□ 楊志安，李國(guó)龍

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

政府全口徑預(yù)算管理：內(nèi)涵、存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

□ 楊志安，李國(guó)龍

（遼寧大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

作為全面深化財(cái)政改革的焦點(diǎn)問(wèn)題，政府全口徑預(yù)算管理是推進(jìn)國(guó)家財(cái)政治理現(xiàn)代化的有益探索。目前在我國(guó)，全口徑預(yù)算管理處于初級(jí)階段，存在著預(yù)算編制碎片化、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、預(yù)算監(jiān)督力度不夠、預(yù)算評(píng)估缺乏動(dòng)態(tài)性與常態(tài)化等問(wèn)題。本文從全口徑預(yù)算管理的整個(gè)流程入手，以全口徑預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)為基本分析層面，探尋政府全口徑預(yù)算管理過(guò)程中存在的困境并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期在新預(yù)算管理體系下提升全口徑預(yù)算管理的有效性與完整性。

財(cái)政收支；碎片化；全口徑預(yù)算；預(yù)算管理

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，財(cái)政預(yù)算作為塑造國(guó)家治理方式不可或缺的工具應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用以助力國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建與治理能力的提升。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已進(jìn)入逐步放緩的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境也發(fā)生了改變，迫切需要做好政府預(yù)算管理工作，以優(yōu)化資源、強(qiáng)化監(jiān)督管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。然而，受傳統(tǒng)財(cái)政體制的影響，制度外、預(yù)算外的政府收支仍然存在。為了進(jìn)一步規(guī)范政府預(yù)算管理，黨的十六屆三中全會(huì)上首次提出“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”政策，黨的十八大又進(jìn)一步指出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”，這充分體現(xiàn)了黨中央給予政府預(yù)決算管理工作的高度重視。

一、對(duì)政府全口徑預(yù)算管理的現(xiàn)有研究成果

現(xiàn)階段，學(xué)界對(duì)政府預(yù)算管理及相關(guān)領(lǐng)域研究的主要代表性觀點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是有關(guān)全口徑預(yù)算管理概念的界定。萬(wàn)鵬認(rèn)為：“與比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相匹配，可比的概念是西方古典財(cái)政理論中的預(yù)算基本原則當(dāng)中的全面性原則”。［1］王雍君也贊同上述觀點(diǎn)，他在有關(guān)全口徑預(yù)算管理的多項(xiàng)研究中都曾提出，全口徑預(yù)算管理與西方政府預(yù)算的全面性涵義相類似，可以看做是預(yù)算全面性原則的另一種表述方式。蔣元文認(rèn)為：“全口徑預(yù)算，就是在預(yù)算管理方面不能有例外，四大類預(yù)算必須統(tǒng)一納入預(yù)算管理，不能讓有些部門的收入或支出不受控制和監(jiān)督”。［2］換言之，構(gòu)建完整和規(guī)范的預(yù)算體系的工作重心就是施行和強(qiáng)化政府全口徑預(yù)算管理。白景明認(rèn)為：“所謂全口徑預(yù)算管理，就是要將政府所有收支全部納入預(yù)算，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的管理”。［3］也就是說(shuō)，只要是憑借政府公共權(quán)力所獲得的收入以及行使政府職能所產(chǎn)生的支出都要納入政府預(yù)算管理。籍吉生認(rèn)為：“全口徑預(yù)算管理就是政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理，接受人大的監(jiān)督和審查，并且具備全面性、公開性、程序性等基本特點(diǎn)”。［4］二是有關(guān)財(cái)政預(yù)算編制方面的研究。譚學(xué)馳基于預(yù)算編制主體的考察認(rèn)為，人大、政府、財(cái)政部門三大預(yù)算編制主體應(yīng)該準(zhǔn)確定位、相互協(xié)調(diào)與配合來(lái)進(jìn)行預(yù)算編制。［5］劉虹、方亮認(rèn)為，預(yù)算編制在立法與編制內(nèi)容方面不夠科學(xué)，給預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督帶來(lái)了障礙。［6］三是有關(guān)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面的研究。趙早早基于1996－2014年全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)內(nèi)容的量化分析給出了提高政府預(yù)算科學(xué)性的對(duì)策。［7］孫克競(jìng)從動(dòng)態(tài)監(jiān)控信息化平臺(tái)建設(shè)的視角對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行了研究。［8］四是有關(guān)加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查和監(jiān)督方面的研究。張謙煜、姚明華以遼寧為樣本對(duì)遼寧省全口徑預(yù)算審查及監(jiān)督工作進(jìn)行了回顧，并提出了加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)、強(qiáng)化落實(shí)人大監(jiān)督工作的建議。［9］籍吉生從國(guó)家審計(jì)的角度提出了深化財(cái)政預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算審查與監(jiān)督，精確界定政府收支范圍和口徑的路徑。［10］五是有關(guān)財(cái)政預(yù)算評(píng)估方面的研究。李英在近期文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上通過(guò)構(gòu)建評(píng)估模型與指標(biāo)體系對(duì)政府預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估研究。［11］陳博等基于公眾滿意度調(diào)查的視角，利用CSI模型與ACSI模型，對(duì)政府預(yù)算績(jī)效展開了外部評(píng)估。［12］

二、政府全口徑預(yù)算管理的概念與內(nèi)涵

全口徑預(yù)算是一個(gè)具有中國(guó)特色的概念。20世紀(jì)末，為了有效約束政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)收支活動(dòng)，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，經(jīng)過(guò)不斷探索與實(shí)踐，國(guó)庫(kù)收付實(shí)現(xiàn)制、部門預(yù)算制得以建立，并在財(cái)政預(yù)算收支兩條線管理方面形成了相對(duì)統(tǒng)一的預(yù)算。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原有的《預(yù)算法》與現(xiàn)存的預(yù)算管理方式已不相匹配，預(yù)算外、制度外資金逐漸增加，預(yù)算管理涵蓋不全及存在漏洞等弊端日益凸顯。2015年，《新預(yù)算法》修訂完成并正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著針對(duì)游離于預(yù)算之外財(cái)政資金的全口徑預(yù)算管理改革拉開了帷幕。

所謂全口徑預(yù)算，是指把政府機(jī)關(guān)的所有收支項(xiàng)目統(tǒng)一劃歸到同一個(gè)預(yù)算框架之內(nèi)，目的是為了構(gòu)建一個(gè)全方位、多層次、寬覆蓋的政府收支制度框架，以達(dá)到提高政府全口徑預(yù)算效率的目標(biāo)。［13］全口徑預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算的全面性，并將全面性劃分為預(yù)算程序全面性、預(yù)算報(bào)告全面性、線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離三個(gè)維度。［14］從本質(zhì)上講，全口徑預(yù)算的開展就是預(yù)算口徑逐漸變大且不斷完善的過(guò)程。由于政府收支名目較多，涉及范圍較廣，諸如制度內(nèi)外、預(yù)算內(nèi)外資金均有存在，加之某些來(lái)源與去向不明的收支，所以預(yù)算口徑的擴(kuò)張應(yīng)該是動(dòng)態(tài)化的連續(xù)過(guò)程。同時(shí)，其也是“不合規(guī)”資金與預(yù)算內(nèi)資金之間此消彼長(zhǎng)的過(guò)程，通過(guò)預(yù)算口徑的不斷調(diào)整，將更多的“不合規(guī)”收支納入公共預(yù)算的正軌，從而使公共預(yù)算框架外資金壓縮至最小化。近年來(lái)，我國(guó)構(gòu)建了主要包含公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算在內(nèi)的全新的預(yù)算體系，［15］全口徑預(yù)算取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步。

政府全口徑預(yù)算管理（FCBM）是指在新預(yù)算管理體系之下相對(duì)完善的政府集中支配公共財(cái)力的管理活動(dòng)，具有公共性、法律性、計(jì)劃性、集中性、綜合性、全面性等特征。具體來(lái)講，就是由預(yù)算管理主體綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，將游離于財(cái)政預(yù)算之外的財(cái)政資金納入預(yù)算內(nèi)，并細(xì)化與完善政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算的基本框架，強(qiáng)化公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算之間的銜接與統(tǒng)籌，推進(jìn)橫向到邊縱向到底的預(yù)算管理。其主要包含三個(gè)方面的內(nèi)容：一是明確財(cái)政收入與支出的種類和數(shù)量以及種類與數(shù)量體現(xiàn)出的收支作用和性質(zhì)。二是厘清各類政府機(jī)關(guān)在處理財(cái)政收支問(wèn)題中的相互關(guān)系及其所處的地位和各自所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。三是在對(duì)財(cái)政收支管理中必須經(jīng)過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)估等預(yù)算過(guò)程。［16］可以說(shuō)，作為現(xiàn)代預(yù)算改革的重要組成部分，全口徑預(yù)算管理是政府化解財(cái)政資源供給有限性與需求無(wú)限性之間矛盾的必要手段，是推進(jìn)公共治理轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。

三、政府全口徑預(yù)算管理存在的問(wèn)題

政府全口徑預(yù)算管理的建設(shè)與推進(jìn)是一個(gè)比較復(fù)雜且艱難的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)的全口徑預(yù)算管理雖已取得了階段性成果，但其管理過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)如下：

⒈政府全口徑預(yù)算編制方法不科學(xué)，編制周期短，預(yù)算編制權(quán)碎片化。預(yù)算編制是由各級(jí)政府財(cái)政部門主導(dǎo)并制定政府預(yù)算草案的活動(dòng)，是全口徑預(yù)算管理的起點(diǎn)?，F(xiàn)階段，全口徑預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在如下問(wèn)題：一是預(yù)算編制的方法不科學(xué)。目前，我國(guó)的預(yù)算編制基本仍延用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，此方法對(duì)預(yù)算的分析預(yù)測(cè)不足，易導(dǎo)致預(yù)算編制失去前瞻性。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：1994－2014年間，我國(guó)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中均存在不同程度的超收超支情況。其中，2013年預(yù)決算偏離度最高，超收和超支規(guī)模分別達(dá)到19996．49億元和15565．22億元。［17］二是預(yù)算編制周期較短，降低了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。通常情況下，我國(guó)預(yù)算編制的通知是在11月份出臺(tái)，人民代表大會(huì)一般在次年3月初開始討論財(cái)政預(yù)算草案，而在僅約90天的時(shí)間內(nèi)編制好一個(gè)國(guó)家層面的預(yù)算，客觀上講存在一定的困難。更有甚者，某些地方的財(cái)政部門只用一周的時(shí)間來(lái)編制預(yù)算。這樣的預(yù)算編制模式不僅可能使預(yù)算收支安排盲目、草率，而且缺乏客觀可靠基礎(chǔ)的預(yù)算也會(huì)失去其本身的科學(xué)預(yù)測(cè)性功能。三是預(yù)算編制權(quán)的分配趨于碎片化?，F(xiàn)階段，各級(jí)地方政府的預(yù)算編制權(quán)相對(duì)比較分散，不僅政府財(cái)政部門擁有預(yù)算分配權(quán)，其他部門也有權(quán)進(jìn)行預(yù)算分配。這極易導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目遲遲不能確立，進(jìn)而阻礙政府預(yù)算編制和實(shí)施的正常進(jìn)行。

⒉政府全口徑預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，預(yù)算調(diào)整過(guò)程不規(guī)范，預(yù)算約束性不強(qiáng)。政府預(yù)算執(zhí)行是將預(yù)算與計(jì)劃轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的重要實(shí)踐，更是全口徑預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，由于全口徑預(yù)算管理體系正處于完善階段，公共預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中存在諸如支出進(jìn)度不均衡，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、不真實(shí)，預(yù)算周期末剩余資金較多，年底“迅速”花錢等問(wèn)題。其中，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整不規(guī)范和執(zhí)行不嚴(yán)格兩個(gè)問(wèn)題比較突出。第一，公共預(yù)算在具體執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整不規(guī)范問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的具體規(guī)定，公共預(yù)算的調(diào)整不規(guī)范主要表現(xiàn)在對(duì)預(yù)算指標(biāo)的調(diào)整及追加程序均明顯不規(guī)范。［18］一方面，部分地方政府的財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在任意對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)象。對(duì)于每個(gè)政府部門的預(yù)算單位而言，預(yù)算指標(biāo)及預(yù)算的列支科目在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)中就已經(jīng)在給定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范下得以核定。然而，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中依然存在隨意增減預(yù)算指標(biāo)的問(wèn)題。其導(dǎo)致的后果是大多數(shù)預(yù)算部門及幾乎所有預(yù)算科目的決算結(jié)果均多多少少與年初的預(yù)算指標(biāo)存在出入。另一方面，部分預(yù)算追加程序不規(guī)范。針對(duì)預(yù)算單位提出的較小的資金追加項(xiàng)目，在通常情況下經(jīng)過(guò)財(cái)政部門審核和同意之后便可自行追加，而后財(cái)政部門再向人大提出預(yù)算支出的追加報(bào)告，這導(dǎo)致預(yù)算追加流于形式。第二，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格問(wèn)題。主要表現(xiàn)在部分專項(xiàng)財(cái)政資金被騙取或挪用及部分政府部門不按批準(zhǔn)規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行。2014年，國(guó)土資源部等7個(gè)部門及65個(gè)單位調(diào)劑項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)4．75億元用于人員費(fèi)用支出，國(guó)家海洋局等26個(gè)部門和單位超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)列支國(guó)有企事業(yè)單位等承擔(dān)出國(guó)（境）費(fèi)用1105．33萬(wàn)元。［19］這種違規(guī)挪用、亂用財(cái)政資金的行為，表明了預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行實(shí)際與預(yù)算規(guī)劃脫節(jié)，嚴(yán)重影響了公共財(cái)政作用的發(fā)揮。

⒊政府全口徑預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督動(dòng)力不足，外部監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督過(guò)程形式化。一是有關(guān)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的法律法規(guī)不健全，體制和制度上的保障沒(méi)有得到有效的落實(shí)。目前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的法律有憲法、預(yù)算法、監(jiān)督法和中央及地方根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)的一系列規(guī)定，但部分規(guī)定已不適應(yīng)當(dāng)前形式，需要重新進(jìn)行修訂與完善。例如：新頒布的《預(yù)算法》并沒(méi)有對(duì)預(yù)算年度做出明確調(diào)整，預(yù)算管理當(dāng)中的“空窗期”仍然存在。法律規(guī)定我國(guó)預(yù)算年度時(shí)間段為1月1日至12月31日，然而預(yù)算審批則需要到次年3月全國(guó)人大召開時(shí)方可完成。預(yù)算執(zhí)行在預(yù)算審批之前，是人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算審批和監(jiān)督流于形式的主要原因。另外，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行部門在預(yù)算審查和監(jiān)督過(guò)程中沒(méi)有根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的情況，人大及常委會(huì)將如何對(duì)其追責(zé)，現(xiàn)有法律并沒(méi)有作出明確規(guī)定。二是內(nèi)部監(jiān)督動(dòng)力不足，外部監(jiān)督力度不夠。對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明公開的必要條件。我國(guó)預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制主要由財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督四部分構(gòu)成。其中，前兩者是內(nèi)部監(jiān)督，后兩者是外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督效果不佳的原因在于其既是“選手”又當(dāng)“裁判”。就財(cái)政監(jiān)督而言，其自身便是預(yù)算編制與執(zhí)行者，再讓其行使自我監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督效果可想而知。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響下，審計(jì)部門不能很好地獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，也就無(wú)法對(duì)政府預(yù)算展開有力的監(jiān)督。與內(nèi)部監(jiān)督相比，外部監(jiān)督雖更為有效，但也存在監(jiān)督力度不強(qiáng)，參與積極性不高等問(wèn)題。人大監(jiān)督的局限在于留給人大代表審查政府預(yù)算報(bào)告的時(shí)間較短，面對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算報(bào)告，部分人大代表不能真正看懂報(bào)告內(nèi)容，因此無(wú)從給出改進(jìn)建議，最后只是在形式上給予監(jiān)督。從社會(huì)公眾的監(jiān)督角度來(lái)看，由于部分民眾政治參與意識(shí)淡薄、參與方式單一以及對(duì)預(yù)算草案的影響微小，導(dǎo)致民眾對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督?jīng)]有熱情。

⒋政府全口徑預(yù)算評(píng)估指標(biāo)不科學(xué)，評(píng)估方法尚待革新，評(píng)估缺乏動(dòng)態(tài)性，也未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。全口徑預(yù)算管理過(guò)程中的績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督實(shí)施效果的檢驗(yàn)。2009年，中央出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作開始在全國(guó)推行。政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，取得了一定成效，但如何在全口徑預(yù)算管理中進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)估仍是當(dāng)前需要解決的問(wèn)題。目前，我國(guó)地方政府全口徑預(yù)算績(jī)效評(píng)估中存在的問(wèn)題主要有：一是預(yù)算評(píng)估指標(biāo)不科學(xué)?，F(xiàn)階段，預(yù)算指標(biāo)不科學(xué)主要表現(xiàn)為指標(biāo)選擇不明確、不合理，具體體現(xiàn)為定性評(píng)估指標(biāo)數(shù)量明顯大于定量評(píng)估指標(biāo)數(shù)量；規(guī)定的投入考核指標(biāo)多，產(chǎn)出評(píng)估指標(biāo)少；側(cè)重合規(guī)性指標(biāo)較多，涉及結(jié)果性指標(biāo)較少；［20］建立在事實(shí)分析和價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的預(yù)算評(píng)估指標(biāo)體系還不完備。二是評(píng)估方法尚待革新。傳統(tǒng)的預(yù)算評(píng)估方法主要有成本效益評(píng)估法、因素分析評(píng)估法、比較法及公眾評(píng)判評(píng)估法。當(dāng)前，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)雜性，僅僅依靠傳統(tǒng)的評(píng)估方法來(lái)應(yīng)對(duì)全口徑預(yù)算評(píng)估工作已不現(xiàn)實(shí)，加之部分地方政府對(duì)全口徑預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的績(jī)效評(píng)估尚未形成系統(tǒng)的方案，因此，現(xiàn)存評(píng)估方法缺乏系統(tǒng)性與科學(xué)性。三是評(píng)估缺乏動(dòng)態(tài)性。預(yù)算評(píng)估沒(méi)有形成完備的事前、事中及事后連貫性評(píng)估機(jī)制。往往是“事成定局”之后才利用預(yù)算績(jī)效評(píng)估尋找問(wèn)題根源，不能有效避免資金浪費(fèi)問(wèn)題。我國(guó)財(cái)政部門也曾提出針對(duì)重大投資項(xiàng)目要進(jìn)行從立項(xiàng)、執(zhí)行、完成直至驗(yàn)收的全過(guò)程跟蹤管理，遺憾的是如今尚未出臺(tái)相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)估管理辦法。［21］

四、強(qiáng)化政府全口徑預(yù)算管理的對(duì)策選擇

全口徑預(yù)算管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的過(guò)程，不但要關(guān)注預(yù)算管理過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際執(zhí)行效率，還要注重不同環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)與順承，加強(qiáng)不同類型預(yù)算之間的統(tǒng)籌與銜接。即以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)估為著力點(diǎn)，在四個(gè)環(huán)節(jié)之間形成一個(gè)閉合回路的流程框架（見(jiàn)下圖），充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)估環(huán)節(jié)的總結(jié)與反饋功能，協(xié)同推進(jìn)政府全口徑預(yù)算管理的進(jìn)行。

政府全口徑預(yù)算管理流程框架圖

⒈規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行的吻合度。一是采用績(jī)效預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方法，革新并健全政府預(yù)算編制方法?？?jī)效預(yù)算的理念是在實(shí)施政府部門預(yù)算的實(shí)踐過(guò)程中被提出的，目的是為了深化全口徑預(yù)算改革。綜合來(lái)看，績(jī)效預(yù)算和零基預(yù)算本身均存在一些利弊，倘若將兩種預(yù)算編制方法相結(jié)合，去其糟粕取其精華，不僅可以使預(yù)算編制方法得到規(guī)范與改進(jìn)，而且可以提升全口徑預(yù)算整體工作的質(zhì)量和水平。［22］二是適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制周期。預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提，要想充分發(fā)揮預(yù)算的科學(xué)預(yù)測(cè)性功能，就必須做好預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作。如美國(guó)的國(guó)家預(yù)算是在正式生效前的一年半時(shí)間開始預(yù)算草案的編制工作，以此預(yù)留出充足的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算資料收集和預(yù)算相關(guān)論證等工作。與之相比，我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間明顯過(guò)少，預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作也不足。因此，筆者認(rèn)為，可以在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)我國(guó)公共預(yù)算編制工作的實(shí)際，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制的前期準(zhǔn)備時(shí)間，建議提前8至12個(gè)月來(lái)準(zhǔn)備年度預(yù)算編制工作。三是完善預(yù)算編制機(jī)構(gòu)設(shè)置。筆者認(rèn)為，為了優(yōu)化財(cái)政預(yù)算編制權(quán)的分配，保證政府財(cái)政部門編制預(yù)算的獨(dú)立性，應(yīng)在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作的部門，這樣就可以對(duì)其他部門的預(yù)算管理工作產(chǎn)生較好的約束效果。［23］同時(shí)，應(yīng)在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立預(yù)算編制研究機(jī)構(gòu)，為預(yù)算立法提供建議，為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供參考，以此提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

⒉硬化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束力，提升預(yù)算執(zhí)行的可控程度。為了加快公共預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度，提高預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的效率和可控度，必須進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)公共預(yù)算的約束。針對(duì)預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范、不嚴(yán)格等問(wèn)題，應(yīng)建立具體的懲戒機(jī)制，將責(zé)任明確到單位甚至具體到個(gè)人。同時(shí)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要進(jìn)行歸類并具體分析。對(duì)此，可以采用定量及定性的分析方法給出具體科學(xué)的認(rèn)定，以便在數(shù)據(jù)分析方面為領(lǐng)導(dǎo)集體決策提供必要、準(zhǔn)確的支持。一方面，可將多種分析方法相結(jié)合，綜合運(yùn)用。在比較分析全口徑預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，可重點(diǎn)突出差異分析和趨勢(shì)分析。差異分析是指將年初預(yù)算與預(yù)算期末執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行比較，找出差異并進(jìn)一步挖掘其差距或成績(jī)產(chǎn)生的原因。趨勢(shì)分析是指將來(lái)自各個(gè)不同時(shí)期決算報(bào)表中的歷史數(shù)據(jù)與預(yù)算最終執(zhí)行結(jié)果相比較，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的具體變化規(guī)律與趨勢(shì)。另一方面，可考慮在預(yù)算執(zhí)行中構(gòu)建預(yù)警機(jī)制。在預(yù)警指標(biāo)和預(yù)警范圍得以確定的情況下，當(dāng)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)會(huì)在第一時(shí)間發(fā)出警告信號(hào)，［24］這就給風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的措施籌備預(yù)留出了時(shí)間，提高了預(yù)算執(zhí)行的可控性，有利于預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)管理。

⒊加強(qiáng)對(duì)全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，保障預(yù)算管理的公開性與透明度。一是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督法制建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，有關(guān)全口徑預(yù)算監(jiān)督方面的新情況與新問(wèn)題仍會(huì)不斷出現(xiàn)。對(duì)此，需要逐漸完善預(yù)算審查和監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)。筆者認(rèn)為，一方面，可以通過(guò)有針對(duì)性的調(diào)研活動(dòng)，搜集和整理出預(yù)算監(jiān)督及審查過(guò)程中存在的棘手問(wèn)題以及比較靈活的解決辦法，并把經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的有效做法補(bǔ)充到預(yù)算法和監(jiān)督法的修訂方案當(dāng)中。另一方面，要完善全口徑預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)體制機(jī)制。在政府部門預(yù)算編制、執(zhí)行與同級(jí)人大及常委會(huì)的預(yù)算審查及監(jiān)督之間，構(gòu)建全方位、全過(guò)程、多角度的無(wú)縫銜接預(yù)算控制機(jī)制，保證全口徑預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程中有法可依、有規(guī)可循，真正將審查及時(shí)、監(jiān)督高效落到實(shí)處。二是強(qiáng)化人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的主體地位，以此帶動(dòng)財(cái)政監(jiān)督與公眾監(jiān)督的開展。就人大監(jiān)督而言，最為重要的是突出其法律賦予的絕對(duì)的權(quán)威性特征。保障主權(quán)在民體現(xiàn)在政府全口徑預(yù)算管理當(dāng)中就是人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督。監(jiān)督的前提是公開，這要求政府必須定期將所從事的活動(dòng)及由此產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行公開。人大主體監(jiān)督地位的加強(qiáng)將會(huì)大大提升政府公共財(cái)政的透明度與回應(yīng)性。而推進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算全過(guò)程的公開，將間接促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性開展，也將傳統(tǒng)情況下的靜態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榱藙?dòng)態(tài)監(jiān)督。同時(shí)，還要提升人大代表的監(jiān)督水平。對(duì)此，可以定期組織人大代表進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的系統(tǒng)學(xué)習(xí)，也可以在預(yù)算審查之前有針對(duì)性地向非專業(yè)性人大代表普及預(yù)算審核相關(guān)案例知識(shí)。此外，還可以進(jìn)行監(jiān)督形式的創(chuàng)新，以喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式鼓勵(lì)民眾參與預(yù)算監(jiān)督。就審計(jì)監(jiān)督而言，在整個(gè)全口徑預(yù)算監(jiān)督體系之中，審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性較強(qiáng)。如果審計(jì)監(jiān)督有力，便可以很好地彌補(bǔ)人大監(jiān)督專業(yè)性不足的問(wèn)題。而倘若人大監(jiān)督的法律地位和現(xiàn)實(shí)作用的發(fā)揮可以得到切實(shí)的強(qiáng)化與統(tǒng)一，則審計(jì)監(jiān)督也會(huì)逐步增強(qiáng)其獨(dú)立性，兩者之間有著較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。［25］鑒于上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)與本級(jí)政府均擁有對(duì)審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)際上的做法，打破審計(jì)機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使審計(jì)機(jī)關(guān)不受政府領(lǐng)導(dǎo)而隸屬于人大，直接向人大負(fù)責(zé)，從而增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使其專業(yè)監(jiān)督的作用得到充分發(fā)揮。

⒋構(gòu)建以政府、專家學(xué)者及非政府組織為評(píng)估主體的多層化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，規(guī)范評(píng)估主體的參與，強(qiáng)化預(yù)算評(píng)估的落實(shí)。第一，在預(yù)算評(píng)估主體、預(yù)算評(píng)估方法和預(yù)算指標(biāo)選擇方面構(gòu)建并完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。就預(yù)算評(píng)估主體而言，一是政府預(yù)算執(zhí)行部門有必要根據(jù)預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自身進(jìn)行自我評(píng)價(jià)。二是要構(gòu)建以專家學(xué)者、群眾代表和非政府組織為主體的評(píng)估模式，在績(jī)效評(píng)估前，通過(guò)創(chuàng)新宣傳方法、拓寬參與渠道等方式吸引上述評(píng)估主體積極參與。三是要將直接受益者的參評(píng)意見(jiàn)納入預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系。四是引入獨(dú)立第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)豐富全口徑預(yù)算的績(jī)效評(píng)估形式，拓寬全口徑預(yù)算績(jī)效評(píng)估空間，為全口徑預(yù)算評(píng)估注入新的生機(jī)與活力。就預(yù)算評(píng)估方法而言，應(yīng)堅(jiān)持定性研究方法與定量研究方法相結(jié)合，可以在完善與開發(fā)更多預(yù)算績(jī)效評(píng)估管理工具與方法論的基礎(chǔ)上探索預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算過(guò)程管理方法、預(yù)算數(shù)據(jù)管理方法與預(yù)算績(jī)效可評(píng)估性管理辦法。［26］就預(yù)算評(píng)估指標(biāo)而言，預(yù)算評(píng)估指標(biāo)是政策制定者或管理者客觀評(píng)價(jià)政府機(jī)關(guān)及公共項(xiàng)目取得何種效果的重要依據(jù)。［27］政府部門可以與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合作，進(jìn)一步加強(qiáng)多元數(shù)據(jù)挖掘，針對(duì)具體的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，綜合考慮全口徑預(yù)算管理評(píng)價(jià)指標(biāo)的相關(guān)性與可比性。同時(shí)，要確保選擇評(píng)估指標(biāo)的獨(dú)立性和精確度，所選指標(biāo)要全方位、多層次、動(dòng)態(tài)化地反映預(yù)算資源的配置情況。第二，提升預(yù)算評(píng)估的動(dòng)態(tài)性，強(qiáng)化參與式預(yù)算績(jī)效評(píng)估，構(gòu)建預(yù)算管理各環(huán)節(jié)執(zhí)行情況的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)提醒或警告，發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)算目標(biāo)的情況要第一時(shí)間進(jìn)行糾正。要逐步引導(dǎo)以效率、結(jié)果績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向的工具理性向以參與式績(jī)效評(píng)估為導(dǎo)向的價(jià)值理性轉(zhuǎn)變。參與式預(yù)算評(píng)估不以預(yù)算設(shè)定的目標(biāo)和結(jié)果為前提，而是在不同決策主體的共同協(xié)商中形成預(yù)算評(píng)估責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的確立、責(zé)任的診斷與定義及應(yīng)對(duì)問(wèn)題的舉措，［28］從而更好地提升全口徑預(yù)算評(píng)估效率。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

The Whole Caliber Budget Management of Government：On the Connotation，Current Problem and Countermeasures

Yang Zhi＇an，Li Guolong

The whole caliber budget management of government is a focus of the comprehensively deepen financial reform，a beneficial exploration of promoting the modernization of the state finance management．Because of the whole caliber budget management at the primary stage，some problems still exist，such as fragmentation of budgeting， budget enforcement not strictly，inadequate supervision of budget，lack of dynamic and normalized budget evaluation and so on．In response，this article applies systematic and normative research methods，bases on the whole process of all caliber budget，put forward the corresponding countermeasures for budget making，budget implementation，budget supervision，budget assessment．

financial income and expenditure；fragmentation；whole caliber budget；budget management

F812．3

A

1007－8207（2017）08－0045－08

2017－04－20

楊志安 （1963—），男，遼寧綏中人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)與管理；李國(guó)龍 （1991—），男，山東臨沂人，遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目 “對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13JZD021；遼寧省財(cái)政科研基金資助項(xiàng)目 “現(xiàn)代財(cái)政制度與遼寧預(yù)算管理改革問(wèn)題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14B003。