也是一種利益失衡的格局并呈現(xiàn)出利益固化的態(tài)勢，收入差距過大及其導(dǎo)致的貧富差距過大，正在深刻地影響著當(dāng)今社會生態(tài)，不同階層之間的心理對抗在加劇，社會上彌漫著一種不安與焦慮情緒，這從不斷爆發(fā)的弱勢群體受到損害或者弱勢群體成為社會致害者個案，到各地層出不窮的上訪、罷工及其他群體性事件，可窺一斑。

社會財(cái)富快速增長的事實(shí)表明，發(fā)展慈善事業(yè)已經(jīng)具有了日益豐裕的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而貧富差距過大及其導(dǎo)致的社會矛盾加劇則表明，僅靠稅收與法定社會保障措施來對財(cái)富分配進(jìn)行剛性調(diào)節(jié)還不夠，當(dāng)今社會還特別需要建立在自愿捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上的慈善事業(yè)充當(dāng)“潤滑劑”。因?yàn)榇壬剖聵I(yè)具有博愛、公益、人道的特征，既為富人或有能力者幫助他人提供了行善的理想途徑，也為有需要者創(chuàng)造了獲得社會援助的機(jī)會，從而促進(jìn)整個社會財(cái)富得到更加良性的配置，并起到潤滑社會關(guān)系、緩和階層利益沖突的作用。經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，貧富差距越大，對慈善事業(yè)發(fā)展的需求也就越大。另一方面，我國已經(jīng)從一個發(fā)展不足的落后農(nóng)業(yè)國成長為一個工業(yè)國，工業(yè)化、城市化的加速行進(jìn)使國家治理現(xiàn)代化變得至關(guān)重要，在利益主體多元化的條件下，推進(jìn)社會共治已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換和不斷提升國家治理能力的重要方面。在發(fā)達(dá)國家與我國的香港、澳門及臺灣地區(qū)，各種慈善組織就扮演著自主配置社會資源和提供各種公益服務(wù)的關(guān)鍵性角色，政府在許多方面特別是在社會保障與基本公共服務(wù)等方面需要透過慈善組織來履行自己的公共職責(zé)，社會需要慈善事業(yè)來提供公眾參與公共事務(wù)共同治理的途徑，它同時還是當(dāng)代社會合理結(jié)構(gòu)的重要支撐力量。在我國新時期全面深化改革的進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)換中大量過去由政府包辦的社會事務(wù)需要由社會組織來承接，而公民參與社會的途徑也亟待擴(kuò)充，這些都對慈善事業(yè)的發(fā)展提出了巨大需求。因此，新時期的慈善事業(yè)不僅僅是富人與窮人之間的濟(jì)貧事業(yè)，而且涉及階層利益調(diào)節(jié)、社會矛盾化解、社會共治與公民參與等經(jīng)濟(jì)、社會、政治領(lǐng)域，它對于當(dāng)今呈現(xiàn)出的一些社會病是一劑具有綜合治理效果的良藥，它的大發(fā)展需要有相應(yīng)的法律依據(jù)與法制保障。

2.現(xiàn)代慈善事業(yè)的主體多元性、形態(tài)多樣性、關(guān)系復(fù)雜性與資源配置的大規(guī)模性，決定了必須將慈善事業(yè)納入法治軌道。傳統(tǒng)的慈善活動基本上是一對一的款物接濟(jì)，主要限于親友、同鄉(xiāng)等熟人圈子，形態(tài)單一，規(guī)模有限，完全可以立足于惻隱之心或者善愛之心，建立在樂于助人的道德基礎(chǔ)之上。而現(xiàn)代慈善事業(yè)雖然還需要博愛、人道等作為支撐其發(fā)展的道德力量，但它更是社會分工日益發(fā)達(dá)所帶來的必須按照一定規(guī)則運(yùn)行的行業(yè)，是合理調(diào)節(jié)物質(zhì)財(cái)富分配格局和弘揚(yáng)精神文明及提升全民道德水準(zhǔn)的有機(jī)統(tǒng)一，它在實(shí)踐中必然涉及政府、企業(yè)、社會組織、個人等多個利益主體，而每一個主體在參與慈善的過程中均會有其不同的利益訴求。例如，政府促進(jìn)慈善事業(yè)是為了調(diào)動社會力量來促進(jìn)公益或社會事業(yè)的發(fā)展，同時使國家治理體系更加完善，治理能力得到提升；而各類組織與個人參與慈善事業(yè)的動機(jī)則要復(fù)雜得多，有的是基于憐憫與同情之心，有的是為了追求人生道德完美，有的是為了追求個人或家族榮譽(yù)，有的是在獲得成功后為了回饋社會，有的是為了商業(yè)目的追求廣告效應(yīng)，有的是為了利用慈善規(guī)避應(yīng)擔(dān)的稅負(fù)，還有的可能借慈善之名行逃稅、洗錢等非法行為之實(shí)。

參與慈善的具體方式亦還存在著款物、股權(quán)、不動產(chǎn)、志愿服務(wù)甚至知識產(chǎn)權(quán)等多種多樣的捐贈形態(tài)和日益發(fā)達(dá)、千姿百態(tài)的慈善服務(wù)形態(tài)。政府、慈善組織、捐贈方、受益方、受托方、志愿者等在慈善事業(yè)中構(gòu)成了復(fù)雜的法律關(guān)系，每一重法律關(guān)系均存在著相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，今天慈善事業(yè)所動員的社會資源亦以千億元計(jì)，將來完全可能達(dá)到以萬億元計(jì)，其中既有各方捐贈的份額，也有政府撥款或購買公共服務(wù)的投入，還有慈善組織符合法律規(guī)范的營業(yè)收入與投資收入，而政府對慈善事業(yè)實(shí)行稅收減免亦是一種公共投入。慈善事業(yè)的參與主體如此眾多，利益訴求如此不同，法律關(guān)系如此復(fù)雜，資源配置規(guī)模如此龐大，如果沒有健全的法律來規(guī)制，就可能魚龍混雜、泥沙俱下，并連帶影響到正常的社會關(guān)系與經(jīng)濟(jì)秩序。endprint

3.我國慈善事業(yè)發(fā)展遭遇的現(xiàn)實(shí)困境主要是法制欠缺的困境，現(xiàn)階段慈善領(lǐng)域中存在的問題幾乎均與相關(guān)法制建設(shè)滯后有關(guān)。慈善事業(yè)建立在社會捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環(huán)境，必然在現(xiàn)實(shí)中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。在我國慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐中，也確實(shí)存在著許多問題，這些問題的出現(xiàn)大多是因缺乏法律規(guī)范所致。例如，慈善組織數(shù)量有限，機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟，而大量非慈善組織也能夠隨時發(fā)起募捐等，由此造成的法律糾紛或愛心官司并不罕見，這些現(xiàn)象均與慈善組織法律地位不明和內(nèi)部治理欠缺必要的規(guī)制直接相關(guān)。在慈善政策方面，盡管國家早已明確鼓勵發(fā)展慈善事業(yè)，并在《公益事業(yè)捐贈法》及相關(guān)稅收法律中進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)范，但因這種法律規(guī)范不完整、可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致最重要的促進(jìn)政策——慈善稅制迄今未能充分發(fā)揮有效的促進(jìn)作用，實(shí)踐中的慈善稅收減免是執(zhí)法主體多頭（如財(cái)政、稅務(wù)、民政等），申請減免稅收的程序繁瑣并大多采用個案審批制，主管部門的自由裁量權(quán)過大，造成了稅收減免政策實(shí)踐的不公。在新時期的慈善事業(yè)發(fā)展中，還出現(xiàn)了股權(quán)、專利技術(shù)、不動產(chǎn)等捐贈以及網(wǎng)絡(luò)募捐等新形態(tài)，一些先富家族則盼望著通過慈善信托的方式來讓家族慈善的榮譽(yù)合法地實(shí)現(xiàn)代際傳承，但這些新的慈善形態(tài)均因缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范而處于無所適從的狀態(tài)。在慈善領(lǐng)域中，還存在著違規(guī)募捐、無序募捐、不尊重捐贈人意愿、損害受益人尊嚴(yán)等現(xiàn)象，以及各種假借慈善之名而行欺詐之實(shí)的不良行為，這些同樣是因缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制及有效懲治所致。而公眾對慈善事業(yè)的高度關(guān)注和多元化的輿論氛圍，已經(jīng)構(gòu)成了影響慈善事業(yè)發(fā)展的復(fù)雜社會生態(tài)。如近年來“郭美美事件”等掀起的質(zhì)疑紅十字會乃至整個慈善事業(yè)的高潮，一部分確實(shí)是因?yàn)榇壬祁I(lǐng)域存在著一些不良現(xiàn)象，也有一些是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律規(guī)制作為評判標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致的猜疑與不信任，還有的是無中生有的謠言與誹謗，這種社會生態(tài)對處于初級階段的我國慈善事業(yè)無疑是一柄雙刃劍。如果不盡快改變法制滯后的現(xiàn)實(shí)，慈善界當(dāng)前遭遇的困境將繼續(xù)延續(xù)，它損害的是整個慈善事業(yè)的公信力。因此，要走出現(xiàn)實(shí)困境并樹立公眾對慈善事業(yè)的信心，就亟待通過立法來規(guī)范慈善行為，亟須通過法律規(guī)范來給公眾判斷慈善組織與慈善活動的優(yōu)劣提供基本依據(jù)。

4.慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)跟上法治國家建設(shè)步伐。并成為能夠引領(lǐng)社會建設(shè)與社會治理的積極力量。中共十八大、十八屆三中全會已經(jīng)確立了依法治國的發(fā)展取向，中共十八屆四中全會更以全面推進(jìn)依法治國為主題，推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)已經(jīng)成為新時代治國理政的基本方略。國家立法機(jī)關(guān)開始突出強(qiáng)調(diào)追求立法質(zhì)量，中央政府的工作特別是重大改革開始講究于法有據(jù)，司法體制改革開始邁出關(guān)鍵性步伐，所有這些均表明，國家發(fā)展不再是“摸著石頭過河”和長期處于試驗(yàn)性改革狀態(tài)，而是明確追求通過法律來規(guī)范各種關(guān)系，促使各種制度走向成熟、定型。慈善事業(yè)牽涉面廣、關(guān)注度高、影響面寬，其能否得到理性治理，不僅關(guān)乎著這一事業(yè)能否得到健康、持續(xù)的發(fā)展，而且直接影響著世態(tài)人心和社會文明進(jìn)步。在我國社會建設(shè)任務(wù)繁重、社會治理急切需要大力發(fā)展慈善公益型社會組織的背景下，加快慈善事業(yè)的立法步伐，讓慈善事業(yè)運(yùn)行在法治的軌道上，確實(shí)具有必要性和緊迫性。

綜上，無論是經(jīng)濟(jì)社會條件、政治背景，還是輿論氛圍與慈善領(lǐng)域的生態(tài)，均表明我國慈善事業(yè)已進(jìn)入了一個全新的發(fā)展時期，慈善領(lǐng)域也正在積蓄著自己獨(dú)特的能量，這些均為慈善事業(yè)迎來大發(fā)展提供了可能。如果能夠順勢而為，通過加速推進(jìn)慈善事業(yè)法制建設(shè)來掃除發(fā)展障礙，并對慈善組織與慈善行為進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，則這種可能就會變成現(xiàn)實(shí)；否則，當(dāng)前遭遇的困境還會延續(xù)，這不僅無助于緩和階層沖突與社會矛盾，還會影響到全面深化改革的大局與國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、慈善事業(yè)立法應(yīng)當(dāng)解決哪些關(guān)鍵問題

從國外慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與我國慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的根本，在于盡快改變無法可依及現(xiàn)行相關(guān)法制存在內(nèi)在缺陷、缺乏操作性的局面，而要讓整個慈善事業(yè)及其運(yùn)行變得有法可依，關(guān)鍵還在于能夠制定具有慈善領(lǐng)域基本法地位的、綜合性的《慈善事業(yè)法》，這部法律應(yīng)當(dāng)解決慈善事業(yè)發(fā)展中的若干核心問題，并為慈善組織與慈善活動提供可供操作的依據(jù)。

1.立法應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的宗旨與原則。關(guān)鍵是要為宗旨的認(rèn)定與原則的遵循提供相對具體的法律依據(jù)。一方面，基于社會公益、幫助公眾特別是弱勢群體、促進(jìn)社會正義與社會和諧，應(yīng)當(dāng)成為我國慈善事業(yè)的宗旨。這一宗旨又具體體現(xiàn)在它的非營利性特征和為公共利益服務(wù)特別是為弱勢群體服務(wù)上，在立法中需要通過對慈善服務(wù)具體內(nèi)容的法律規(guī)范來清晰地展示出來，既應(yīng)當(dāng)包括傳統(tǒng)的扶危、濟(jì)困、救災(zāi)、助孤等慈善項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)將民間促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化、科技、環(huán)境保護(hù)等的發(fā)展納入進(jìn)來。明確慈善宗旨及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，還有一層十分重要的意義，就是要防止偽慈善擾亂正常的慈善秩序。另一方面，立法必須確保慈善事業(yè)遵循平等自愿、公開透明、嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督等原則。平等自愿原則體現(xiàn)在參與慈善事業(yè)的主體各方應(yīng)當(dāng)具有平等的法律地位并真正屬于自愿參與，法律應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)捐、索捐、變相攤派等行為，同時，不得歧視受助者，不得變相要求受助者付出人格尊嚴(yán)等代價；公開透明原則體現(xiàn)在慈善組織與有關(guān)慈善活動的信息披露等方面，即慈善事業(yè)的運(yùn)行必須依法做到信息公開、運(yùn)行透明，包括慈善財(cái)產(chǎn)的來源與去向，慈善服務(wù)的供給與標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)能夠向社會公布并接受社會監(jiān)督，這是確保這一事業(yè)不因暗箱操作而被扭曲、異化的保證；嚴(yán)格自律與有效監(jiān)督原則體現(xiàn)在慈善組織與慈善行為的自律要求較高，政府監(jiān)管部門、司法部門及社會的監(jiān)管要求較嚴(yán)，因?yàn)榇壬剖聵I(yè)的生命力在于慈善組織及其活動的社會公信力，如果不能嚴(yán)格自律，其社會影響就可能適得其反，而與企業(yè)或營利組織相比，慈善事業(yè)因利用公眾的資源來做慈善服務(wù)，不可能像企業(yè)或營利組織一樣主要接受市場規(guī)則與市場競爭的考核，而是必須接受政府監(jiān)管部門、司法機(jī)關(guān)依法監(jiān)管以及包括公眾、媒體等在內(nèi)的社會監(jiān)督。如果在《慈善事業(yè)法》中能夠體現(xiàn)出這些原則，必定給慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展提供明確的方向指引與依據(jù)。endprint

2.立法應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的邊界與慈善組織的法律地位，核心是處理好政府與慈善組織的關(guān)系。一是慈善事業(yè)的法律界定，對哪些社會事業(yè)可以納入慈善事業(yè)并享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，應(yīng)當(dāng)有清晰的界定。過去只強(qiáng)調(diào)慈善事業(yè)扶危濟(jì)困，顯然范圍偏窄，但如果將中國特色的人民團(tuán)體、事業(yè)單位等也納入其中，又過于寬泛。因此，《慈善事業(yè)法》應(yīng)當(dāng)對慈善事業(yè)明確一個合適的邊界。二是慈善組織的法律地位需要明確。依法成立、行為自主和責(zé)任自負(fù)應(yīng)當(dāng)是慈善組織的基本要求，而取消現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)慈善組織必須要有主管機(jī)構(gòu)的規(guī)定，無疑是讓慈善組織回歸民間并確保其獨(dú)立的法律地位的必要條件，立法應(yīng)當(dāng)確保依法成立的慈善組織不受行政或其他干預(yù)，可以獨(dú)立自主地依法組織開展社會需要的慈善活動。三是處理好政府與慈善組織的關(guān)系。除了在立法中要明確取消有主管部門的門檻外，還必須明確政府慈善事業(yè)監(jiān)督部門、財(cái)稅部門及其他相關(guān)行政部門的權(quán)責(zé)邊界，確保行政部門依法行政，不能缺位，也不能越位，更不能錯位。

不過，強(qiáng)調(diào)慈善組織的獨(dú)立法律地位并取消其主管機(jī)構(gòu)，并不意味著慈善組織及其活動可以放任自由，而是需要由法律來進(jìn)行規(guī)制，讓其運(yùn)行在法定的規(guī)范軌道上，它并不排斥政府對慈善事業(yè)依法進(jìn)行有效監(jiān)管并給予有力的政策支持。在現(xiàn)階段，政府在慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的責(zé)任可以用五個“離不開”來概括，即：慈善事業(yè)的法制建設(shè)離不開政府的有力推動，慈善事業(yè)的社會氛圍離不開政府的理性引導(dǎo)，慈善事業(yè)的業(yè)務(wù)運(yùn)作離不開政府的有效監(jiān)管，慈善資源的持續(xù)動員離不開政府的財(cái)稅支持，慈善組織的成長離不開政府的培育助力。在處理政府與慈善組織的關(guān)系時，需要警惕陷入時下出現(xiàn)的誤區(qū)，即將政府與慈善組織對立起來，從而排斥了政府與慈善組織有效合作的選項(xiàng)，這無疑不利于慈善事業(yè)的健康發(fā)展。盡管政府包辦慈善事業(yè)是不當(dāng)?shù)?，慈善事業(yè)最終應(yīng)當(dāng)回歸民間，但不應(yīng)忘記傳統(tǒng)體制的路徑依賴非一日可以改變，傳統(tǒng)文化的氛圍也非一日可以改變。在承認(rèn)政府可能失靈的同時，還應(yīng)當(dāng)承認(rèn)市場機(jī)制、社會機(jī)制也存在失靈的現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)型時期，既要讓民間的慈善組織有足夠的發(fā)展空間，也要繼續(xù)發(fā)揮有官方背景的慈善組織的優(yōu)勢，我們可以討論政府推動慈善事業(yè)的方式與方法，卻不應(yīng)當(dāng)懷疑甚至排斥政府在現(xiàn)階段推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的不可替代的作用。因此，政府的角色宜定位為慈善事業(yè)的推動者、支持者與慈善行為是否符合法律規(guī)范的有效監(jiān)督者，未來最理想的狀態(tài)是政府與慈善組織成為共同推進(jìn)社會公益的密切合作伙伴。因此，《慈善事業(yè)法》既要確保慈善組織能夠擺脫對政府的依附關(guān)系，又要真正實(shí)現(xiàn)慈善組織“去行政化”，讓其只擔(dān)當(dāng)行善的角色與責(zé)任，而不能步入官僚化的窠臼。

3.立法應(yīng)當(dāng)為募捐、捐贈、慈善服務(wù)的實(shí)施等提供基本的法律規(guī)范，關(guān)鍵是讓這些慈善活動的每一環(huán)節(jié)都有規(guī)可循。慈善事業(yè)的發(fā)展實(shí)踐表明，沒有規(guī)矩不成方圓，特別是在募捐、捐贈、慈善項(xiàng)目或慈善服務(wù)實(shí)施環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)失范現(xiàn)象，這些環(huán)節(jié)也是容易引起公眾質(zhì)疑的環(huán)節(jié)，慈善事業(yè)立法必須對此做出回應(yīng)，這種回應(yīng)就是為慈善募捐、捐贈與慈善服務(wù)制定清晰的行為規(guī)范。如果確立了慈善活動全過程的一般行為規(guī)范，就不僅為慈善組織與慈善活動的運(yùn)行提供了法律依據(jù)，也為公眾評判慈善組織與慈善活動提供了清晰的判斷標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。（1）在募捐環(huán)節(jié)，立法應(yīng)當(dāng)明確募捐主體的資格條件，既要保障依法成立的慈善組織能夠依法向公眾募捐，又要對當(dāng)前社會似乎任何組織或個人都可以利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等發(fā)起募捐的現(xiàn)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹卫恚驗(yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的任意募捐很容易導(dǎo)致問題發(fā)生并引發(fā)信任危機(jī)，甚者會導(dǎo)致法律訴訟，從而必定對合法慈善組織的合法募捐行為形成力量對沖。因此，要保證慈善募捐運(yùn)行有序，必須清理失范行為。同時，對募捐行為還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的規(guī)制，包括發(fā)起募捐的目的、一般程序，以及募捐者的權(quán)利與義務(wù)等，法律不能留下無法操作的空白。（2）在捐贈環(huán)節(jié)，立法應(yīng)當(dāng)明確捐贈的基本方式與途徑、捐贈的目的、捐贈的款物及其處置、捐贈可以享受的稅收優(yōu)惠政策、捐贈方與受贈方的權(quán)利與義務(wù)等，這些基本規(guī)范是捐贈行為有序、合規(guī)、良性運(yùn)行的基本依據(jù)。（3）在慈善服務(wù)或慈善項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，立法需要明確其目標(biāo)指向、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)提供或項(xiàng)目實(shí)施方與受益方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及實(shí)施過程中例外事件的處理等，實(shí)踐中往往還要涉及第三方或者志愿者幫助實(shí)施的現(xiàn)象，從而還需要對此進(jìn)行必要的法律規(guī)范。此外，立法還應(yīng)當(dāng)對慈善財(cái)產(chǎn)的管理與使用做出相應(yīng)的規(guī)范，在尊重當(dāng)事人之間自主協(xié)議的同時，對慈善財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)使用或者剩余資產(chǎn)的處理等均應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)范的法律條文。如果能夠?yàn)槟季?、捐贈、?xiàng)目實(shí)施或慈善服務(wù)以及慈善財(cái)產(chǎn)的管理與使用做出規(guī)范，則整個慈善事業(yè)的運(yùn)行就有了法律依據(jù)，現(xiàn)實(shí)中的許多失范行為就可以依法得到矯治。

4.立法應(yīng)當(dāng)為新型慈善形態(tài)或慈善方式做出相應(yīng)的法律規(guī)范。關(guān)鍵是要符合當(dāng)代慈善事業(yè)的發(fā)展潮流，不設(shè)置影響慈善事業(yè)發(fā)展的障礙。時代在發(fā)展，慈善活動的形態(tài)或參與慈善事業(yè)的方式也在發(fā)展，與傳統(tǒng)慈善只有款物捐贈與扶危濟(jì)困等相比，當(dāng)代慈善事業(yè)無論是捐贈內(nèi)容、參與途徑或方式，還是慈善服務(wù)的領(lǐng)域，均涌現(xiàn)出新形態(tài)、新氣象，它們代表著我國慈善事業(yè)發(fā)展的新進(jìn)展與新趨勢?！洞壬剖聵I(yè)法》對此不能回避，應(yīng)當(dāng)在法律條文中做出明確的回應(yīng)。例如，股權(quán)及有價證券捐贈、專利技術(shù)捐贈、房產(chǎn)等不動產(chǎn)捐贈及網(wǎng)絡(luò)募捐等行為，是已經(jīng)出現(xiàn)卻又有別于傳統(tǒng)捐贈或募捐方式的新形態(tài)、新方式，目前對這種慈善行為的認(rèn)定及相關(guān)稅收政策等的適用與否均無明確的規(guī)范，造成行為人無法實(shí)現(xiàn)自己參與慈善事業(yè)的目的，或者需要付出與營利活動同樣的經(jīng)濟(jì)代價，因此，立法需要將這些新內(nèi)容納入進(jìn)來，以達(dá)到鼓勵、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的目的。再如，慈善信托既是發(fā)達(dá)國家慈善領(lǐng)域中成熟的做法，更是可供我國先富起來的群體選擇參與慈善事業(yè)的重要方式和途徑，是家族慈善事業(yè)的可選方案，但立法的缺失導(dǎo)致許多有意愿通過這種方式投身慈善事業(yè)的人士無法實(shí)現(xiàn)自己的愿望，有的企業(yè)家不得不選擇到境外設(shè)立慈善信托。因此，《慈善事業(yè)法》應(yīng)當(dāng)設(shè)置專章規(guī)范慈善信托，為具有通過信托方式行善的人士開辟新的行善途徑。法律需要解決慈善信托的設(shè)立條件、信托基金收益的投向，以及慈善信托中相關(guān)主體的身份認(rèn)定與法律關(guān)系等。此外，伴隨著法定社會保障體系的日益健全，以往提供款物援助的慈善活動可能走向式微，而直接提供養(yǎng)老、哺幼、助殘等社會福利服務(wù)的服務(wù)型慈善組織將大量涌現(xiàn)，它與基金會、社會團(tuán)體或現(xiàn)有慈善會在使命與功能上是不同的，需要的法制條件也會有所區(qū)別，《慈善事業(yè)法》同樣應(yīng)當(dāng)對此做出明確規(guī)范，特別是慈善服務(wù)者與被服務(wù)者的法律關(guān)系及彼此的權(quán)利義務(wù)均需要明確，等等。如果立法不能對這些新形態(tài)、新方式做出相應(yīng)的規(guī)范，將嚴(yán)重地影響到我國慈善事業(yè)的發(fā)展。endprint

5.立法應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的政策支持體系，關(guān)鍵是讓慈善稅收優(yōu)惠政策公平地落到實(shí)處。同時增加財(cái)政對慈善事業(yè)的直接扶持。在各國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，稅制的優(yōu)惠是至關(guān)重要的條件。在我國，在《公益事業(yè)捐贈法》及相關(guān)稅法中已經(jīng)有了一些針對慈善公益捐贈與慈善行為的稅收減免規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中還存在著稅制不夠規(guī)范、程序不夠公平、實(shí)施不夠便利的缺陷，《慈善事業(yè)法》可以不對慈善相關(guān)稅制結(jié)構(gòu)與稅收減免率做出調(diào)整，但在慈善活動稅收減免公平優(yōu)惠、服務(wù)便利等方面卻應(yīng)當(dāng)有所作為，有必要在促進(jìn)慈善稅收優(yōu)惠政策全面落地做出相應(yīng)的立法貢獻(xiàn)。具體而言，慈善事業(yè)立法需要在如下幾個方面發(fā)力：一是完善減免企業(yè)、個人捐贈稅收制度。包括明確準(zhǔn)予捐贈者在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時對超過捐贈規(guī)定減免稅收額度的可以結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除，以便從正面強(qiáng)化稅制的激勵。二是將實(shí)物捐贈、股權(quán)捐贈、期權(quán)捐贈、有價證券捐贈、知識產(chǎn)權(quán)捐贈、不動產(chǎn)捐贈等納入減免稅范疇，以便這幾類捐贈能夠得到發(fā)展，目前它確實(shí)是企業(yè)與公眾參與慈善事業(yè)的日益重要的方式，也是可以計(jì)價并納入享受捐贈減免稅范疇的。三是對慈善組織的減免稅應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由選擇性制度安排過渡到普惠性制度安排，慈善組織保值增值收入也應(yīng)列入稅收優(yōu)惠規(guī)定。凡民政部門核準(zhǔn)的慈善組織均應(yīng)當(dāng)享受國家慈善事業(yè)的減免稅收政策，不能再由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過個案審查來批準(zhǔn)，只有這一政策變成普惠所有慈善組織的政策，才能促進(jìn)整個慈善事業(yè)的發(fā)展與繁榮。四是必須強(qiáng)化慈善稅制的執(zhí)行力，即慈善組織與捐贈者申請減免稅收的程序與批準(zhǔn)條件缺乏清晰、有效的規(guī)定，導(dǎo)致稅收減免對一些慈善組織而言仍然是無法兌現(xiàn)的空話，個人捐贈更是難以真正獲得減免所得稅的待遇。當(dāng)然，在《慈善事業(yè)法》立法的同時，還應(yīng)當(dāng)同步結(jié)合相關(guān)稅收政策的完善制定出減免稅收的具體實(shí)施細(xì)則，真正讓法律的規(guī)定變得可操作并方便捐贈者的激勵機(jī)制。

與此同時，基于慈善事業(yè)在很大程度上是在替代或者彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足，政府財(cái)政以適當(dāng)?shù)姆绞酵度氪壬剖聵I(yè)也是必要的，不能一談到慈善組織得到政府財(cái)政撥款就認(rèn)為不當(dāng)，政府通過購買服務(wù)或者財(cái)政撥款來扶助慈善事業(yè)發(fā)展是世界通行的慣例。發(fā)達(dá)國家與我國香港、臺灣地區(qū)、澳門地區(qū)的慈善機(jī)構(gòu)特別是一些直接提供社會福利服務(wù)的慈善機(jī)構(gòu)的資金來源中，有相當(dāng)一部分就是政府財(cái)政撥款，這不僅不是對財(cái)政資金的侵蝕，而且是對財(cái)政資源使用效果的放大，因?yàn)檎倪m當(dāng)投入能夠達(dá)到放大公共資源使用效率的目的。例如，一些地方的慈善機(jī)構(gòu)收養(yǎng)孤兒、孤老，資助貧困家庭、失學(xué)兒童等，這些其實(shí)是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，是應(yīng)當(dāng)通過社會保障及相關(guān)制度安排來化解的社會問題，慈善機(jī)構(gòu)既然承擔(dān)著政府的責(zé)任，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)有權(quán)力分享到政府對社會福利事業(yè)的撥款。中共十八屆三中全會決定中明確強(qiáng)調(diào)了要加大政府購買公共服務(wù)的力度，發(fā)出的就是政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)直接支持慈善事業(yè)發(fā)展的一種信號，應(yīng)當(dāng)做實(shí)做好。

如果《慈善事業(yè)法》能夠在稅收減免效率提升和促進(jìn)政府財(cái)政向慈善事業(yè)投入方面有明確規(guī)范，無疑是有利于慈善事業(yè)發(fā)展的。一個能夠?qū)Υ壬剖聵I(yè)給予有力支持的健全、成熟的財(cái)稅制度，將是我國慈善事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展的重要保證。

6.立法應(yīng)當(dāng)明確確保慈善事業(yè)有序運(yùn)行的機(jī)制與手段，關(guān)鍵是確保監(jiān)管有效與法律責(zé)任明確。一方面，現(xiàn)代慈善事業(yè)只有在有效監(jiān)管的條件下，才能避免行為失范，并杜絕假慈善之名謀一己之私的現(xiàn)象，這就需要明確規(guī)范政府、司法及社會監(jiān)督機(jī)制。政府職能部門如何監(jiān)管慈善事業(yè)需要法律明確必要且合理的授權(quán)，法無授權(quán)不能越權(quán)，司法機(jī)關(guān)糾察并裁判慈善組織的行為是否違法或其他組織與個人的非法募捐行為等也需要相應(yīng)的法律依據(jù)，而社會監(jiān)督的前提是慈善組織必須有相應(yīng)的信息披露，但到底披露哪些信息也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律規(guī)范，既不允許慈善活動變成暗箱操作，也不能不保護(hù)捐贈者、受助者的隱私權(quán)與慈善組織自主范圍內(nèi)的一些信息。另一方面，法律必須明確參與慈善活動主體的法律責(zé)任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任是什么，對自己的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應(yīng)有相應(yīng)的法律條文進(jìn)行明確規(guī)范。只有有效治理無序捐贈現(xiàn)象，對慈善領(lǐng)域中的違法犯罪（如借慈善之名行逃稅之實(shí)、借慈善之名達(dá)到洗錢的目的等）給予嚴(yán)厲懲治，才能真正保證慈善事業(yè)運(yùn)行在法治的軌道上。

如果《慈善事業(yè)法》能夠解決上述關(guān)鍵性問題，就能夠基本滿足慈善事業(yè)實(shí)踐及其發(fā)展對法律規(guī)制的需要，進(jìn)而為我國慈善事業(yè)的大發(fā)展掃除制度障礙。

三、妥善處理好慈善事業(yè)與相關(guān)制度的關(guān)系

盡管制定綜合性的《慈善事業(yè)法》是慈善事業(yè)法制建設(shè)的根本，但一部法律不可能解決慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐中的所有問題。從國內(nèi)外慈善事業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，它還與其他相關(guān)制度或社會行為存在著密切關(guān)聯(lián)，如果不能在制度安排或法制規(guī)范中加以明確，完全可能影響到慈善事業(yè)的正常發(fā)展。因此，在慈善事業(yè)法制建設(shè)中，還特別需要妥善處理好與相關(guān)制度的關(guān)系。

第一。慈善事業(yè)與志愿服務(wù)的關(guān)系。在當(dāng)代社會，志愿服務(wù)因其提供無償勞務(wù)而被歸入社會公益范疇。在慈善事業(yè)立法中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，志愿服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入《慈善事業(yè)法》中進(jìn)行規(guī)范，因?yàn)檫@符合慈善事業(yè)追求“有錢出錢、有物出物、有力出力”的境界。事實(shí)上，慈善事業(yè)也不可能不吸納志愿者來壯大力量，不可能不利用志愿服務(wù)來更好地滿足社會需求，而許多人也會將志愿服務(wù)作為參與慈善公益活動的一種方式與途徑。然而，是否將志愿服務(wù)納入《慈善事業(yè)法》卻值得商榷。因?yàn)閺V義的志愿服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括所有奉獻(xiàn)勞務(wù)且不取報酬的社會服務(wù)，既包括各種特定組織（如慈善、公益組織等）、特定活動發(fā)起的志愿服務(wù)，也包括志愿者以個體形式參與的任何志愿服務(wù)。廣義的志愿服務(wù)無論是組織、個人及所提供的服務(wù)，均要超越慈善活動范疇，如大型文體活動（如運(yùn)動會等）、文化活動（演出活動等）、展覽活動（如畫展等等），甚至一些純粹的商業(yè)活動（如車展、化妝品展、書展等）也會招募志愿者。而慈善事業(yè)僅僅是指符合慈善宗旨的、有組織的活動，慈善組織基于慈善宗旨而組織開展的各種慈善項(xiàng)目或提供的社會服務(wù)可以招募志愿者參與，但這種志愿服務(wù)一定是為了實(shí)現(xiàn)特定慈善目的的需要。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看，慈善組織提供的服務(wù)也并非是無償服務(wù)，它需要相應(yīng)的工作成本，服務(wù)型慈善組織（如養(yǎng)老院、殘疾人康復(fù)中心、兒童福利院等）對接受服務(wù)且有能力的人還可以且應(yīng)當(dāng)收取相應(yīng)的費(fèi)用。因此，不能將慈善事業(yè)與志愿服務(wù)混為一談，在《慈善事業(yè)法》中需要規(guī)范的主要是志愿者的法律地位及其在志愿行為中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。慈善事業(yè)可以包含并充分利用志愿者的志愿服務(wù)，志愿服務(wù)也可以是志愿者參與慈善事業(yè)的一條途徑，兩者之間確實(shí)存在著交叉關(guān)系，但慈善服務(wù)并不等于志愿服務(wù)，志愿服務(wù)也不等于慈善服務(wù)，它們是兩種制度安排，需要有不同的行為規(guī)范。endprint

有鑒于此，慈善事業(yè)法制建設(shè)中要適當(dāng)區(qū)分慈善服務(wù)與志愿服務(wù)，在《慈善事業(yè)法》中應(yīng)當(dāng)為參與慈善活動的志愿者及其行為提供相應(yīng)的法律規(guī)范，同時還需要另行制定《志愿服務(wù)法》。如果兩者之間能夠在有所區(qū)別的前提下實(shí)現(xiàn)有機(jī)聯(lián)動，一定會相得益彰，反之，如果在立法中規(guī)范錯位或規(guī)范不當(dāng)，則可能達(dá)不到預(yù)期效果。

第二，宗教與慈善事業(yè)的關(guān)系。宗教與慈善自古以來就交織在一起，西方國家將宗教稱為慈善之母，中世紀(jì)以前的宗教慈善幾乎就是西方國家社會保障的同義語。進(jìn)入現(xiàn)代社會后，雖然政府主導(dǎo)的社會保障制度替代并超越了宗教慈善的社會保障功能，但宗教界依然在各國慈善事業(yè)中扮演著重要角色，呈現(xiàn)出傳統(tǒng)宗教慈善與現(xiàn)代宗教慈善雙軌并行的格局。在我國，當(dāng)代宗教慈善同樣包括了兩種形態(tài)：（1）根據(jù)宗教教義及傳統(tǒng)習(xí)慣而開展的傳統(tǒng)宗教慈善。它雖然有慈善的內(nèi)容但歸屬于宗教范疇，遵從的是宗教教義、規(guī)則及與宗教相關(guān)的法律、法規(guī)，主要依靠施舍、救濟(jì)的方式幫助不幸者，內(nèi)容包括養(yǎng)老助殘幫幼、扶危濟(jì)困賑災(zāi)，行善方式包括接受宗教信徒與民間捐款、以捐款捐物和提供服務(wù)的方式幫助社會脆弱群體，它通常在宗教團(tuán)體、宗教場所內(nèi)進(jìn)行，同時接受宗教管理部門的管理。（2）根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)代宗教慈善。它雖然由宗教團(tuán)體舉辦，卻應(yīng)當(dāng)歸屬于慈善事業(yè)，因?yàn)樗駨牡氖桥c慈善事業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)，并接受慈善事業(yè)管理部門的管理。在現(xiàn)代宗教慈善活動的具體運(yùn)行中，傳統(tǒng)的慈善內(nèi)容和活動形式依然存在，但宗教慈善組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，它通常由宗教團(tuán)體設(shè)立基金會、社會團(tuán)體等，通過向社會籌集善款善物，實(shí)施長期慈善項(xiàng)目，這些組織以現(xiàn)代社會組織的方式進(jìn)行注冊登記及運(yùn)行，慈善項(xiàng)目與慈善服務(wù)的實(shí)施也按照現(xiàn)代項(xiàng)目管理的方式運(yùn)作，從而在資金募集、運(yùn)行方式、慈善效果等方面與傳統(tǒng)宗教慈善不可同日而語。在理念上，現(xiàn)代宗教慈善由過去的“施舍”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍吧鐣⑴c”和“慈善與公益并重”，同樣是接受捐贈與捐贈行為，在傳統(tǒng)體制下帶有濃厚的宗教色彩，在現(xiàn)代體制下卻是宗教進(jìn)入社會、參與社會慈善公益的基本路徑，在內(nèi)容上開始更多地關(guān)注公益領(lǐng)域。

在上述與宗教直接相關(guān)的兩種慈善形態(tài)中，現(xiàn)代宗教慈善不是對傳統(tǒng)宗教慈善的簡單替代，而是宗教在新時代參與社會慈善事業(yè)的新形式、新內(nèi)容，兩者將長期并存。有鑒于此，慈善事業(yè)法制建設(shè)就特別需要全面把握宗教與慈善之間關(guān)系的發(fā)展變化，并對傳統(tǒng)宗教慈善活動與現(xiàn)代宗教慈善活動在政策和法律規(guī)范上區(qū)別對待。適宜的處理方式是，由宗教團(tuán)體、宗教場所舉行的傳統(tǒng)宗教慈善活動，仍可歸屬于宗教活動范疇，只要其符合宗教法律、法規(guī)，不損害國家安全與社會公共利益，就可以繼續(xù)發(fā)展；而現(xiàn)代宗教慈善卻因其組織社會化，加之開展慈善活動的行為超出了傳統(tǒng)宗教活動的范疇，應(yīng)當(dāng)明確納入慈善事業(yè)范疇，這一特性決定了并不因?yàn)槠涫亲诮虉F(tuán)體舉辦而與其他社會慈善組織差別對待，而是需要統(tǒng)一納入《慈善事業(yè)法》進(jìn)行規(guī)范，并與其他社會慈善組織一樣進(jìn)行登記并接受監(jiān)管。

第三，慈善活動全球化與慈善事業(yè)的關(guān)系。改革開放以來，越來越多的境外非政府組織涌入我國開展慈善公益活動。例如，比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會于2007年在我國正式設(shè)立辦公室，其業(yè)務(wù)主管部門為衛(wèi)生部，業(yè)務(wù)范圍是在公共衛(wèi)生及農(nóng)業(yè)科技等領(lǐng)域內(nèi)提供慈善捐贈、技術(shù)支持、理論研究、信息交流及宣傳普及。從2007年開始，該基金會開始大規(guī)模向中國捐贈款項(xiàng)，2007年約2 800萬元（人民幣，下同），2008年約1.3億元，2009年約1.6億元，2010年約1.2億元，其在中國境內(nèi)的活動是通過與政府部門合作進(jìn)行的；而更多的境外非政府組織在我國境內(nèi)的活動并未履行登記等手續(xù)，因相關(guān)法制的缺失，亦處于無法可依的境地。與此同時，伴隨我國企業(yè)走出國門的步伐，也有一些境內(nèi)企業(yè)家或非政府組織在境外開展慈善活動。如著名企業(yè)家牛根生為了方便境外資產(chǎn)的捐贈，于2010年在境外設(shè)立了一個不可撤銷的信托即Hengxin信托，將其擁有的境外蒙牛股權(quán)資產(chǎn)全數(shù)捐贈給此信托。據(jù)蒙牛方面介紹，Hengxin信托是瑞士信貸信托公司下設(shè)信托，其宗旨是通過給受益人清單中的公益慈善組織撥款的方式開展公益慈善活動；房地產(chǎn)大亨潘石屹夫婦于2014年7月給美國哈佛大學(xué)捐出了1500萬美元巨款，此事還引發(fā)了媒體的廣泛討論。因此，當(dāng)代中國的慈善事業(yè)已經(jīng)不是封閉在自己國土上的、只有自己人組織開展的慈善活動，而是處在境內(nèi)與境外交互滲透的開放時代，既有外國組織與個人進(jìn)入我國境內(nèi)開展慈善活動，也有國內(nèi)組織與個人走出國門到境外去開展慈善活動，這就是慈善事業(yè)走向全球化的一個縮影。作為全球合作交流的一種形式，境外非政府組織在我國境內(nèi)開展慈善活動應(yīng)當(dāng)遵守我國的法律、法規(guī)，我國的相關(guān)組織或個人在境外開展慈善活動同樣應(yīng)當(dāng)遵守境外的相關(guān)法律、法規(guī)。因此，妥善處理好慈善活動全球化與境內(nèi)慈善事業(yè)的關(guān)系亦是我國慈善事業(yè)法制建設(shè)的重要方面。在這方面，宜將境外非政府組織在境內(nèi)的慈善活動納入法治軌道，包括應(yīng)當(dāng)明確要求其進(jìn)行相應(yīng)的登記，并按照我國的法律、法規(guī)運(yùn)行。鑒于境外非政府組織的復(fù)雜性和我國處在轉(zhuǎn)型期的特殊背景，在要求其遵守《慈善事業(yè)法》等法律的同時，還有必要制定專門的境外非政府組織法，以解決境外非政府組織的特殊性問題。同時，鼓勵境內(nèi)的組織與個人到境外去開展慈善活動，并讓其成為支撐國家軟實(shí)力的一個有機(jī)組成部分。

第四。遺產(chǎn)稅、贈與稅與慈善事業(yè)的關(guān)系。遺產(chǎn)稅、贈與稅是調(diào)節(jié)整個社會財(cái)富分配結(jié)構(gòu)并維護(hù)代際之間社會公正的制度安排，它不屬于慈善稅制的范疇，但又是決定慈善事業(yè)能否得到大發(fā)展的至關(guān)重要的條件。美國之所以慈善事業(yè)十分發(fā)達(dá)，并在美國社會財(cái)富分配中扮演著極為重要的角色，既有公益?zhèn)惱淼闹?，更是遺產(chǎn)稅、贈與稅驅(qū)使的結(jié)果，許多權(quán)勢家族參與慈善事業(yè)或者積極參與慈善捐獻(xiàn)，大多與遺產(chǎn)稅、贈與稅使其不能自主地向親人、友人轉(zhuǎn)移財(cái)富直接相關(guān)。在我國，《慈善事業(yè)法》中不可能涉及遺產(chǎn)稅、贈與稅的開征問題，但在整個慈善事業(yè)法制建設(shè)中卻需要加緊研究并確立遺產(chǎn)稅、贈與稅開征制度。沒有遺產(chǎn)稅、贈與稅的開征，不可能有真正發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)，尤其是在我國“前人栽樹、后人乘涼”的傳統(tǒng)文化影響下，財(cái)富向下一代轉(zhuǎn)移必然是絕大多數(shù)人的自覺選擇，從而會影響人們參與慈善事業(yè)的積極性。因此，完整的有利于慈善公益事業(yè)發(fā)展的稅制環(huán)境，必然是包括了對慈善行為本身減免稅和開征遺產(chǎn)稅、贈與稅在內(nèi)的一套稅制安排，我國客觀上已經(jīng)具備了加緊研究和開征遺產(chǎn)稅、贈與稅的條件。endprint

第五，法定社會保障制度與慈善事業(yè)的關(guān)系。在我國社會保障體系中，慈善事業(yè)處于補(bǔ)充層次，它作為非法定的、由民間舉辦的社會事業(yè)，事實(shí)上在很大程度上起著壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)并承擔(dān)相關(guān)服務(wù)供給的作用。盡管在社會保障制度安排中必須明確政府與主體各方的責(zé)任，但法定社會保障制度與慈善事業(yè)的有機(jī)融合卻是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。在我國香港地區(qū)，慈善組織的主要功能是提供社會福利服務(wù)，而政府則為這種服務(wù)提供著巨額的財(cái)政資助。類似現(xiàn)象在歐洲國家也屬于常見現(xiàn)象，即政府提供撥款引導(dǎo)慈善組織的服務(wù)取向，慈善組織則在募集社會慈善資源的同時，因能夠得到政府的直接撥款支持而步入健康、持續(xù)發(fā)展的軌道，結(jié)果是獲得了相得益彰的社會效果。因此，我國的社會保障制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)充分考慮慈善事業(yè)的功能與作用，為其發(fā)展提供應(yīng)有的空間，并利用財(cái)政供款來引導(dǎo)其發(fā)展。而在慈善事業(yè)法制建設(shè)中，則可以根據(jù)慈善事業(yè)承擔(dān)的公益責(zé)任及其對法定社會保障制度等的替代效應(yīng)給予清晰的政策支持，如對于開展扶危濟(jì)困、救災(zāi)助殘恤孤等慈善服務(wù)實(shí)行全額免稅政策，而對于一般意義的公益活動則可以適度從緊，這種政策取向必定能夠促使慈善事業(yè)與法定社會保障制度更好地結(jié)合在一起。

四、結(jié)語

第十二屆全國人大常委會已將《慈善事業(yè)法》納入立法規(guī)劃一類項(xiàng)目，并明確由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭、民政部等參與起草法律草案，自2014年2月起正式進(jìn)入了深入調(diào)研、專題研討、草案起草階段。如果進(jìn)展順利，預(yù)計(jì)2015年可以正式提交全國人大常委會審議，在2016年前能夠制定出一部相對成熟的《慈善事業(yè)法》。

當(dāng)然，任何法律都只能是時代的產(chǎn)物，現(xiàn)階段慈善事業(yè)所面臨的客觀環(huán)境及其牽涉到的復(fù)雜利益關(guān)系，決定了我們還不能指望正在起草中的《慈善事業(yè)法》能夠解決慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的所有問題，完美的立法只能伴隨時代的發(fā)展進(jìn)步和慈善事業(yè)的不斷發(fā)展，通過不斷修訂才能實(shí)現(xiàn)。然而，既然慈善事業(yè)必須納入法治軌道，國家立法機(jī)關(guān)也已經(jīng)啟動了《慈善事業(yè)法》的起草程序，就有必要在尊重現(xiàn)代慈善事業(yè)客觀規(guī)律和尊重中國傳統(tǒng)文化與發(fā)展變化中的國情的條件下，在現(xiàn)有涉及慈善事業(yè)的法律、法規(guī)及相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，充分借鑒國外慈善事業(yè)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，盡可能地制定一部較好的法律，同時完善相關(guān)法制，真正實(shí)現(xiàn)以善心立善法、以善法促善業(yè)的目標(biāo)，用法治的手段來開啟中國的善時代。

[責(zé)任編輯 陳翔云]endprint