(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410079)

住房公積金對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響分析及發(fā)展建議
——以長(zhǎng)沙為例

寧芾

(湖南大學(xué)金融與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410079)

提高城鎮(zhèn)化水平是我國(guó)保障公民福利、建設(shè)全面小康和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)上，住房公積金制度提供了有利支持。長(zhǎng)沙市改進(jìn)了住房公積金制度，在城鎮(zhèn)化建設(shè)上走在我國(guó)前列。因此，本文通過(guò)分析長(zhǎng)沙市的住房公積金制度如何幫助其進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，總結(jié)了以住房公積金提高城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展建議。

住房公積金；城鎮(zhèn)化建設(shè)

一、緒論

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口居住地點(diǎn)向城鎮(zhèn)遷移和農(nóng)村勞動(dòng)力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化是中國(guó)解決三農(nóng)問(wèn)題、全面建成小康社會(huì)和推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的必由之路。因此，我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化問(wèn)題高度重視，多次強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。盡管如此，我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路依然面臨著重重阻礙，其中一大問(wèn)題就是農(nóng)村人口的住房問(wèn)題。城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)在于推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)集聚，使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民。而為農(nóng)村人口提供固定居所則是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要前提。因此，為農(nóng)村人口提供住房保障是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的有力支撐。

住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，是一種利用金融手段來(lái)幫助職工更快更好地買房的社會(huì)保障措施。社會(huì)各界普遍認(rèn)為，如果擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，逐步將就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)村人口納入住房公積金制度，將會(huì)提高這類群體的租房或買房能力，吸引他們?cè)诔擎?zhèn)安居，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

長(zhǎng)沙市是湖南省的省會(huì)城市，其城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，從2002年起至今城鎮(zhèn)化水平一直處于全國(guó)前列。據(jù)2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，長(zhǎng)沙常住人口743萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口552.6萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率74.38%，比全國(guó)平均水平高出18.28%。預(yù)計(jì)到2020年，長(zhǎng)沙常住人口總量將達(dá)到850萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提升到80%以上。長(zhǎng)沙的城鎮(zhèn)化進(jìn)程如此迅猛，和長(zhǎng)沙的住房公積金制度是不無(wú)關(guān)系的。

二、住房公積金對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程影響機(jī)理

(一)為農(nóng)村人口提供住房福利

住房公積金制度不但讓企業(yè)分擔(dān)了職工的買房壓力，也對(duì)職工購(gòu)房提供了金融支持，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家給職工的一種補(bǔ)貼，使得職工在一般收入水平有限的情況下不用進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間貨幣積累就可以購(gòu)房，提高了城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)水平。2015年長(zhǎng)沙市全年住房公積金實(shí)繳單位11069家，實(shí)繳職工91.96萬(wàn)人，繳存73.41億元，其中，中低收入水平占98%。2015年使用住房公積金發(fā)放個(gè)人住房貸款17536筆53.35億元，同比分別增長(zhǎng)51.71%、64.21%，全年支持職工購(gòu)建房186.19萬(wàn)平方米，年末個(gè)人住房貸款市場(chǎng)占有率為14.13%，比上年同期增加5.63個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款，可節(jié)約職工購(gòu)房利息支出20164.73萬(wàn)元。貸款職工中，中低收入群體占了94.72%。數(shù)據(jù)顯示，住房公積金制度極大的減輕了城鎮(zhèn)職工買房住房的壓力，并切實(shí)地給予中低收入群體巨大的社會(huì)福利。因此，如果住房公積金制度能夠覆蓋到進(jìn)城工作的農(nóng)村人口，為他們提供一定的住房福利，那么大多數(shù)農(nóng)村人口可以解決住房問(wèn)題，在城市中安居樂(lè)業(yè)。長(zhǎng)沙市就做了這方面的嘗試。

2016年，長(zhǎng)沙市出臺(tái)了《關(guān)于靈活就業(yè)人員建立住房公積金制度的通知》，規(guī)定凡已年滿18周歲至60周歲，在長(zhǎng)沙市就業(yè)且有合法經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，自愿履行繳存住房公積金義務(wù)的靈活就業(yè)人員均可自愿向長(zhǎng)沙住房公積金管理中心申請(qǐng)繳存住房公積金，辦理繳存登記和個(gè)人賬戶設(shè)立手續(xù)，并享有相關(guān)權(quán)利承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并且支持靈活就業(yè)人員通過(guò)租房改善居住條件。制度出臺(tái)以來(lái)，受到靈活就業(yè)人員的歡迎，目前已有2805名自由職業(yè)者建制繳存，人均月繳存650元。長(zhǎng)沙的公積金新政可以吸引更多農(nóng)村人口來(lái)長(zhǎng)沙工作生活，給這個(gè)群體提供一定的住房保障，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一大推手。

(二)支持保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造

此外，公積金可用于支持安居房、公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造。因?yàn)楣e金在不斷的繳存和提取中，總會(huì)有一部分資金沉淀下來(lái)，成為閑置資金。如何活用這筆閑置資金，使其發(fā)揮更大的價(jià)值，也是長(zhǎng)沙市一直在研究的問(wèn)題。

表1 2013到2016年前三季長(zhǎng)沙市住房公積金繳存情況

如表1所示，長(zhǎng)沙市每年的公積金繳存金額都高于提取金額，故而公積金繳存余額就如同滾雪球一般越積越多，如果不善加利用，則是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)。因此，一部分閑置資金則可作為補(bǔ)充資金投放到保障性住房項(xiàng)目中。這類保障性住房可為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口提供住房保障。長(zhǎng)沙2015年全年發(fā)放支持保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款4.25億元，長(zhǎng)沙市共有住房公積金試點(diǎn)項(xiàng)目9個(gè)，貸款額度21.08億元。其中，棚戶區(qū)改造安置用房項(xiàng)目5個(gè)14.08億元，公共租賃住房項(xiàng)目4個(gè)7億元。建筑面積共197.53萬(wàn)平方米，可解決17706戶中低收入職工家庭的住房問(wèn)題。

長(zhǎng)沙市專門安排了非定向配租公共租賃住房來(lái)解決外來(lái)務(wù)工人員的居住問(wèn)題。若中下收入的外來(lái)務(wù)工人員與本市用人單位簽訂勞動(dòng)合同滿1年且無(wú)自有住房，則有資格申請(qǐng)租住，根據(jù)不同的地段分別按4-8元/月/平方米標(biāo)準(zhǔn)收取租金?？梢钥闯觯米》抗e金支持保障性住房建設(shè)對(duì)切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

三、以住房公積金促城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問(wèn)題

(一)提高公積金覆蓋面方面存在的問(wèn)題

首先，進(jìn)城打工的農(nóng)村人口大部分在建筑業(yè)、物流業(yè)中自我謀生，他們?cè)谵r(nóng)村和城市之間來(lái)往頻繁，工作穩(wěn)定性低，居住地點(diǎn)流動(dòng)性高，這不僅給住房公積金的管理造成很大的困難，還使得其按期償還公積金貸款的風(fēng)險(xiǎn)大大上升。其次進(jìn)城務(wù)工人員可能因?yàn)椴涣私夤e金各項(xiàng)優(yōu)惠政策，故而不愿繳存公積金。另外，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于不景氣周期，許多企業(yè)收入狀況惡化，給進(jìn)城打工的農(nóng)村人口繳存公積金將會(huì)是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)，因此有些企業(yè)就選擇不繳或少繳這類群體的公積金。

最后，住房公積金的制度設(shè)計(jì)仍有不完善之處，即“劫貧濟(jì)富”的嫌疑。原先的住房公積金用途單一，導(dǎo)致中低收入者無(wú)法使用公積金，反而遭受利息損失。現(xiàn)在的住房公積金拓展了支付房租的功能，但是因?yàn)殚_(kāi)發(fā)票的稅率為5%且房東不愿提供完稅證明的發(fā)票，因此租客只能自己承擔(dān)稅費(fèi)，很可能讓該租戶選擇不提取而遭受利息損失。因此，如何改善這一制度，使得中低收入者能公平享受住房公積金的政策福利，仍是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

(二)住房公積金支持保障性住房建設(shè)存在的問(wèn)題

首先，在法律層面上并沒(méi)有允許住房公積金可以被用于發(fā)放保障性住房的建設(shè)方面的貸款?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》中只承認(rèn)公積金增值收益可以作為建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金，并未承認(rèn)公積金可以如此，所以此舉缺乏法律保障。其次，保障性住房工程資金收回時(shí)間長(zhǎng)，住房公積金的流動(dòng)性無(wú)法保證。這樣一來(lái)，動(dòng)用公積金支持保障性住房建設(shè)可能傷害公積金繳存者的利益。公積金本身應(yīng)當(dāng)優(yōu)先服務(wù)于有租房、購(gòu)房需求的繳存者，應(yīng)在保證其住房消費(fèi)需求得到充分滿足的情況下才將住房公積金用于他處。再次，住房公積金管理中心的工作人員并非專門從事金融業(yè)，專業(yè)素養(yǎng)有限，沒(méi)有專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)技術(shù)，也沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行信息披露監(jiān)管，因此安全性遭到質(zhì)疑。

四、對(duì)策建議

(一)提高住房公積金覆蓋面的對(duì)策建議

1.完善管理手段

有些打工人員在公積金貸款辦理成功后，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難或是其他原因，停止繳納公積金，也無(wú)法歸還公積金貸款，給公積金資產(chǎn)造成損失。對(duì)于此類現(xiàn)象，公積金管理中心應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防控制度。在發(fā)放貸款前應(yīng)充分了解貸款人的其個(gè)人信息在發(fā)放貸款后應(yīng)當(dāng)建立貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)客戶有違約的跡象，應(yīng)立即調(diào)查違約原因，采取相應(yīng)措施，進(jìn)行催收工作。《長(zhǎng)沙住房公積金個(gè)人貸款操作規(guī)程》中規(guī)定公積金貸款申請(qǐng)者在貸前應(yīng)正常繳存公積金12個(gè)月以上，并要求申請(qǐng)者提供全面詳細(xì)的個(gè)人信息和抵押物，公積金管理中心會(huì)通過(guò)各項(xiàng)審核結(jié)果來(lái)決定是否給其貸款。

2.提高繳存積極性

對(duì)于不愿繳納住房公積金的企業(yè)，公積金管理中心應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，找出企業(yè)不愿繳存的原因區(qū)別處理。對(duì)于一些確實(shí)在繳存公積金方面有困難的企業(yè)，公積金管理中心可以在考察該企業(yè)實(shí)際情況后，適當(dāng)降低繳存基準(zhǔn)或繳存比例，等企業(yè)營(yíng)業(yè)情況好轉(zhuǎn)后再恢復(fù)。對(duì)于一些始終欠繳或不繳公積金的企業(yè)，公積金管理中心應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他職能部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查，并對(duì)此類情況予以處罰。例如長(zhǎng)沙市《長(zhǎng)沙住房公積金行政執(zhí)法管理辦法》中第九條規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由公積金管理中心責(zé)令限期辦理；逾期不辦理的，視情節(jié)輕重處以1萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款。

3.完善制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村進(jìn)城工作的群體在工作穩(wěn)定性和收入上大部分都不如城鎮(zhèn)居民，因此將這類群體納入公積金覆蓋范圍后，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)符合這類群體特點(diǎn)、盡量能夠滿足他們住房需求的公積金制度，保證公積金制度的公平性。為了切實(shí)幫助這類群體購(gòu)房，還應(yīng)放寬其申請(qǐng)公積金貸款的條件。長(zhǎng)沙市公積金管理中心在出臺(tái)《關(guān)于靈活就業(yè)人員建立住房公積金制度的通知》后，也針對(duì)這類群體專門制定了一些政策。公積金管理中心規(guī)定，靈活就業(yè)人員在申請(qǐng)繳存公積金時(shí)，如果處于無(wú)工作單位狀態(tài)，可以直接和管理中心簽訂一份繳存協(xié)議，由管理中心直接開(kāi)設(shè)靈活就業(yè)人員專戶來(lái)存放其公積金，這種設(shè)計(jì)可以解決農(nóng)村人口工作不穩(wěn)定導(dǎo)致的賬戶頻繁更換的問(wèn)題。

(二)住房公積金支持保障性住房建設(shè)的對(duì)策建議

1.完善相關(guān)法律法規(guī)

住房公積金支持保障性住房建設(shè)的基本前提是將此舉合法化，建立相應(yīng)配套的政策體系。一些試點(diǎn)城市已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件，雖然有一定效果，但是約束力不夠。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)首先完善住房公積金支持保障性住房建設(shè)這方面的法律法規(guī)，讓其有法律保障，并對(duì)住房公積金的使用方向和范圍做出限定，做到專款專用。

2.保證資金的安全性和流動(dòng)性

對(duì)于將住房公積金投放至保障性住房項(xiàng)目貸款，應(yīng)像銀行發(fā)放普通貸款一樣，先進(jìn)行項(xiàng)目審查，計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，并實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，關(guān)注貸款回收情況，盡量避免貸款逾期。公積金管理中心還應(yīng)當(dāng)做好未來(lái)資金使用規(guī)劃，嚴(yán)格測(cè)算資金流出入量，注意資金流出入導(dǎo)致的資金缺口，防止資金缺口過(guò)大；把握沉淀資金和用于保障性住房項(xiàng)目貸款的資金之間的動(dòng)態(tài)比例，優(yōu)先滿足職工的住房消費(fèi)需求。此外，公積金管理中心應(yīng)當(dāng)定期公布貸款本息回收情況，接受政府和群眾的監(jiān)督。長(zhǎng)沙對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金提取比例為貸款余額的4%。另外，長(zhǎng)沙對(duì)來(lái)年資金流動(dòng)性的預(yù)測(cè)比較到位，在對(duì)資金進(jìn)行規(guī)劃的基礎(chǔ)上決定是否對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行貸款，例如長(zhǎng)沙對(duì)2016年資金流出入情況測(cè)算時(shí)，預(yù)計(jì)2016年資金流入102億元，流出113.5億元，凈流出11.5億元，月均資金缺口近1.2億元，認(rèn)定全年流動(dòng)性較為緊張，因此為保證公積金提取使用不受影響，2016年上半年未向試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放貸款。

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