□王玉明

（廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

構(gòu)建城市群環(huán)境治理合作的復(fù)合激勵機制

□王玉明

（廣東行政學(xué)院 行政學(xué)教研部，廣東 廣州 510053）

城市群環(huán)境治理必須構(gòu)建一種長效的復(fù)合激勵機制，包括基于利益驅(qū)動的參與激勵、基于制度約束的相容激勵和基于觀念認(rèn)同的歸屬激勵。形成強大的內(nèi)驅(qū)力和必要的外推力，將城市的個體理性導(dǎo)向集體理性，使得個體收益與區(qū)域整體利益相容。利益驅(qū)動是城市群環(huán)境合作的直接動力，引導(dǎo)城市政府積極參與環(huán)境合作必須重視利益誘導(dǎo)和利益共享。制度約束是維持城市群環(huán)境合作的重要推力，建立基于政府權(quán)威的正式懲罰制度和基于自愿約束的非正式懲罰制度，完善區(qū)域環(huán)境合作的法律法規(guī)，建立環(huán)境合作協(xié)議和規(guī)范，發(fā)揮其激勵約束功能。觀念認(rèn)同是城市群環(huán)境合作的內(nèi)在動力，培育城市群環(huán)境共同體理念，強化政府的環(huán)境責(zé)任倫理，為城市群環(huán)境合作提供心理基礎(chǔ)。

城市群；環(huán)境治理合作；復(fù)合激勵機制

所謂激勵，心理學(xué)將其界定為行為主體受到外界刺激或內(nèi)心體驗到某種需要，從而產(chǎn)生某種行為動機，進而產(chǎn)生某種特定行為的過程。當(dāng)行為結(jié)果對個體有利時，個體將會重復(fù)這種行為。反之，可能會改變這種行為。對行為的強化分為兩種：一是正強化，即為了強化或肯定某種行為，用令人滿意的結(jié)果對該行為進行獎勵。二是負(fù)強化，即為了弱化或否定某種行為，懲罰這種不符合要求的行為，以避免再次發(fā)生該類行為［1］274。經(jīng)濟學(xué)中對合作行為的激勵強調(diào)兩個基本條件：一是參與約束，即每個參與合作者的收益超過其不參與的收益，以此誘導(dǎo)個體參與合作。二是激勵相容約束，即在滿足前面第一個條件的基礎(chǔ)上，激勵機制能夠防止參與各方簽約后的欺騙行為［2］8。社會學(xué)家麥基佛指出，利益與意志是共同體構(gòu)成的最重要的維度，正是基于客觀利益，人們才可能結(jié)成共同體；正是基于主觀意志，利益才得以被認(rèn)識、被評價、被選擇。另外，契約與制度也是共同體形成的重要維度［3］。社會學(xué)家肯尼思博爾丁認(rèn)為，社會良性運行依賴三個促進機制：一是交換關(guān)系（exchange relations），強調(diào)酬賞；二是威脅體系（threat relations），強調(diào)懲罰；三是觀念一體化（image integradon），強調(diào)利益和觀念的和諧［4］424-434。

城市群環(huán)境合作中存在外部因素的復(fù)雜性和不確定性，以及政府個體理性與集體理性的沖突，針對城市群存在的公共環(huán)境問題，每個城市都有合作與不合作兩種選擇。因此，城市群環(huán)境治理合作需要建立完善的激勵機制，這種合作激勵機制包括外在激勵與內(nèi)在激勵、正激勵與反激勵，是基于利益約束的參與激勵、基于制度約束的相容激勵和基于觀念認(rèn)同的歸屬激勵三者有機結(jié)合。

1 基于利益約束的參與激勵

利益約束是影響城市群環(huán)境合作的基本因素，利益關(guān)系是分析城市群環(huán)境合作動因的基本范疇。在經(jīng)濟學(xué)中，合作的參與激勵又稱為個人理性約束（individual rationality constraint），關(guān)注行動收益是個人理性的基本特征，利益約束貫穿于行動者合作的始終。合作方都有自己的利益需求，這是合作的基礎(chǔ)。城市利益是各個城市的自身利益。由于各城市在地理區(qū)位、自然資源、環(huán)境承載力、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會經(jīng)濟條件等方面存在差異，自身利益具有差異性。城市群利益是指基于區(qū)域整體性基礎(chǔ)上的城際間的共同利益或區(qū)域利益，如環(huán)境保護的共同愿景等。城市群利益的一致性與城市利益的差異性存在一定沖突，但兩者又不可分割。實現(xiàn)城市群區(qū)域環(huán)境利益最大化的目標(biāo)，并不是否定城市個體利益，而在于如何通過激勵機制來約束或引導(dǎo)，盡可能地使城市個體收益與區(qū)域整體利益相容。

在城市群區(qū)域內(nèi)，每個城市政府作為理性個體，參與合作的所得收益要比不參與時要大，滿足這個條件合作才有可能。如果城市參與合作的預(yù)期收益比不合作的收益小，他們就有可能不會參與合作，或不充分合作。也就是說，合作需要建立在一定回報的基礎(chǔ)之上，回報是合作延續(xù)的基本條件，政府合作也是如此。由此可見，利益驅(qū)動是城市群環(huán)境合作的直接動能，要引導(dǎo)城市政府積極參與環(huán)境合作必須重視利益誘導(dǎo)和利益共享（見圖1）。

圖1：利益約束與政府間的合作狀態(tài)

1.1 利益誘導(dǎo)

城市政府既是地方利益的代表，也是理性 “經(jīng)濟人”，具有追求自身利益最大化的動機，如果沒有一定的利益回報，政府間的合作行動將很難發(fā)生。在城市群環(huán)境治理中，利益誘導(dǎo)手段是通過上級政府（主要是中央政府）的經(jīng)濟支持、職務(wù)晉升、政策引導(dǎo)，以及市場機制的驅(qū)動等。

1.1.1 經(jīng)濟利益誘導(dǎo)。上級政府對參與環(huán)境合作治理的城市進行經(jīng)濟上的支持，通過轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、稅收返還、專項基金等手段方式，或者建立區(qū)域環(huán)境合作基金或政策性銀行，給予參與城市必要的合作資金，對環(huán)境工程項目進行補貼。其中中央政府在經(jīng)濟利益誘導(dǎo)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，中央政府通過規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移對地方政府進行利益補償和經(jīng)濟刺激。例如，中央政府2013、2014、2015年分別在大氣污染治理方面安排50億、98億、106億元資金，這些資金絕大多數(shù)用于城市群的大氣治理［5］。對省域內(nèi)的城市群來講，省政府對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理給予資金上的支持，例如，為了切實改善珠三角地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，廣東省政府投資1970億元資金，重點用于跨界河流及內(nèi)河涌的綜合治理、區(qū)域大氣復(fù)合污染的聯(lián)防聯(lián)治。

1.1.2 政治利益誘導(dǎo)。政治利益體現(xiàn)了一定的政治關(guān)系，與權(quán)力地位、政績表彰、職務(wù)晉升、領(lǐng)導(dǎo)形象提升等相關(guān)聯(lián)。上級政府通過官員晉升機制引導(dǎo)地方官員重視環(huán)境合作和環(huán)境政績，給予環(huán)境治理中貢獻突出的城市進行表彰或肯定，在政府的環(huán)境政績考核中加分，給予環(huán)境政績突出的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升；通過媒體宣傳提升這些城市政府的形象等。

1.1.3 公共政策引導(dǎo)。上級政府通過制定公共政策給參與城市享有某種資源或政策優(yōu)惠。如建立綠色激勵制度，對發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)實施低利率貸款或政府貼息補償、財政補貼、免稅或減稅；建立城市群區(qū)域生態(tài)補償制度、排污權(quán)交易制度；建立地方政府間財稅收入分成制度，如2015年財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，協(xié)調(diào)京津冀城市群在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中協(xié)調(diào)三者的稅收利益關(guān)系［6］58-67。探索在中央層面開征環(huán)境稅，重點用于城市群跨行政區(qū)環(huán)境治理。

1.2 利益共享

共享區(qū)域環(huán)境合作的收益是政府間環(huán)境合作的重要前提。政府之間的環(huán)境合作能創(chuàng)造一種比單體城市行動更大的價值，即城市合作的總收益大于各個城市獨立行動收益總和。為了維持城市之間合作的持續(xù)性，必須讓合作聯(lián)盟所能夠享有的總的凈收益最大化，這就需要對城市間的共同收益進行合理分配，使參與合作的城市將會得到比合作前更多的利益，從而達(dá)成穩(wěn)定持久的合作關(guān)系［7］22。利益分享就是基于權(quán)責(zé)明晰、共治共贏原則，對合作利益的基本劃分，并形成一種共同發(fā)展與利益共享的規(guī)則與機制，促進城市群內(nèi)城市間平等享有環(huán)境合作收益和區(qū)域發(fā)展成果［8］。只有利益共享，才能使參與者關(guān)注公共利益、做大共同利益。由于不同城市在地理區(qū)位、發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境承載力等方面的差異，環(huán)境治理肯定會影響到有的城市的利益，這可以通過生態(tài)補償彌補這些城市的損失，通過政府之間的利益轉(zhuǎn)移和利益交換，盡可能使各城市享受到環(huán)境治理的成效，根據(jù)各成員方在環(huán)境治理過程中貢獻的大小進行利益分配和調(diào)整，從而實現(xiàn)利益在不同政府間的合理分配［9］。達(dá)到城市間均衡發(fā)展，這是城市間環(huán)境合作的恒久動力。

2 基于制度約束的相容激勵

在城市群環(huán)境治理中，必須將個體理性導(dǎo)向集體理性，也就是城市利益與城市群利益相容。奧爾森（M.Olson）認(rèn)為，集體行動中主體之間的利益關(guān)系有排他（exclusive）和相容（inclusive）兩種情況。經(jīng)濟學(xué)將個體看成是理性“經(jīng)濟人”，即在主觀上都追求個體利益。因此，個體利益與集體利益之間可能存在沖突。所謂相容性狀態(tài)是指個體利益相互包容，個體利益與集體利益相包容。較之排他性，相容性更傾向于實現(xiàn)共同利益，導(dǎo)向集體理性［10］62-69。城市群環(huán)境治理中，個體理性即城市政府參與合作的收益高于不合作的收益。集體理性即在滿足個體理性的條件下，城市間環(huán)境合作客觀地提升了城市群體的環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域競爭力。

所謂相容激勵是指在滿足參與合作利益大于不合作收益的前提下，能夠防止參與集體行動后的欺騙行為，使個體理性導(dǎo)向集體理性。相容激勵的關(guān)鍵是，在制度約束的基礎(chǔ)上，每個參與者是合作還是背叛是在既定制度規(guī)范下理性選擇的結(jié)果。因此，城市群環(huán)境治理中的相容激勵實質(zhì)就是建立和完善相關(guān)制度規(guī)范。這些制度安排突出激勵的選擇性和懲罰性功能。從正式制度規(guī)范來看，主要是建立和完善環(huán)境法律法規(guī)，特別是有關(guān)環(huán)境合作治理的法律法規(guī)，建立和完善政府間環(huán)境合作協(xié)議或合作契約。

2.1 建立選擇性的激勵機制

為了克服集體行動的困境，必須解決集體利益與個體利益的沖突問題。曼瑟爾奧爾森強調(diào)，激勵必須是選擇性的，必須借助一種賞罰分明的選擇性激勵機制，促進個體行為與集體利益相容，驅(qū)使理性個體采取有利于團體或集體的行動。選擇性激勵要求對每個集體成員區(qū)別對待，賞罰分明。對于那些為集團利益的增加做出貢獻的個人，除了使他能獲得正常的集體利益的一個份額之外，再給他一種額外的收益，如獎金、紅利或榮譽；而懲罰就是制訂出一套使個人行為與集體利益相一致的規(guī)章制度，一旦某個成員違背，就對之進行罰款、通報批評或開除乃至法辦等［11］6-7。選擇性激勵既可以是積極的正強化，也可以是消極的負(fù)強化。當(dāng)某個城市積極參與環(huán)境合作時，應(yīng)該對其進行獎勵；當(dāng)某個城市選擇“搭便車”時，就應(yīng)該加以懲罰。如對沒有履行環(huán)境合作協(xié)議的城市課以懲罰稅，對嚴(yán)格履行的城市給予獎勵和榮譽。

2.1.1 上級政府的選擇性激勵。這主要是指中央政府的選擇性激勵，對省域內(nèi)城市群來講，還有來自省政府的選擇性激勵，即對不合作的城市、合作不盡力的城市和盡力合作的城市給予區(qū)別對待。中央政府可對城市群環(huán)境治理不力進行整體性懲罰，如取消環(huán)保資金的支持、區(qū)域限批或流域限批。當(dāng)上級環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)某地方頻發(fā)環(huán)境事件或環(huán)境重污染事故，就可執(zhí)行區(qū)域限批或流域限批，停止審批該地方所有項目，直至達(dá)到整改目標(biāo)。

2.1.2 區(qū)域機構(gòu)的選擇性激勵。城市群區(qū)域性管理機構(gòu)或環(huán)境協(xié)調(diào)機構(gòu)對成員城市的消極行動或不完全合作采取的懲罰措施，以及對貢獻突出的城市所給予的經(jīng)濟支持和表彰。

2.2 建立懲罰性的激勵制度

懲罰性的激勵制度是化解集體行動困境的一種有效手段。懲罰的作用在于使每個參與者知道不合作或消極合作會付出代價。阿克塞爾羅德的研究發(fā)現(xiàn)，有著某種規(guī)范的群體貿(mào)然采取違反規(guī)范的策略的可能性顯著下降，因為人群充滿著懲罰心理［12］15。奧爾森強調(diào)，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他特殊的手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益［13］2。Fehr和 Gchter也通過實驗研究發(fā)現(xiàn)，在無懲罰條件下，社會合作會由于個體搭便車行為呈現(xiàn)逐期衰退下降的脆弱性特征［14］980-994。在集體行動中，回報機制必須與懲罰機制相結(jié)合，否則合作困境難以化解。當(dāng)前城市群環(huán)境治理缺乏懲罰性措施來保證協(xié)議的履行，如果機會主義行為沒有受到懲罰，那么其他成員城市就會紛紛效仿。

2.2.1 正式懲罰性激勵。正式的懲罰制度是通過上級政府的權(quán)威機構(gòu)實施懲罰，這是對參與城市的一種硬約束。正式懲罰制度具有較強的威懾作用，特別是中央政府應(yīng)加大對地方政府消極參與的懲罰力度，增大地方政府消極參與的成本。對執(zhí)行中央環(huán)境政策不力、區(qū)域環(huán)境合作搭便車的行為進行懲罰；對地方拒不履行協(xié)調(diào)意見，或者履行義務(wù)時違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定，則必須承擔(dān)違約責(zé)任，包括承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任；完善合作問責(zé)機制，對消極行為進行約束和懲治；對違約方進行經(jīng)濟制裁，如取消政策優(yōu)惠、中止經(jīng)費支持等。

2.2.2 非正式懲罰制度。這主要指基于城市群共同的環(huán)境責(zé)任和環(huán)境合作協(xié)議的承諾所產(chǎn)生的自我約束力；城市群其他成員對不履行合作義務(wù)的城市進行孤立；通過社會組織、社會公眾和媒體對不履行合作義務(wù)的城市進行譴責(zé)等。這種非正式懲罰制度可以促進城市群成員的自覺行動，促進環(huán)境公共品的自愿供給合作［15］128-134。

2.3 完善區(qū)域環(huán)境合作的法律法規(guī)

城市群環(huán)境合作離不開法律法規(guī)的支持，相關(guān)法律法規(guī)是城市合作的運行準(zhǔn)則。應(yīng)通過法制規(guī)范特別是以懲罰性的制度條款來防范合作中的機會主義行為，減少交易成本，促進城市個體理性與集體理性相容。目前，我國現(xiàn)有法律制度當(dāng)中專門規(guī)范有關(guān)府際合作關(guān)系，特別是政府間環(huán)境合作的法規(guī)和條例還非常鮮見［16］。為此，需要完善規(guī)范和引導(dǎo)政府間環(huán)境合作的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮其激勵約束功能。

2.3.1 國家層面的區(qū)域環(huán)境合作立法。首先，國家通過完善憲法和地方組織法，增加處理橫向政府間關(guān)系準(zhǔn)則的條款，在行政法規(guī)中增加區(qū)域環(huán)境合作方面的內(nèi)容，為政府間合作提供法律依據(jù)。在國家層面可制定《政府合作條例》，以此提高地方政府合作的法治化程度。新修訂的《環(huán)境保護法》要求在重點區(qū)域、重點流域建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。2016年修訂的《大氣污染防治法》也規(guī)定，建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。其次，從國家層面制定適用城市群環(huán)境治理的區(qū)域法，明確城市群環(huán)境治理的基本原則、合作機制、責(zé)任和義務(wù)、合作措施；對城市群環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)境應(yīng)急管理、環(huán)境信息等方面的跨界環(huán)境合作進行明確。將城市群劃定為環(huán)境治理的重點區(qū)域，通過立法將城市群劃定為大氣污染控制區(qū)，實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治［17］。

2.3.2 區(qū)域?qū)用娴恼?lián)合立法。針對城市群環(huán)境治理中的地方立法不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)，甚至相沖突的問題，客觀上要求聯(lián)合立法。聯(lián)合立法是指在環(huán)境保護部指導(dǎo)下，城市群政府間共同制定區(qū)域環(huán)境治理的法律規(guī)范，首先在長三角、京津冀等跨省域城市群共同制定《區(qū)域環(huán)境污染防治條例》，在城市群環(huán)境治理上統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)測，信息共享，協(xié)同治污，聯(lián)動執(zhí)法，應(yīng)急聯(lián)動，環(huán)評會商，聯(lián)合宣傳。其他城市群也可探索區(qū)域環(huán)境聯(lián)合立法。

2.4 創(chuàng)設(shè)區(qū)域環(huán)境合作協(xié)議或規(guī)范

2.4.1 環(huán)境合作協(xié)議。城市群環(huán)境合作協(xié)議是按照協(xié)商一致的原則訂立的對城市成員具有一定約束力的制度安排。一般來講，這些協(xié)議明文規(guī)定了違反合作協(xié)議應(yīng)承擔(dān)的行為責(zé)任，具有約束合作行為、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、保證主體履行責(zé)任、降低成本和預(yù)防合作風(fēng)險的功能。近年來，許多城市群的成員政府間簽署了許多環(huán)境合作協(xié)議，如《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》《長江三角洲地區(qū)等環(huán)境保護合作協(xié)議》《長江流域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治合作框架協(xié)議》等。這些環(huán)境合作協(xié)議一般都包括政府間環(huán)境合作的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、機制和保障等內(nèi)容，對協(xié)議方的合作行動具有一定的約束力，有利于建立正式和穩(wěn)定的合作關(guān)系。

2.4.2 環(huán)境合作規(guī)范。區(qū)域環(huán)境合作的規(guī)范通常是在上級政府（主要是中央政府）引導(dǎo)下制定的指導(dǎo)區(qū)域環(huán)境治理的規(guī)則或制度。在國家層面對重點地區(qū)生態(tài)保護的政策規(guī)范，如《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（2011），首次提出在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線［18］85-97。 2013年環(huán)境保護部制定了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，2014年由國家八部委與江浙滬三省市制定了 《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，對京津冀、長三角城市群的區(qū)域大氣污染防治重點工作進行了規(guī)定和安排。在區(qū)域?qū)用?，通過區(qū)域性的管理機構(gòu)制定區(qū)域環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定，如2009年江浙滬聯(lián)合制定了《長三角跨界水體生態(tài)補償機制總體框架》，對生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和核算方式進行協(xié)商，形成共同遵守的生態(tài)補償制度。另外，對城市群環(huán)境執(zhí)法合作、環(huán)境監(jiān)測合作和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定等方面制定區(qū)域性的規(guī)范。

3 基于認(rèn)同約束的歸屬激勵

一般而言，合作行動如果能超越利益和制度的約束，達(dá)到觀念性認(rèn)同，合作動機和合作預(yù)期將會更強烈更持久。觀念上的認(rèn)同即觀念上的共識，認(rèn)同是基于人的心理、思想與信仰形成的，其邏輯起點源于人的自我認(rèn)知，是個體對共同體的滿意和依戀程度的情感體驗［19］。在組織場域的互動中，行動主體對價值系統(tǒng)、意義系統(tǒng)逐漸獲得理解、達(dá)成共識并形成信念［20］13-17。行為主體間的認(rèn)同是合作的第一步，它是指對城市群公共環(huán)境問題、環(huán)境治理責(zé)任、環(huán)境合作目標(biāo)、合作機制、合作行動等具有一致認(rèn)識。這種認(rèn)同產(chǎn)生的傳導(dǎo)機制是：強化城市的歸屬感和城市群區(qū)域的內(nèi)聚性，推動城市間在共同環(huán)境問題上的聯(lián)合行動。可以說，共識越多，環(huán)境合作也就越容易越有效。

3.1 培育城市群環(huán)境共同體理念

城市群環(huán)境共同體理念是政府間環(huán)境合作的重要心理基礎(chǔ)。城市群日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題特別是空氣污染威脅整個城市群地區(qū)，使得各個城市面臨共同的威脅。單個城市不可能獨立解決地區(qū)性的環(huán)境問題，因而城市間的相互依賴日益加深，呈現(xiàn)出高度的相互依存，因而整個城市群就是一個環(huán)境共同體［21］32-37。城市群環(huán)境共同體是指基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境影響的關(guān)聯(lián)性和生態(tài)文明的共同利益，城市間共同治理區(qū)域環(huán)境事務(wù)，共享生態(tài)環(huán)境價值而形成的城市聯(lián)合體［22］。城市群環(huán)境共同體的意義在于成員城市有一個共同的歸屬感。

3.1.1 集體認(rèn)同。集體認(rèn)同是指行為體之間個人的、精神的和社會的互動和聯(lián)系［23］。城市間的集體認(rèn)同首先是身份的認(rèn)同。身份認(rèn)同是指個體與所屬群體及其從屬關(guān)系的認(rèn)同，歸屬感則是這種認(rèn)同的心理表現(xiàn)。只有基于集體身份認(rèn)同的合作才具有持久性，這種合作不僅是行為方式，更是一種思維方式。城市群集體身份認(rèn)同體現(xiàn)為城市間對區(qū)域公共環(huán)境責(zé)任的認(rèn)同，對共同的生態(tài)價值觀的認(rèn)同，對環(huán)境一體化治理策略的認(rèn)同，對環(huán)境共同利益分享上的認(rèn)同。這種認(rèn)同推動政府間就環(huán)境問題展開對話、溝通、協(xié)商和合作，以及促進對城市個體利益的自我超越。

3.1.2 環(huán)境共識。形成共識是一切集體行動的重要前提，政府間在環(huán)境問題上的共識可以為城市群環(huán)境合作提供精神動力，形成區(qū)域環(huán)境合作的凝聚力和向心力，對合作起到潛移默化的促進作用。形成共識包含形成問題共識、策略共識等內(nèi)容。問題共識是指各方對需解決的問題性質(zhì)、復(fù)雜性、組織互賴性等達(dá)成認(rèn)同，問題共識是合作網(wǎng)絡(luò)形成的重要連接機制［24］23-37。政府及民眾必須認(rèn)識到城市群生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域整體性、生產(chǎn)生活的關(guān)聯(lián)性和外部性，認(rèn)識到在區(qū)域環(huán)境問題的緊迫性和嚴(yán)峻性，認(rèn)識到城市間環(huán)境合作的必要性和可能性。

3.2 強化城市群環(huán)境責(zé)任倫理

政府的環(huán)境責(zé)任倫理是推動政府間環(huán)境合作的重要精神力量。公共倫理學(xué)者庫伯認(rèn)為，政府責(zé)任分為客觀責(zé)任與主觀責(zé)任，其中“客觀責(zé)任源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根源于我們自己忠誠、良心、認(rèn)同的信仰。 ”［25］74庫珀的主觀責(zé)任是指一種責(zé)任倫理。倫理學(xué)家憂那思認(rèn)為，責(zé)任倫理是為了推動整個社會建立一種防范意識，預(yù)防人類不負(fù)責(zé)的行為后果給人類帶來的威脅，阻止罪惡與痛苦。政府責(zé)任倫理則可以界定為政府履行和承擔(dān)各類責(zé)任和義務(wù)的使命感，體現(xiàn)政府承擔(dān)責(zé)任的自覺性。以合作作為主體間關(guān)系和公共行動機制時，責(zé)任是最重要的價值精神。政府一切行為目標(biāo)的確定和行動選擇偏好都是受價值觀指導(dǎo)和影響的，價值觀是所有行政活動中的最本源性的因素［26］36。在城市群環(huán)境治理中，需要處理好城市個體利益與區(qū)域整體利益的關(guān)系，處理這種關(guān)系需要強化政府的環(huán)境責(zé)任倫理，這種責(zé)任倫理體現(xiàn)政府的公共精神。從本質(zhì)上說，在城市群環(huán)境治理問題上每個城市承擔(dān)公共環(huán)保責(zé)任比分享利益更關(guān)鍵。因為各個城市對于城市群的環(huán)境治理所作的貢獻與付出，不一定有利可圖，或者無利可圖。但面對公共環(huán)境責(zé)任，城市間必須共同擔(dān)當(dāng)。

圖2：城市群環(huán)境合作治理的復(fù)合激勵機制

4 簡要結(jié)論

城市群環(huán)境合作治理的激勵機制是包括基于利益驅(qū)動的參與激勵、基于制度約束的相容激勵和基于觀念認(rèn)同的歸屬激勵在內(nèi)的復(fù)合機制（見圖2）。對城市群的環(huán)境集體行動的激勵既需要外部客觀條件或利益的誘導(dǎo)，也需要內(nèi)在觀念或意志的驅(qū)動，既需要對積極行為進行正獎勵，也需要對消極行為進行負(fù)激勵。這種機制既包括對參與城市主觀愿望的激勵，也包括對參與城市客觀行為的激勵，體現(xiàn)了利益、制度、觀念三者的共同作用，體現(xiàn)對參與合作的回報機制、不合作的懲罰機制、持久合作的維持機制的結(jié)合。

利益驅(qū)動是城市群環(huán)境合作的直接動力。利益關(guān)系是影響城市群環(huán)境合作的基本因素，引導(dǎo)城市政府積極參與環(huán)境合作必須重視利益誘導(dǎo)和利益共享。通過上級政府（主要是中央政府）的經(jīng)濟利益誘導(dǎo)、政治利益誘導(dǎo)和公共政策引導(dǎo)的方式，確保參與合作的政府共享環(huán)境合作收益，調(diào)動城市參與環(huán)境合作治理的積極性。

制度約束是城市群環(huán)境合作的重要推力。在城市群環(huán)境治理的集體行動中，回報機制必須與懲罰機制相結(jié)合，通過上級政府的選擇性激勵特別是中央政府的選擇性激勵，對不合作的城市、不盡力合作的城市和盡力合作的城市給予不同的待遇。通過區(qū)域性管理機構(gòu)對消極行動或不完全合作采取懲罰措施，對貢獻突出城市給予經(jīng)濟支持和表彰。完善國家層面的區(qū)域環(huán)境合作立法，探索區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)合立法。完善城市群區(qū)域環(huán)境合作協(xié)議和相關(guān)制度規(guī)范或政策規(guī)范。

觀念認(rèn)同是城市群環(huán)境合作的內(nèi)在動力。通過城市自我認(rèn)知和自我規(guī)范而強化城市的歸屬感和城市群區(qū)域的內(nèi)聚性，推動城市間在共同環(huán)境問題上的聯(lián)合行動。培育城市群環(huán)境共同體理念，這是環(huán)境合作的心理基礎(chǔ)。通過城市間的集體認(rèn)同，培養(yǎng)城市的歸屬感，增強政府間對區(qū)域環(huán)境的共識。同時，強化政府的環(huán)境責(zé)任倫理，增強政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任和義務(wù)的使命感和環(huán)境治理的自覺性。

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責(zé)任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.024

F292

A

1004-0544（2017）07-0130-06

國家社科基金項目（13BZZ057）。

王玉明（1964-），男，湖南邵陽人，廣東行政學(xué)院行政學(xué)教研部教授。