劉 曉 亮， 孫 悅

(1.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院， 上海 200237； 2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

應(yīng)急預(yù)案與實(shí)踐的契合性檢驗(yàn)及關(guān)系邏輯回應(yīng)
——基于上海9.27軌交事故的實(shí)證分析

劉 曉 亮1， 孫 悅2

(1.華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院， 上海 200237； 2.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院， 浙江 杭州 310058)

運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法，以2011年上海9.27軌道交通事故應(yīng)急管理為例，分析應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐之間是否存在理想的契合關(guān)系，以及實(shí)現(xiàn)二者的良好契合性需要哪些條件。通過(guò)對(duì)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急實(shí)踐中的組織合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行比較分析，定性與定量研究結(jié)果表明，應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐的有效契合更多地體現(xiàn)為行動(dòng)者以及行動(dòng)者之間合作關(guān)系的對(duì)應(yīng)，契合誤差主要存在于行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置及其行為選擇。由此進(jìn)一步推論，應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐能夠?qū)崿F(xiàn)高度契合，但前提是要理順好幾項(xiàng)關(guān)系，包括廓清權(quán)責(zé)邊界，建立開(kāi)放協(xié)同的合作網(wǎng)絡(luò)，確保信息共享和溝通順暢，最后預(yù)案還要為實(shí)踐留下權(quán)變的管理空間。本研究對(duì)提升應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐的有效契合，促進(jìn)應(yīng)急管理科學(xué)發(fā)展具有理論與實(shí)踐意義。

應(yīng)急管理；預(yù)案；實(shí)踐；契合性；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)全面啟動(dòng)于2003年的非典疫情之后。2007年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，正式確立了以“一案三制”為核心的國(guó)家應(yīng)急管理體系，形成以《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為引領(lǐng)，由國(guó)家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、國(guó)務(wù)院部門(mén)應(yīng)急預(yù)案、省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案、省級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、基層單元應(yīng)急預(yù)案等構(gòu)成的金字塔形應(yīng)急預(yù)案體系。

應(yīng)急預(yù)案對(duì)應(yīng)急實(shí)踐發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。“預(yù)案為應(yīng)急指揮和救援人員在緊急情態(tài)下行使權(quán)力、實(shí)施行動(dòng)的方式和重點(diǎn)提供了導(dǎo)向，可以降低因突發(fā)公共事件的不確定性而失去對(duì)關(guān)鍵時(shí)機(jī)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把握，或浪費(fèi)資源的概率?！盵1]為加強(qiáng)預(yù)案編制的統(tǒng)一和規(guī)范性，提升預(yù)案指導(dǎo)實(shí)踐的有效性，2003年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組，2004年4月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修改突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體預(yù)案框架指南》。

但在實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)實(shí)踐的有效性卻受到諸多質(zhì)疑。如高小平指出，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中，應(yīng)急預(yù)案還存在不完善的地方，有的預(yù)案操作性不強(qiáng)，上下“一般粗”，有的部門(mén)色彩重，一個(gè)預(yù)案與另一個(gè)預(yù)案上下左右“不對(duì)接”，部門(mén)之間、部門(mén)和地方政府之間連接還顯得不夠緊密，預(yù)案的統(tǒng)籌作用發(fā)揮不出來(lái)[1]；詹承豫、顧林生在分析了部分應(yīng)急管理行動(dòng)之后認(rèn)為，雖然及時(shí)啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，卻對(duì)控制和化解危機(jī)幫助甚微[2]；張海波提出，應(yīng)急預(yù)案的適用性、有效性、操作性均亟待加強(qiáng)[3]；劉萬(wàn)振、鄒積亮認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案層級(jí)體系不夠明確，難以有效發(fā)揮作用[4]；上海市應(yīng)急辦也指出，上海市的應(yīng)急預(yù)案存在操作性不強(qiáng)、演練實(shí)效不高等問(wèn)題[5]。

客觀上，隨著社會(huì)復(fù)雜程度日益加深，對(duì)未來(lái)事件的預(yù)測(cè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)高度精確，多數(shù)事前開(kāi)展的準(zhǔn)備工作只是對(duì)其大致規(guī)律的判斷，對(duì)事件影響力的擴(kuò)散軌跡進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，對(duì)事件應(yīng)對(duì)所需的資源、組織形式、具體方法和手段進(jìn)行全面的評(píng)估[6]。由于人、財(cái)、物等各項(xiàng)資源掌握在不同部門(mén)、機(jī)構(gòu)和組織手中，要實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的應(yīng)急管理，關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的組織關(guān)系架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)不同組織間的有效溝通與協(xié)作。在此方面，Hossain和Kuti通過(guò)3組實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，在互聯(lián)性和協(xié)作之間的確存在正相關(guān)，即如果網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者參與被改善，其協(xié)作能力也將獲得提升；通過(guò)呈現(xiàn)一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)度(connectedness)的協(xié)作評(píng)估模型，可以辨別一個(gè)組織當(dāng)前的關(guān)聯(lián)度以及在應(yīng)急中的協(xié)作潛能[7]。Uddin和Hossain也通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中軟目標(biāo)組織的中心行動(dòng)者，用模型展示了基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的應(yīng)急防范(preparedness)，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和協(xié)作防范之間存在正相關(guān)，在網(wǎng)絡(luò)中增加一個(gè)參與的行動(dòng)者，應(yīng)急中的合作就會(huì)增加，同時(shí)關(guān)聯(lián)度的提高及與其它機(jī)構(gòu)聯(lián)系的強(qiáng)化也會(huì)優(yōu)化危機(jī)的響應(yīng)[8]。因此，注重應(yīng)急預(yù)案中行動(dòng)主體間的聯(lián)系與協(xié)作，或許是提高應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)應(yīng)急實(shí)踐有效性的重要途徑。

針對(duì)上述問(wèn)題，本文選取一組相互對(duì)應(yīng)且信息相對(duì)完整的應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐，檢驗(yàn)預(yù)案與實(shí)踐之間是否存在相對(duì)理想的契合關(guān)系，并進(jìn)一步研究實(shí)現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐之間的良好契合性需要哪些條件，從而對(duì)提升現(xiàn)實(shí)工作中預(yù)案制定的有效性提供一定的參考和借鑒。

二、研究設(shè)計(jì)與案例選擇

1.方法引入

本文主要運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis)方法，該方法是基于人與人之間的關(guān)系研究，主要被應(yīng)用于分析結(jié)構(gòu)和關(guān)系，可以用一個(gè)系統(tǒng)的視角界定應(yīng)急中各個(gè)行動(dòng)者之間的聯(lián)系。由于復(fù)雜社會(huì)條件下的危機(jī)事件往往需要政府、非政府組織等各方力量的介入，因此，為了優(yōu)化配置資源和高效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)急，組織間必須開(kāi)展合作。Uhr、Johansson和Fredholm認(rèn)為，定量的方法可以處理含有大量因素的應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)，并克服單一地強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的問(wèn)題在于環(huán)境的觀點(diǎn)，危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，組織之間的相互聯(lián)系是緊密的，可以將注意力集中于危機(jī)相關(guān)的不同組織如何作為一個(gè)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)，通過(guò)使用易于獲取和對(duì)組織細(xì)節(jié)沒(méi)有要求的數(shù)據(jù)以解決數(shù)據(jù)收集的問(wèn)題[9]。Schweinberger、Petrescu-Prahova和Vu認(rèn)為，研究跨組織網(wǎng)絡(luò)的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)，對(duì)理解既往危機(jī)響應(yīng)中的長(zhǎng)處和缺點(diǎn)，以及計(jì)劃和準(zhǔn)備未來(lái)的危機(jī)響應(yīng)至關(guān)重要[10]?；谝陨戏治觯参C(jī)管理的多行動(dòng)主體特征與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)構(gòu)關(guān)系分析屬性相符合，因此本研究采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法。而社會(huì)網(wǎng)又分整體社會(huì)網(wǎng)和自我中心社會(huì)網(wǎng)，前者側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析，后者重于行動(dòng)者的位置和角色分析。本文側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的研究，因此選取整體社會(huì)網(wǎng)。

2.案例選擇

本研究選取的是上海市9.27軌道交通10號(hào)線追尾事故應(yīng)急處置及其應(yīng)急預(yù)案為研究案例。2011年9月27日14時(shí)37分，軌道交通10號(hào)線1005和1016號(hào)列車在豫園站至老西門(mén)站下行區(qū)間百米標(biāo)176處發(fā)生追尾事故。事故發(fā)生后立即啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，各方力量迅速展開(kāi)應(yīng)急救援工作。15時(shí)50分，所有傷員已經(jīng)全部送往醫(yī)院，無(wú)人員死亡，故障列車被拖離。9月28日20時(shí)00分，軌道交通10號(hào)線恢復(fù)全線通行。

在對(duì)應(yīng)的預(yù)案方面，2011年4月，上海市結(jié)合世博會(huì)期間軌道交通保障經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定施行了《上海市處置城市軌道交通運(yùn)營(yíng)事故應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)發(fā)生軌道交通運(yùn)營(yíng)事故后的處置措施、聯(lián)動(dòng)單位、職能分工等都做了明確規(guī)定，各相關(guān)部門(mén)也都配套制定了相應(yīng)工作預(yù)案，這些預(yù)案在事故處置中得到了運(yùn)用和檢驗(yàn)。

3.數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

《上海市處置城市軌道交通運(yùn)營(yíng)事故應(yīng)急預(yù)案》的數(shù)據(jù)來(lái)源于上海市政府官方網(wǎng)站。將政府和非政府組織視為網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，將組織之間發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系視為網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的聯(lián)系，即存在合作關(guān)系。共梳理出25個(gè)政府與非政府組織，發(fā)現(xiàn)在政府與非政府組織之間存在97條聯(lián)系。

9.27軌道交通10號(hào)線追尾事故應(yīng)急處置的相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于上海市政府及相關(guān)部門(mén)的官方網(wǎng)站、官方微博，以及鳳凰網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)、搜狐新聞網(wǎng)、騰訊網(wǎng)和新浪網(wǎng)等新聞門(mén)戶網(wǎng)站的專題板塊。將政府和非政府組織視為網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者，將組織間發(fā)生人員、信息以及物資等的流動(dòng)視為網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的聯(lián)系，即存在合作關(guān)系。為避免數(shù)據(jù)重復(fù)和冗余，將市九院、曙光醫(yī)院、瑞金醫(yī)院、長(zhǎng)征醫(yī)院、市二院、黃浦區(qū)中心醫(yī)院、盧灣區(qū)中心醫(yī)院、市兒童醫(yī)院、婦產(chǎn)科醫(yī)院等醫(yī)院并稱為“相關(guān)醫(yī)院”，將新民網(wǎng)、人民網(wǎng)、中廣網(wǎng)、中新網(wǎng)、東方網(wǎng)等媒體并稱為“相關(guān)媒體”。最后梳理出27個(gè)政府與非政府組織，發(fā)現(xiàn)在政府與非政府組織之間存在131條聯(lián)系。通過(guò)使用UCINET 6.216軟件進(jìn)行組織合作網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析，使用Gephi 0.8.2軟件生成組織合作網(wǎng)絡(luò)可視化圖形，如圖1和圖2所示。

圖1 上海市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)事故應(yīng)急預(yù)案組織合作網(wǎng)絡(luò)

圖2 上海市軌道交通10號(hào)線追尾事故應(yīng)急實(shí)踐組織合作網(wǎng)絡(luò)

三、數(shù)據(jù)測(cè)量與結(jié)果對(duì)比

1.網(wǎng)絡(luò)參與

網(wǎng)絡(luò)參與可通過(guò)度數(shù)中心度和網(wǎng)絡(luò)粘性來(lái)呈現(xiàn)。本文使用相對(duì)度數(shù)中心度以比較不同規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)。在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，參與者的度數(shù)中心度越高，在網(wǎng)絡(luò)參與中發(fā)揮的影響力就越大。

應(yīng)急預(yù)案組織合作網(wǎng)絡(luò)(以下簡(jiǎn)稱預(yù)案網(wǎng)絡(luò))中，相對(duì)度數(shù)中心度最高的是申通集團(tuán)、市建設(shè)交通委和市交通港口局(都為87.5)，應(yīng)急實(shí)踐組織合作網(wǎng)絡(luò)(以下簡(jiǎn)稱實(shí)踐網(wǎng)絡(luò))中，相對(duì)度數(shù)中心度最高的是市政府和市委(都為84.615)，即實(shí)踐中行政中心的影響力要大于預(yù)案中的設(shè)計(jì)。其中市政府、市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局、應(yīng)急專家組、市消防局、有關(guān)公交企業(yè)和市政府新聞辦在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的度數(shù)中心度均高于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)。如表1所示。

表1 相對(duì)度數(shù)中心度比較中實(shí)踐高于預(yù)案的行動(dòng)者

網(wǎng)絡(luò)粘性具體通過(guò)密度和距離來(lái)反映。應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)粘性意味著應(yīng)急組織合作的緊密程度、聯(lián)系是否頻繁，應(yīng)急信息和資源能否快速、高效流動(dòng)。

預(yù)案網(wǎng)絡(luò)的密度為0.3267，平均距離為1.767。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的密度為0.3732，平均距離為1.746。數(shù)據(jù)比較發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的密度比預(yù)案網(wǎng)絡(luò)更高，行動(dòng)者之間的聯(lián)系更緊密，互動(dòng)程度更高。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的距離比預(yù)案網(wǎng)絡(luò)更短，緊密度更高，整個(gè)組織合作網(wǎng)絡(luò)的寬度也更窄，行動(dòng)者之間更容易相互聯(lián)系，信息和資源的流動(dòng)更加便捷。如表2所示。

表2 密度與距離比較

2.網(wǎng)絡(luò)中心

網(wǎng)絡(luò)中心通過(guò)接近中心度呈現(xiàn)，本文使用相對(duì)接近中心度以比較不同規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)。在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，行動(dòng)者的相對(duì)接近中心度越高，就越靠近網(wǎng)絡(luò)的中心，并與其他行動(dòng)者越接近，對(duì)信息和資源的掌握能力越強(qiáng)，影響越大。

預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中相對(duì)接近中心度最高的是市政府、市建設(shè)交通委、市交通港口局、市公安局和申通集團(tuán)(都為85.714)。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中相對(duì)接近中心度最高的是市政府和市委(都為83.871)。其中，市政府在預(yù)案網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的相對(duì)接近中心度都是最高的，處于整個(gè)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的中心。市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局、應(yīng)急專家組、市消防局、有關(guān)公交企業(yè)和市政府新聞辦在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的相對(duì)接近中心度均高于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)。如表3所示。

3.網(wǎng)絡(luò)控制

網(wǎng)絡(luò)控制指的是行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的控制能力，可以通過(guò)中間中心度呈現(xiàn)微觀層面上的網(wǎng)絡(luò)控制，通過(guò)結(jié)構(gòu)洞呈現(xiàn)宏觀層面上的網(wǎng)絡(luò)控制。

本文使用相對(duì)中間中心度以比較不同規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)。數(shù)據(jù)顯示，申通集團(tuán)在預(yù)案網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的相對(duì)中間中心度都處在最高位置，說(shuō)明它對(duì)應(yīng)急處置過(guò)程中的信息、資源及其他行動(dòng)者間聯(lián)系的影響能力最顯著，是整個(gè)應(yīng)急工作的核心。此外，申通集團(tuán)、市政府、市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局、有關(guān)公交企業(yè)、市消防局、相關(guān)區(qū)縣政府和市政府新聞辦，在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的中間中心度均高于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)。如表4所示。

表4 相對(duì)中間中心度比較中實(shí)踐高于預(yù)案的行動(dòng)者

結(jié)構(gòu)洞(structural holes)指的是行動(dòng)者間的非冗余聯(lián)系?？紤]到表達(dá)指標(biāo)的豐富全面及操作性，本文使用伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)進(jìn)行分析。在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)越高，意味著行動(dòng)者存在的非冗余聯(lián)系越多，對(duì)網(wǎng)絡(luò)中信息和資源的控制力越強(qiáng)，是應(yīng)急相關(guān)組織間的重要協(xié)作紐帶。

預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中，從有效規(guī)模分析，市建設(shè)交通委、市交通港口局和申通集團(tuán)的值最大(都為14.143)，網(wǎng)絡(luò)冗余度低；從效率分析，市應(yīng)急辦的值最大，網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模等于網(wǎng)絡(luò)實(shí)際規(guī)模；從限制度分析，申通集團(tuán)的值最小，占據(jù)結(jié)構(gòu)洞最多；從等級(jí)度分析，市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局、市質(zhì)量技監(jiān)局、市環(huán)保局、市民防辦、市通信管理局、上海警備區(qū)、武警上海市總隊(duì)、市政府新聞辦、市政府外辦、有關(guān)公交企業(yè)和市軌道交通應(yīng)急專家組的值最小(都為0)，所受限制最少。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中，從有效規(guī)模分析，市委和市政府的值最大(都為13.455)，網(wǎng)絡(luò)冗余度低；從效率分析，申通維保中心供電公司的值最大，網(wǎng)絡(luò)有效規(guī)模最接近網(wǎng)絡(luò)實(shí)際規(guī)模；從限制度分析，市委和市政府的值最小(都為0.177)，占據(jù)結(jié)構(gòu)洞最多；從等級(jí)度分析，國(guó)務(wù)院、市應(yīng)急委、武警上?？傟?duì)、市政府外辦、市監(jiān)察局、市檢察院、市總工會(huì)和市軌道交通應(yīng)急專家組的值最小(都為0)，所受限制最少。總體看，預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)綜合最高的是申通集團(tuán)，實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中綜合最高的是市公安局。市應(yīng)急委、市公安局、市消防局、市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局、市政府新聞辦、申通集團(tuán)、市電力公司和有關(guān)公交企業(yè)和市軌道交通應(yīng)急專家組在預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中的伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)均小于實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)。如表5所示。

表5 伯特結(jié)構(gòu)洞指數(shù)比較中實(shí)踐高于預(yù)案的行動(dòng)者

4.網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

網(wǎng)絡(luò)關(guān)系指的是網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的聯(lián)系程度，可以通過(guò)關(guān)聯(lián)度呈現(xiàn)。應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，關(guān)聯(lián)度越高，意味著組織之間的相互聯(lián)系越緊密，網(wǎng)絡(luò)整體連通性越強(qiáng)。

通過(guò)數(shù)據(jù)，預(yù)案網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)度均為1，即兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)中行動(dòng)者之間的聯(lián)通性都很強(qiáng)，說(shuō)明預(yù)案中的關(guān)系設(shè)定較為符合實(shí)際運(yùn)行情況。預(yù)案網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性最高的路徑為市建設(shè)交通委—市交通港口局，可以通過(guò)21種路徑相聯(lián)系。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)可達(dá)性最高的路徑為市委—市政府，可以通過(guò)22種路徑相聯(lián)系。

5.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)指的是網(wǎng)絡(luò)的整體結(jié)構(gòu)形態(tài)，可以通過(guò)凝聚子群呈現(xiàn)聚類情況，通過(guò)核心-邊緣測(cè)量呈現(xiàn)分區(qū)情況。

本文使用的凝聚子群為基于子群成員間聯(lián)系的頻次且自由度比較高的k-核。在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，凝聚子群意味著應(yīng)急相關(guān)組織如何劃分為具有相對(duì)較強(qiáng)、直接、緊密、經(jīng)?；蚍e極聯(lián)系的子集。

實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的k-核分析最高度數(shù)為11，而預(yù)案網(wǎng)絡(luò)的k-核分析最高度數(shù)僅為6，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的11-核包含市委、市政府、市總工會(huì)、市公安局、市建設(shè)交通委、市交通港口局、市軌道交通應(yīng)急專家組、市安全監(jiān)管局、市檢察院、運(yùn)營(yíng)—公司、申通集團(tuán)和市監(jiān)察局等12個(gè)組織，6-核包含18個(gè)組織；預(yù)案網(wǎng)絡(luò)的6-核包含市政府、市公安局、市建設(shè)交通委、市交通港口局、市消防局、相關(guān)區(qū)縣政府、市水務(wù)局、市民政局、申通集團(tuán)等9個(gè)組織。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中應(yīng)急相關(guān)組織劃分的凝聚子群聯(lián)系的行動(dòng)者更多也更加緊密。

核心-邊緣(core-periphery)測(cè)量本文使用離散的核心-邊緣全關(guān)聯(lián)模型。在應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中，核心-邊緣意味著應(yīng)急相關(guān)組織的協(xié)作關(guān)系是否分區(qū)，信息與資源是否集中掌控于部分群體。

預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中初始的擬合值(Starting fitness)即初始矩陣與理想矩陣之間的相關(guān)系數(shù)為0.806，最后的擬合值(Final fitness)即置換后的矩陣與理想矩陣之間的相關(guān)系數(shù)為0.937。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)初始的擬合值為0.000，最后的擬合值為0.000。預(yù)案網(wǎng)絡(luò)有著明確的核心-邊緣結(jié)構(gòu)劃分，處于核心的組織有市政府、市公安局、市建設(shè)交通委、市交通港口局、市消防局、市水務(wù)局、相關(guān)區(qū)縣政府、申通集團(tuán)；處于邊緣的組織有市應(yīng)急委、市應(yīng)急辦、市安全監(jiān)管局、市衛(wèi)生局和市經(jīng)濟(jì)信息化委等組織。實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)不存在核心-邊緣結(jié)構(gòu)的劃分，網(wǎng)絡(luò)密度不存在核心區(qū)域、半核心區(qū)域和邊緣區(qū)域的區(qū)別，即應(yīng)急相關(guān)組織的協(xié)作關(guān)系并沒(méi)有分區(qū)，信息與資源沒(méi)有集中掌控于部分群體。

四、結(jié)論及討論

本文通過(guò)搜集上海9.27軌交事故的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)預(yù)案網(wǎng)絡(luò)和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中的組織合作網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行定性定量比較分析，得出以下結(jié)論。

(1)應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐的有效契合更多地體現(xiàn)為行動(dòng)者以及行動(dòng)者之間合作關(guān)系的對(duì)應(yīng)。這是一種靜態(tài)的契合關(guān)系。一方面，應(yīng)急預(yù)案可以準(zhǔn)確地預(yù)判出應(yīng)急實(shí)踐中的行動(dòng)者。借助經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和沙盤(pán)推演等方式，預(yù)案制定者能夠預(yù)見(jiàn)應(yīng)急管理過(guò)程中需要的行政資源和社會(huì)資源，再根據(jù)權(quán)力和資源的分配情況，就可以確定哪些部門(mén)、機(jī)構(gòu)或組織將會(huì)參與突發(fā)事件的應(yīng)急處置。如上海的軌道交通運(yùn)營(yíng)事故應(yīng)急預(yù)案就是在總結(jié)世博會(huì)期間的經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)家和上海市相關(guān)法規(guī)文件的基礎(chǔ)上，確立了25個(gè)行動(dòng)者，他們與應(yīng)急實(shí)踐中實(shí)際參與的27個(gè)行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)了高度吻合。另一方面，應(yīng)急預(yù)案可以搭建起滿足應(yīng)急實(shí)踐所需的行動(dòng)者之間的合作關(guān)系體系。日常工作中，有些部門(mén)或組織間幾乎不存在業(yè)務(wù)往來(lái)，但應(yīng)急預(yù)案卻要根據(jù)完成應(yīng)急處突目標(biāo)的需要，將這些很少聯(lián)系的部門(mén)整合到一起，建立緊密的合作關(guān)系。案例中，預(yù)案網(wǎng)絡(luò)與實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)密度和平均距離大致相同，行動(dòng)者之間又都是完全相互關(guān)聯(lián)的，說(shuō)明兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部聯(lián)通性都非常高，行動(dòng)者之間的合作關(guān)系表現(xiàn)出較強(qiáng)的契合度。

(2)應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐的契合誤差主要存在于行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中的位置以及行為選擇。這是一種動(dòng)態(tài)的契合關(guān)系。首先，應(yīng)急預(yù)案本質(zhì)上是一種靜態(tài)的行動(dòng)框架，然而危機(jī)事件具有高度不確定性，會(huì)因管理過(guò)程的某些問(wèn)題引發(fā)連鎖反應(yīng)，造成實(shí)踐偏離應(yīng)急預(yù)案的設(shè)想，導(dǎo)致行動(dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中地位和作用發(fā)生變動(dòng)。如市軌道交通應(yīng)急專家組在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中與其它行動(dòng)者之間的聯(lián)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)，說(shuō)明由于應(yīng)急實(shí)踐的需要，專家在決策咨詢方面發(fā)揮的作用得到重視。此外，預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中包含了市水務(wù)局、市民防辦等行動(dòng)者，但事故中未出現(xiàn)?；贰⑺畡?wù)設(shè)施等問(wèn)題，因此它們就未出現(xiàn)在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中；反而預(yù)案中未出現(xiàn)的國(guó)務(wù)院、市總工會(huì)等行動(dòng)者卻加入到了實(shí)踐中，這都是實(shí)踐偏離預(yù)案導(dǎo)致的變化。其次，相對(duì)于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)更多的是一種非結(jié)構(gòu)化展現(xiàn)。應(yīng)急預(yù)案在設(shè)計(jì)過(guò)程中體現(xiàn)著清晰的權(quán)力結(jié)構(gòu)和層級(jí)關(guān)系，但應(yīng)急實(shí)踐中這種結(jié)構(gòu)化體系卻迅速模糊，信息交流和協(xié)同行動(dòng)在多個(gè)層面同時(shí)快速交叉進(jìn)行，因此我們看到預(yù)案網(wǎng)絡(luò)中明確的核心-邊緣結(jié)構(gòu)劃分在實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)中消失了，取而代之的是沒(méi)有明顯分區(qū)的更加緊密的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作結(jié)構(gòu)。最后，行動(dòng)者在實(shí)踐中的行動(dòng)能力和行動(dòng)意愿也是一項(xiàng)不確定的因素。應(yīng)急預(yù)案確立的僅僅是應(yīng)急需求與責(zé)任單位的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而應(yīng)急實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)大量干擾因素，如信息傳遞是否及時(shí)、可靠，對(duì)信息的判斷是否準(zhǔn)確，是否有足夠能力滿足應(yīng)急需求等。在某些情況下，行動(dòng)意愿和行動(dòng)能力會(huì)得到極大的提升，如國(guó)務(wù)院、中共中央政治局對(duì)事件的關(guān)注和指示，上海市委、市政府的重視和全力介入，都促使相關(guān)單位充分重視并積極投入應(yīng)急救援行動(dòng)，因此實(shí)踐網(wǎng)絡(luò)在聯(lián)系的緊密性、信息和資源流動(dòng)的快速高效性等方面都優(yōu)于預(yù)案網(wǎng)絡(luò)。

可見(jiàn)，應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐能夠?qū)崿F(xiàn)高度契合，但前提是要對(duì)一些內(nèi)在的重要關(guān)系加以關(guān)注并理順。

(1)廓清權(quán)責(zé)邊界。從理論上講，權(quán)力與責(zé)任劃分在應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐之間存在著最穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系，它們既是預(yù)案與實(shí)踐之間構(gòu)建靜態(tài)契合的基礎(chǔ)，又是二者保持動(dòng)態(tài)契合的重要依托。但實(shí)踐中的權(quán)責(zé)明確卻往往難以完全落實(shí)。從權(quán)力角度，一些部門(mén)權(quán)力模糊或存在交叉，預(yù)案無(wú)法理清，到了實(shí)踐中就引發(fā)混亂；問(wèn)責(zé)壓力對(duì)實(shí)際權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生干擾，如市長(zhǎng)取代職能部門(mén)直接指揮、領(lǐng)導(dǎo)意志至上而忽視專家建議。從責(zé)任角度，分工不明、責(zé)任不清導(dǎo)致部門(mén)或責(zé)任人之間推諉扯皮[11]；應(yīng)急與日常狀態(tài)下的責(zé)任不一致，應(yīng)急時(shí)無(wú)法及時(shí)進(jìn)行責(zé)任轉(zhuǎn)換[12]。上述原因使得廓清權(quán)責(zé)邊界成為確保預(yù)案與實(shí)踐高度契合的關(guān)鍵。當(dāng)前國(guó)家推行權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，要進(jìn)一步明確各級(jí)政府工作部門(mén)職責(zé)權(quán)限，加快形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、依法保障的政府職能體系和科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)機(jī)制[13]，該指導(dǎo)意見(jiàn)也應(yīng)貫徹到應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐的對(duì)應(yīng)當(dāng)中。

(2)建立開(kāi)放協(xié)同的合作網(wǎng)絡(luò)。雖然理論上中國(guó)應(yīng)急管理的基本特征是政府主導(dǎo)下的多力量整合模式[14]，但現(xiàn)實(shí)中仍存在很多模糊的關(guān)系。政府內(nèi)部就有層級(jí)和部門(mén)的劃分，它們各具不同利益，要通過(guò)協(xié)同政府或大部制改革等方式進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)整合。政府還面臨著吸納外部組織參與應(yīng)急管理并與之合作的問(wèn)題。這些部門(mén)間的關(guān)系是不穩(wěn)定的，容易導(dǎo)致應(yīng)急管理實(shí)效的波動(dòng)，降低或消除不穩(wěn)定合作關(guān)系的關(guān)鍵就是建立開(kāi)放、平等、協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)。在此方面發(fā)達(dá)國(guó)家好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署發(fā)布的綜合應(yīng)急準(zhǔn)備指南中明確規(guī)定，最實(shí)用、最完整的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)由各方面的代表組成的團(tuán)隊(duì)制定，這些代表應(yīng)包括必須執(zhí)行預(yù)案的部門(mén)、機(jī)構(gòu)，以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)和非政府組織的成員[15]。通過(guò)多種制度性的保障措施，美國(guó)在預(yù)案制定階段就建立了各行動(dòng)部門(mén)之間的開(kāi)放協(xié)同合作關(guān)系，由此種方式形成的預(yù)案既是一種協(xié)同行動(dòng)方案，也是一種合作關(guān)系契約，最大化地保障了從預(yù)案到實(shí)踐的有效契合。

(3)確保信息共享和溝通順暢。在公共危機(jī)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)中，信息流、信息共享和溝通是整個(gè)循環(huán)的關(guān)鍵問(wèn)題[16]。應(yīng)急管理中，共享的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠確保應(yīng)急管理工作順利展開(kāi)，是政府與其他社會(huì)組織相互協(xié)調(diào)，共同解決突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)[17]。溝通可以使合作更有針對(duì)性，提升合作實(shí)效。應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中的信息共享和溝通越順暢，行動(dòng)者之間的關(guān)系就越緊密，合作就越高效，應(yīng)急管理的效果也會(huì)越顯著。因此，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)該重視設(shè)立確保組織間信息共享和溝通的機(jī)制或保障制度。

(4)預(yù)案為實(shí)踐留下權(quán)變的管理空間。權(quán)變管理理論認(rèn)為，管理實(shí)踐要根據(jù)組織所處的環(huán)境和內(nèi)部條件的發(fā)展變化隨機(jī)應(yīng)變。應(yīng)急管理沒(méi)有固定的決策程序可供遵循, 每一種程序模式都有其對(duì)應(yīng)的危機(jī)情景, 只有根據(jù)具體的危機(jī)情景靈活采用恰當(dāng)?shù)臋?quán)變策略才是有效的[18]?！秶?guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》的說(shuō)明中也明確規(guī)定，每一次重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，都要進(jìn)行預(yù)案的重新評(píng)估和修訂。實(shí)踐的權(quán)變不意味著否定預(yù)案，而是在預(yù)案基礎(chǔ)上的靈活調(diào)整。預(yù)案首先要確保經(jīng)驗(yàn)總結(jié)到位、管理目標(biāo)明確、組織權(quán)責(zé)清晰、行動(dòng)架構(gòu)合理、信息溝通順暢，在此基礎(chǔ)上對(duì)可能發(fā)生的幾種主要應(yīng)急情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)那榫邦A(yù)設(shè)，除此之外就只能依賴于相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)的臨場(chǎng)應(yīng)急處變能力。

本文的結(jié)論主要是根據(jù)上海9.27軌道交通事故應(yīng)急處置的實(shí)證數(shù)據(jù)分析得出，所運(yùn)用的數(shù)據(jù)為通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)收集得到的二手?jǐn)?shù)據(jù)，存在不完整性等缺陷。如能對(duì)相關(guān)預(yù)案制定部門(mén)以及參與事件應(yīng)急處置的部門(mén)進(jìn)行調(diào)研訪談，可能有助于收集更有效的資料，更好地揭示應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急實(shí)踐之間的邏輯關(guān)系，上述問(wèn)題有待于進(jìn)一步探討和完善。

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Correspondence Test and Logical Relationship Between Emergency Plan and Emergency Response——Based on the Analysis of Shanghai 9.27 Rail Accident

LIU Xiaoliang1， SUN Yue2

( 1.School of Social and Public Administration, East China University of Science and Technology,Shanghai 200237, China; 2.School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China )

Taking the emergency management of the railway accident which took place on September 27, 2011 in Shanghai as an example, this paper intends to investigate the correspondence between emergency plan and emergency response and the underlying conditional factors within the social network framework. The qualitative and quantitative results gained through comparative studies of the two different group cooperation networks in the emergency plan and the emergency response show that the correspondence is mostly manifested as the cooperation between the participants while the lack of correspondence is mainly due to the assumed position and behavior choices of the participants. Therefore, this paper argues that high-level correspondence between emergency plan and emergency response is possible if the emergency plan meets the following conditions: a clearly defined boundary of power and responsibilities, an open and collaborative cooperation network to share information and communicate smoothly, and enough contingency management space for emergency response. The results are significant to research on emergency management and emergency response, and enlightening to upgrading the correspondence level between emergency plan and emergency response.

emergency management; emergency plan; emergency response; correspondence; social network analysis

2016-03-12;

2016-04-27

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目：“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共危機(jī)演化及對(duì)策研究”(WE1424004)；上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目：“城市重大風(fēng)險(xiǎn)型社會(huì)失序及其應(yīng)對(duì)研究”(13ZS039)

劉曉亮(1980-)，男，山東乳山人，副教授，博士，主要從事城市安全、應(yīng)急管理研究，E-mail:xiaoliang321@126.com;孫悅(1995-)，女，安徽淮南人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)研究。

10.19525/j.issn1008-407x.2017.01.020

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1008-407X(2017)01-0132-07