卿紅

摘要：傳統(tǒng)的城市政府管理模式主要運用行政手段干預(yù)方式來治理城市，制約著現(xiàn)代城市的發(fā)展，城市治理的“良法善治”應(yīng)該成為政府與民眾對城市公共事務(wù)進(jìn)行共同治理的新型治理模式。要樹立法治意識，推進(jìn)城市治理從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變；要構(gòu)建法治體系，推進(jìn)城市治理由“依令”到“依法”的轉(zhuǎn)變；要達(dá)成共治行為，推進(jìn)城市治理從“一元”向“多元”的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城市治理轉(zhuǎn)型；法治意識與體系；共治行為

中圖分類號：D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0127-02

目前我國的城市治理仍然存在以政府管控為主的城市管理結(jié)構(gòu)，主要運用行政手段干預(yù)方式來治理城市，這些過去的城市管理體制和模式已不適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展。中央城市工作會議要求“堅持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”。城市治理的“良法善治”應(yīng)該成為政府與民眾對城市公共事務(wù)進(jìn)行共同治理的新型治理模式，良法強(qiáng)調(diào)城市治理體系彰顯公平、正義、民主、秩序等共同價值，側(cè)重靜態(tài)的城市治理制度建設(shè)目標(biāo)；善治強(qiáng)調(diào)城市治理能力的提升，側(cè)重動態(tài)的城市治理過程?！傲挤ㄉ浦巍笔乾F(xiàn)代城市治理之要義，其內(nèi)涵體現(xiàn)在城市治理的理念層面、制度層面和行為層面。

一、樹立法治意識——推進(jìn)城市治理從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變

法治意識是人們發(fā)自內(nèi)心的對法律認(rèn)可、崇尚和遵從。如果一個城市大多數(shù)人不信任法律，認(rèn)為靠法律解決不了問題，那就不可能實現(xiàn)城市治理從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。習(xí)近平同志曾明確指出，法律要發(fā)生作用，首先全社會要信仰法律。要引導(dǎo)全社會樹立法治意識，讓法治精神滲透到城市生活的每一個角落并發(fā)揮其制度保障的重要作用，使人們積極主動地遵守憲法和法律，為依法治市奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

（一）法律至上意識

現(xiàn)代城市治理“良法善治”模式的核心要素是依法治理，而依法治理在理念層面體現(xiàn)為法律至上意識。首先城市中的全體社會成員要遵循法律法規(guī)的規(guī)則意識，信仰法律法規(guī)的正當(dāng)意識，牢固樹立尊法、學(xué)法、守法、用法的法治權(quán)威意識。要大力傳播社會主義法治理念，弘揚社會主義法治精神，加強(qiáng)社會主義法治文化建設(shè)，為城市治理營造辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良法善治氛圍；要通過打造有內(nèi)涵、有特色、有影響的法治文化平臺，推出一批群眾喜聞樂見的、反映城市治理現(xiàn)代化的法治文化作品，在全社會培育良好的城市法治環(huán)境。其次城市治理主體要有一種理性認(rèn)知，即在解決城市建設(shè)和發(fā)展的矛盾沖突和利益訴求時，第一時間會想到運用法治思維去觀察問題、分析問題，并運用法律手段去解決問題，將城市生活各主體的行為納入法治軌道，依法而治而不是依政策而治或依權(quán)力而治。

（二）權(quán)利保障意識

法治的目的是保障基本人權(quán)，城市治理本身蘊(yùn)含著對個體權(quán)利的尊重，城市化的過程就是權(quán)利實現(xiàn)的過程，也是一個激發(fā)權(quán)利意識，推動公眾更好地行使權(quán)利的過程。首先要將傳統(tǒng)的“百姓意識”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代“公民意識”，要大力培育城市中社會成員的責(zé)任意識和參與意識，引導(dǎo)市民將參與城市治理作為一種自覺行為，增強(qiáng)“城市治理人人有責(zé)、法治建設(shè)成果人人共享”的主人翁精神。其次要完善公民民主權(quán)利的保障制度，任何城市政府要增強(qiáng)權(quán)利保障意識，保障公民居住遷徙、享有自由、參與政治的憲法基本權(quán)利，重點要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要推行民主協(xié)商對話制度，創(chuàng)新民主參政渠道，不斷發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)新媒體作為信息溝通和參與途徑的功能；要實行政務(wù)信息公開，保障公民的知情權(quán)，鼓勵企業(yè)和市民有序參與，使公民參與制度化、規(guī)范化、程序化。此外農(nóng)民工勞動在城市、生活在城市，他們實質(zhì)上已是城市的成員，應(yīng)當(dāng)賦予他們享受市民的各種社會保障。

（三）權(quán)力制約意識

城市治理中要通過行使公權(quán)力來處理公共事務(wù)或謀求公共利益，如果不依法行使公權(quán)力而亂作為或不作為，就會導(dǎo)致公權(quán)力濫用和不當(dāng)擴(kuò)張，必然侵害公民的私權(quán)利。現(xiàn)代法治觀要求把權(quán)力裝進(jìn)法律制度編織的籠子里，通過法律治權(quán)實現(xiàn)城市治理秩序井然。要通過法律界定所有城市政府部門的權(quán)限，并對權(quán)力的具體內(nèi)容、分配與行使程序等進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)督與控制，讓公權(quán)力在合法、合理、正當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)行使，杜絕公權(quán)力的濫用和不當(dāng)行使?？傊?，城市治理從“良法”到“善治”的過程實際上是一個賦權(quán)于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權(quán)，又賦予人民治理城市的參與之權(quán)，還賦予人民治理城市的監(jiān)督之權(quán)，同時也賦予人民治理城市的評價之權(quán)。[1]

二、構(gòu)建法治體系——推進(jìn)城市治理由“依令”到“依法”的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的城市管理規(guī)范大部分以政策制度為主，基本上以政府和部門文件形式發(fā)布實施，只有少數(shù)規(guī)范性制度屬于法規(guī)和政府規(guī)章，而且其位階、等級和效率較低。面對社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系日益復(fù)雜的現(xiàn)代城市治理，政策調(diào)控明顯地暴露出隨意性、不可預(yù)測性等缺陷?，F(xiàn)代城市治理必須向法規(guī)制度轉(zhuǎn)型，運用法治規(guī)則來治理城市，展示給公眾穩(wěn)定的、可預(yù)期的城市治理目標(biāo)，突破傳統(tǒng)城市管理長期形成的官令即法令的指令性工作方法。

（一）完備的法律規(guī)范體系

良法是法治的根本屬性，是衡量城市治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)。城市治理的“良法”是由一整套法律法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件所組成的法律規(guī)范體系，這個體系是否是“良法”，應(yīng)該體現(xiàn)民主、公正等法治價值理念。修訂后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面以立法權(quán)，城市治理體系的良法標(biāo)準(zhǔn)，要求城市治理的科學(xué)立法、民主立法。要建立健全地方立法機(jī)制，嚴(yán)格按照地方立法授予的權(quán)限，科學(xué)評價地方立法能力、立法需求等建設(shè)。要倡導(dǎo)因地制宜科學(xué)立法的立法原則，按地方立法領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展建設(shè)的輕重緩急來確定立法計劃，立法內(nèi)容增加城市治理方面的比重，貼近百姓，關(guān)注民情。要構(gòu)建科學(xué)民主的立法機(jī)制，廣開途徑，探索委托第三方起草法規(guī)草案，吸納專家學(xué)者和市民群眾的意見。

（二）高效的法治實施體系

法律的生命力在于實施，有法律不實施會直接傷害到人們對法治的信仰，嚴(yán)格執(zhí)行法律才是關(guān)鍵所在，建設(shè)高效的法治實施體系是推進(jìn)城市治理由“依令”到“依法”轉(zhuǎn)變的核心議題。城市政府必須堅持依法治市，全力打造高效快捷、公開透明、守法誠信的法治政務(wù)環(huán)境。要依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法規(guī)制度，真正做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。要強(qiáng)化依法決策，全力推進(jìn)公眾參與、專家咨詢、法律顧問相結(jié)合的決策機(jī)制的落實。深化行政綜合執(zhí)法體制改革，清除多層、多重執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序和行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。[2]全面實現(xiàn)政務(wù)公開，以公開樹公信，推進(jìn)城市治理陽光運行。

（三）健全的法治評價體系

城市治理得好不好，應(yīng)該通過一個定性和定量相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量與評價，要完善細(xì)化“法治城市綜合指標(biāo)社會評價體系”，更加重視體現(xiàn)城市法治狀態(tài)、法治建設(shè)的社會效果與市民評價。要建立城市治理的制度規(guī)則評價體系，主要評價有關(guān)城市治理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件等制度的合法性、正當(dāng)性、系統(tǒng)性、完備性以及可操作性程度；要建立城市治理的行政行為評價體系，主要評價城市公共事務(wù)的行政執(zhí)法行為及其他行政行為的合法性、公正性、公平性、程序性和效率性程度，以及對行政強(qiáng)制、行政調(diào)解與行政救濟(jì)運用的效果等進(jìn)行評估；要建立城市治理的民眾滿意度評價體系，主要評價民眾對政府部門及其工作人員在回應(yīng)民意、解決訴求、化解矛盾、公開信息、保障民生、提供服務(wù)等方面的滿意度。[3]

三、達(dá)成共治行為——推進(jìn)城市治理從“一元”向“多元”的轉(zhuǎn)變

在城市化過程中形成了多元的利益主體，城市是利益共同體，而不只是政府的城市。城市治理現(xiàn)代化需要政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體的共同推進(jìn)，城市治理是多元主體運用多種手段共同規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)城市公共事務(wù)的過程。多元治理通過政府、企業(yè)及公民社會的共同參與及協(xié)作，打破了傳統(tǒng)的政府一元權(quán)力格局，為城市社會提供公共服務(wù)，供給公共產(chǎn)品及治理公共事務(wù)，達(dá)成公民利益最大化，滿足公民需求多樣性，最終實現(xiàn)人民的福祉。

（一）城市政府治理行為

城市政府在現(xiàn)代化治理中要打破傳統(tǒng)型政府對所有城市問題的大包大攬，把握和分析城市的發(fā)展方向和總體態(tài)勢，不斷引導(dǎo)城市治理走向良法善治。城市政府的首要職能是為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，要強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè)，要堅持以人為本、民生至上，贏得民心；同時政府在城市治理過程中的一切權(quán)力和行政行為來自法律法規(guī)的授權(quán)，城市政府要簡政放權(quán)，堅持依法行政，著力打造法治政府，提高城市政府治理能力；政府還應(yīng)將其一部分權(quán)力讓渡給市場和社會力量，適當(dāng)?shù)厥跈?quán)與分權(quán)，并采取系列鼓勵措施，激發(fā)市場、社會、公民等多元主體參與城市治理的積極性，讓其發(fā)揮自身優(yōu)勢來維護(hù)城市的秩序，通過共同治理城市，解決城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題。

（二）市場與社會組織治理行為

市場是城市公共事物治理主體中不可或缺的重要組成部分，比如當(dāng)下盛行的政府購買服務(wù)、政府外包服務(wù)等就發(fā)揮了市場在公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域的優(yōu)勢。市場主體要主動承擔(dān)起城市公共責(zé)任，企業(yè)要在法律的規(guī)范下追求利潤的最大化，不能為了利益觸犯法律。此外非政府組織、非營利機(jī)構(gòu)以及志愿團(tuán)體等社會組織也是多元主體之一，可以彌補(bǔ)政府和市場的不足，完成政府和市場不能完成的社會職能。社會組織能夠提供公益性服務(wù)，生產(chǎn)和提供公共物品，可以滿足城市居民的需求；社會組織還是各方利益的協(xié)調(diào)者，能夠準(zhǔn)確、及時地將民眾的需求予以表達(dá)，通過影響城市公共事務(wù)的決策，不斷提高公共決策的可行性與操作性，從而減少政府與城市民眾之間的矛盾糾紛。

（三）公民參與和自主治理行為

城市治理要充分發(fā)揮民眾在城市治理中的作用，人民城市人民管、人民城市人民治應(yīng)成為城市治理發(fā)展的方向。廣大公民是城市共同體管理事務(wù)的利益相關(guān)者，積極的公民參與能夠有效促進(jìn)城市治理公共決策的民主化，現(xiàn)代化的城市治理需要公民參與和自主治理。要創(chuàng)建信息溝通渠道和信息反饋機(jī)制，暢通公民利益表達(dá)途徑，尊重其意見和建議，促使公民通過媒體、微信、電話、信箱等多種形式廣泛參與到城市治理過程中。要加強(qiáng)政府的“公開性”、“透明性”及“回應(yīng)性”建設(shè)，有效回應(yīng)公眾的問題及需求，不斷增進(jìn)公眾的認(rèn)同和支持，動員更多市民參與城市治理工作。要積極推進(jìn)社區(qū)自治，完善社區(qū)參與機(jī)制，提升城市社區(qū)自我管理、自我發(fā)展的能力。[4]

[參考文獻(xiàn)]

[1]朱未易.城市法治的要義與結(jié)構(gòu)分析[J].法制與社會發(fā)展，2014（06）.

[2]王安全.良法善治 推進(jìn)現(xiàn)代城市治理法治化[EB/OL].http：//www.bzsrd.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=8838.

[3]朱未易.論城市治理法治的價值塑型與完善路徑[J].政治與法律，2015（02）.

[4]楊堅楨.多中心治理：我國城市治理現(xiàn)代化的路徑探析[J].湖北工程學(xué)院學(xué)報，2017（01）.