劉義強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在直面廣大農(nóng)村社會發(fā)展和社會治理的前沿位置，代表國家直接接觸農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾，維護公共秩序，開展社會管理，提供公共服務(wù)，反映民眾訴求，吸納政治參與，進而構(gòu)造農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。在當(dāng)前推動農(nóng)村綜合性改革、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力建設(shè)具有無可比擬的重要戰(zhàn)略意義。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理也面臨著我國傳統(tǒng)政治治理結(jié)構(gòu)所造成結(jié)構(gòu)性困局和近代以來國家政權(quán)建設(shè)所引發(fā)的治理危機的雙重困境，亟待我們在新的時代條件下尋找可行的破冰之策。

近代以來，國家政權(quán)與基層社會相互隔離的舊體制在面對國家與社會一體化、商戰(zhàn)一體的歐洲強權(quán)之后，其頹勢立顯。開展國家政權(quán)建設(shè)，建立對整個社會的直接治理體系，通過政治和行政力量實現(xiàn)國家與社會的一體化動員，是近代以來中國國家治理歷史的一條主線索。清末開始到民國時期在基層社會建鄉(xiāng)治、置公所、派警察以及強化并正式化保甲體系，排除鄉(xiāng)村社會原有自治體系的力量，其實質(zhì)目的更主要在于有效地汲取稅賦，以應(yīng)對政治和社會危機，而非同時提供社會權(quán)利保護和公共產(chǎn)品供給。因此，政權(quán)下鄉(xiāng)的后果是基層社會不堪其擾，反而釀成更大的社會危機。

改革開放以來，快速的工業(yè)化建設(shè)和市場經(jīng)濟的發(fā)展使得國家經(jīng)濟總量中鄉(xiāng)村所創(chuàng)造的價值，尤其是農(nóng)業(yè)型的鄉(xiāng)村所創(chuàng)造的價值的比重日漸縮小。中國已經(jīng)走出了延續(xù)千年的“以農(nóng)養(yǎng)政”的農(nóng)業(yè)社會時代，國家在鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)統(tǒng)治格局也將隨之面臨重組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能得到進一步的強調(diào)。在這種背景下，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村社會的發(fā)展需要，乃至于構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制問題便被提上了歷史的日程表。

在改革開放新時期，適應(yīng)放權(quán)讓利改革和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在全國普遍建立，并在農(nóng)村村民自治基礎(chǔ)上，形成鄉(xiāng)政村治的基層政權(quán)體系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重管治、輕參與；重稅費，輕服務(wù)的狀況并未得到有效解決，而其與民爭利的自利性特征卻有所加重。及至上個世紀(jì)90年代中后期以后，以“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險”為表征的“三農(nóng)”問題凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入新困境。當(dāng)時，試圖以擴大農(nóng)民政治參與，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級民主建設(shè)為解決辦法，多地開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉實驗。

農(nóng)村稅費改革后，尤其是在“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”為方針的新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略下，我國廣大農(nóng)村社會正面臨著一場前所未有的發(fā)展革命：農(nóng)村社會不僅不再是國家稅費的汲取地，而且要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的布局中，創(chuàng)新社會治理，優(yōu)化公共服務(wù)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為這個戰(zhàn)略任務(wù)的實施主體，面臨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的緊迫挑戰(zhàn)。當(dāng)下，在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部不會、不想和不能適應(yīng)這場新挑戰(zhàn)的情況還普遍存在。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還在苦惱于待遇差、編制少、任務(wù)重、評價差的政治生態(tài)之中。不少干部一旦沒了催糧催款、計生罰款工作之后，除了應(yīng)對上級交辦的任務(wù)之外，缺乏工作激情和能力，渾渾噩噩混日子，更不提如何以坐不住的緊迫感、等不起的責(zé)任感、慢不得的危機感，推動新農(nóng)村建設(shè)的歷史性發(fā)展。

2017年2月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，指明了新階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向和途徑，以社會服務(wù)的功能、機制、手段、意識和效能為核心，奏響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的新號角。在新的歷史時空條件下，如何借助互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)提供的便利條件，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃和投入一體化帶來的發(fā)展契機，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給機制，健全農(nóng)村居民公共服務(wù)需求表達和反饋機制，建設(shè)服務(wù)型政府，將為我們破解歷史上基層治理的“郡縣空虛”和“政權(quán)內(nèi)卷”問題提供前所未有的機遇。

（作者為華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授，海外農(nóng)村研究中心主任）

【參考文獻】

①常保國：《西方歷史語境中的“東方專制主義”》，《政治學(xué)研究》，2009年第5期。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊