陸榮華

摘 要：危險廢物和副產(chǎn)品分屬兩個不同的管理體系，如何界定危險廢物與副產(chǎn)品，一直是危險廢物管理的難點。本文梳理了目前危險廢物和副產(chǎn)品管理中存在的問題，提出了相應(yīng)的管理對策和建議。

關(guān)鍵詞：危險廢物；副產(chǎn)品；管理對策

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2017）14-0002-02

1 前言

如何界定危險廢物與副產(chǎn)品，一直是危險廢物管理的難點。界定的現(xiàn)實意義之一，就是要區(qū)分“在未經(jīng)產(chǎn)品認(rèn)定或固廢鑒別的情況下，將具有一定經(jīng)濟價值的物質(zhì)作為副產(chǎn)品銷售”這種情形，是產(chǎn)品正常流通還是危廢非法轉(zhuǎn)移？逃避監(jiān)管、非法轉(zhuǎn)移的嫌疑來自于幾個方面：

（1）從事危險廢物經(jīng)營的單位必須要取得危廢經(jīng)營許可證，而副產(chǎn)品的銷售對象不受限定。（2）物質(zhì)沒有任何產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，只是名義上的“副產(chǎn)品”。（3）物質(zhì)滿足標(biāo)準(zhǔn)，但僅僅是采用備案方式管理的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對此，環(huán)保部門認(rèn)為這種“副產(chǎn)品”也要鑒別，也可能是危廢。采取審慎態(tài)度從嚴(yán)管理的地區(qū)甚至直接作為危廢管理，但是這種管理模式又被詬病為“一刀切”，部分企業(yè)認(rèn)為有利用價值的就是副產(chǎn)品，甚至較多學(xué)者也將固體廢物和副產(chǎn)品混為一談，環(huán)保管理過嚴(yán)將導(dǎo)致“副產(chǎn)品”出路不暢、資源浪費[1]。

2 危險廢物和副產(chǎn)品管理體系概述

《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，危險廢物是指列入國家危險廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險特性的固體廢物。環(huán)境保護(hù)行政主管部門對固體廢物污染環(huán)境的防治工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家禁止無經(jīng)營許可證或者不按照經(jīng)營許可證規(guī)定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經(jīng)營活動。從事利用危險廢物經(jīng)營活動的單位，必須向省級環(huán)保部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》等規(guī)定，產(chǎn)品是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品。產(chǎn)品質(zhì)量是指國家的有關(guān)法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及合同規(guī)定的對產(chǎn)品適用、安全和其它特性的要求。標(biāo)準(zhǔn)是在一定范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作，沒有產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不準(zhǔn)生產(chǎn)和銷售[2]。

從環(huán)境保護(hù)角度來看，固體廢物首先是污染源，《固廢法》的宗旨是防治固體廢物污染環(huán)境，固體廢物“資源化”必須滿足“無害化”要求，要取得環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益之間的平衡[3]。從產(chǎn)品流通角度來看，副產(chǎn)品能用于銷售實現(xiàn)了生產(chǎn)價值的最大化。《產(chǎn)品質(zhì)量法》的宗旨是加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，副產(chǎn)品作為在生產(chǎn)主要產(chǎn)品過程中附帶生產(chǎn)出的非主要產(chǎn)品，必須符合相應(yīng)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才能正常生產(chǎn)和銷售。

由此可見，副產(chǎn)品和危險廢物的管理體系、理念和重點截然不同，一個重在抓質(zhì)量、促發(fā)展，一個重在控制污染，守住底線，但兩者互相交錯，需要在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。

3 危險廢物和副產(chǎn)品管理存在的問題

3.1 相關(guān)文件對于界定工作的指導(dǎo)性不強

近年來山東省環(huán)境保護(hù)廳、重慶市環(huán)保局等多個省市環(huán)保部門向環(huán)保部提出了有關(guān)危廢和副產(chǎn)品界定的請示，環(huán)保部分別作了復(fù)函，如《關(guān)于如何界定危險廢物與產(chǎn)品意見的復(fù)函》（環(huán)辦函[2010]677號），《關(guān)于界定危險廢物與副產(chǎn)品有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦函[2012]138號）。各省市環(huán)保部門也對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)反映的類似問題進(jìn)行了答復(fù)，如《山東省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于山東富豐柏斯托化工有限公司在省政府外資企業(yè)座談會上反映問題的答復(fù)》（魯環(huán)函〔2015〕915號）。概括上述回復(fù)內(nèi)容，“山東復(fù)函”陳述了危險廢物的定義和鑒別流程，沒有提及危廢和產(chǎn)品的界定區(qū)別。“重慶復(fù)函”指出副產(chǎn)品”也要鑒別，屬于“需界定的物質(zhì)”，也可能是危廢。“富豐柏斯托答復(fù)”針對沒有國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的“化工副產(chǎn)品”給出3個認(rèn)定渠道：（1）在環(huán)境影響報告書（表）明確列出；（2）在化工企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)；（3）副產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在質(zhì)量監(jiān)督管理部門備案。但是，有關(guān)研究認(rèn)為類似通過立項批復(fù)定性的方式是管理實踐過程中的一個致命漏洞，況且環(huán)保部門作為管理和認(rèn)定“副產(chǎn)品”的主體也不妥當(dāng)[4]。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)體系漏洞制約了產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化

3.2.1 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè)導(dǎo)致“副產(chǎn)品”還要鑒別

“重慶復(fù)函”指出，對于自行制定企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)質(zhì)監(jiān)部門備案后作為副產(chǎn)品銷售的，仍應(yīng)對該“需界定的物質(zhì)”進(jìn)行固體廢物及危險廢物鑒別?！案碑a(chǎn)品”還要鑒別，問題出在企標(biāo)?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定，企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)。已有國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。然而現(xiàn)實情況卻是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)良莠不齊，不乏低于相關(guān)國標(biāo)、行標(biāo)的，這也導(dǎo)致了“重慶復(fù)函”對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不認(rèn)可，形成了“副產(chǎn)品”還要鑒別是否屬于危廢的尷尬局面。

3.2.2 標(biāo)準(zhǔn)管理模糊導(dǎo)致“標(biāo)準(zhǔn)”本身失去標(biāo)準(zhǔn)

《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》規(guī)定，沒有產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品不準(zhǔn)生產(chǎn)和銷售。但《條例》第十條同時規(guī)定，達(dá)不到國家的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定等級、仍有使用價值的“處理品”，經(jīng)企業(yè)主管機關(guān)批準(zhǔn)后，方可降價銷售。這些可以銷售的“處理品”，達(dá)不到國家的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定等級，但是又必須具備產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)且符合標(biāo)準(zhǔn)，如果沒有明確的界定，在具體執(zhí)行中很難準(zhǔn)確把握這種“處理品”究竟是在提高經(jīng)濟效益，還是在干擾市場秩序。

3.3 危廢綜合利用產(chǎn)品的質(zhì)量參差不齊

（1）產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)問題，即產(chǎn)品自身標(biāo)準(zhǔn)不符合要求。就如同“副產(chǎn)品”還要鑒別一樣，如果危廢產(chǎn)品的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是形同虛設(shè)，這樣的產(chǎn)品名存實亡。（2）產(chǎn)品質(zhì)量問題，產(chǎn)品達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者不滿足接收企業(yè)的直接使用要求。行業(yè)內(nèi)曾發(fā)生危廢產(chǎn)品退回事件，根據(jù)危廢鑒別通則（危廢處理后的廢物還是危廢），這些退回的不合格產(chǎn)品就是危險廢物。作為危廢綜合利用企業(yè)，產(chǎn)品的質(zhì)量不僅僅關(guān)乎市場銷售問題，更決定了項目的生存。

4 危險廢物和副產(chǎn)品管理對策

4.1 部門聯(lián)動，齊抓共管，治愈屬性界定頑疾

目前，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委正牽頭落實企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開和監(jiān)督制度，取消對企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行備案和登記管理，鼓勵企業(yè)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開。從備案轉(zhuǎn)為自我聲明公開，企標(biāo)類“副產(chǎn)品”仍然面臨危廢屬性鑒別問題。加強企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類的“副產(chǎn)品”評估管理，強化社會監(jiān)督，落實企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的主體責(zé)任，這是《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13號）文件的精神和要求。據(jù)此，可在鑒別之前先對企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估，質(zhì)監(jiān)部門可組織評估或者委托標(biāo)準(zhǔn)化評估機構(gòu)實施第三方評估。

沒有國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以參照的，質(zhì)監(jiān)部門可自主評估認(rèn)定該“副產(chǎn)品”標(biāo)準(zhǔn)是否符合相關(guān)要求（可參考《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法（修訂草案征求意見稿）》第十六條、第十七條的相關(guān)規(guī)定。該修訂稿若頒布實施，將大大強化標(biāo)準(zhǔn)的制定和審查），或者移交環(huán)保部門對這種“副產(chǎn)品”進(jìn)行固廢、危廢屬性鑒別。

通過廢物屬性鑒別，無國標(biāo)、行標(biāo)類“副產(chǎn)品”可以分為兩類：“固體廢物”或“非固體廢物”，鑒別為“非固體廢物”的，仍可以納入“副產(chǎn)品”管理。所謂鑒別就是把“固體廢物”從真正的“副產(chǎn)品”中剔除出去的過程。所以，真正的企標(biāo)類“副產(chǎn)品”有兩類，一類是高于國標(biāo)、行標(biāo)，具有極高競爭力的產(chǎn)品；一類是填補國標(biāo)行標(biāo)空白，符合使用要求的產(chǎn)品。企標(biāo)是組織生產(chǎn)的依據(jù)，是讓副產(chǎn)品具有“直接使用價值”的保障。

4.2 拓寬危廢產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化管理之路

《固廢法》對于“利用”的定義是指提取物質(zhì)作為原材料或者燃料的活動，而初始的原材料或者燃料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)尚不完善。對于沒有國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的危廢產(chǎn)品，采用“企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”來管理危廢產(chǎn)品的質(zhì)量，可以填補該行業(yè)國標(biāo)、行標(biāo)缺失帶來的問題。但如前所述，采用企標(biāo)就必須加強管控，不僅僅是備案或者自我聲明，而是需要質(zhì)監(jiān)部門的評估認(rèn)定或者環(huán)保部門的鑒別。

企標(biāo)認(rèn)定或者鑒別的核心在于評估符合企標(biāo)的危廢產(chǎn)品是否具備“直接使用價值”。一般而言危廢產(chǎn)品往往降級使用，原用途價值較難實現(xiàn)，重點是評估其是否具備直接替代其他產(chǎn)品使用的價值。也就是說，原來沒法直接使用的“廢物”，經(jīng)過處理和利用，下游企業(yè)可以直接使用了。這就需要有質(zhì)量控制措施，有工藝設(shè)備保障，真正的變廢為寶，這就是危廢資源化利用的意義所在。更重要的是，危廢產(chǎn)品質(zhì)量決定其屬性，有國標(biāo)、行標(biāo)的卻無法達(dá)標(biāo)，也無法替代其他公認(rèn)產(chǎn)品直接使用到正常的、通用性的生產(chǎn)、生活用途，這樣的“產(chǎn)品”還是廢物，價值評估的過程也是屬性鑒別的過程、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)定的過程。所以，作為危廢綜合利用企業(yè)，除了做好生產(chǎn)過程中的污染控制，更要加強危廢產(chǎn)品的質(zhì)量管理，這是企業(yè)立足之本。

4.3 聚焦企標(biāo)產(chǎn)品，構(gòu)建全生命周期管理模式

危險廢物與副產(chǎn)品的界定之所以成為管理的焦點，是因為物質(zhì)納入不同的管理體系將會導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟差異?！案碑a(chǎn)品”直接進(jìn)入市場體系，使用過程不必特殊監(jiān)管；危險廢物的接收單位必須要取得危廢經(jīng)營許可證，無法合理利用的話只能處理處置。

“副產(chǎn)品”管理過松甚至失控，是造成差異化的主要原因?，F(xiàn)有的管理重點在兩頭，國標(biāo)、行標(biāo)類產(chǎn)品以及危險廢物，質(zhì)監(jiān)管產(chǎn)品，環(huán)保管廢物。填補國標(biāo)、行標(biāo)空缺的企標(biāo)產(chǎn)品的管理兩級分化嚴(yán)重，不被認(rèn)可的作為廢物嚴(yán)加監(jiān)管甚至處置；認(rèn)可為產(chǎn)品的沒有特殊的監(jiān)管，按普通產(chǎn)品流通。

企標(biāo)產(chǎn)品介于通用產(chǎn)品和廢物之間，不應(yīng)該成為管理的灰色地帶，而應(yīng)該是管理的聚焦點。從源頭屬性界定，到產(chǎn)品的去向、使用過程和使用效果以及使用其作為原材料加工后的產(chǎn)品質(zhì)量，都應(yīng)該由環(huán)保部門和質(zhì)監(jiān)部門共同監(jiān)管。將企標(biāo)產(chǎn)品和普通產(chǎn)品一樣直接進(jìn)入市場體系不盡合理，應(yīng)當(dāng)建立全過程、全生命周期的管理。具體來說，在通過評估、鑒別，屬性確認(rèn)之后，該類產(chǎn)品可采取定向直接使用的方式限定使用范圍，即限定在經(jīng)過評估的下游企業(yè)及同類型企業(yè)，并在特定工藝和設(shè)備上直接使用。環(huán)保部門加強定向使用過程的環(huán)境風(fēng)險監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)該類產(chǎn)品以及下游企業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管。

在這種全過程、全生命周期管理的模式下，對于“需界定的物質(zhì)”，企業(yè)不會再糾結(jié)于它是屬于“副產(chǎn)品”還是危廢，關(guān)鍵是找到真正的、可行的綜合利用的方式和渠道，發(fā)掘、發(fā)揮物質(zhì)的直接使用價值。

參考文獻(xiàn)

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