葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

淺析重大水利工程PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式

葛 靜

(江西省贛撫平原水利工程管理局，南昌 330096)

文章通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目模式的內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)述，分析PPP模式建立的經(jīng)營(yíng)管理體系對(duì)于重大水利工程吸引社會(huì)資本的重大作用。文章選取的研究實(shí)例為湖南省宜章縣的莽山水庫(kù)，該水利項(xiàng)目為國(guó)家吸引社會(huì)資本共同運(yùn)營(yíng)國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目的第一批試點(diǎn)，目前該工程已經(jīng)全面進(jìn)入了建設(shè)期。文章針對(duì)莽山水庫(kù)當(dāng)前的工程概況進(jìn)行簡(jiǎn)述，分析莽山水庫(kù)施行PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式的經(jīng)濟(jì)效益和益處，提出一些具體化的有利建議，為今后國(guó)家開(kāi)展建設(shè)重大水利工程實(shí)施PPP模式指明道路。

PPP模式；水利工程；經(jīng)營(yíng)模式；莽山水庫(kù)

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)各行各業(yè)都加快了建設(shè)的腳步，對(duì)于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工程項(xiàng)目也日益增多，政府對(duì)于水利方面的建設(shè)項(xiàng)目投資力度也逐步加大。一直以來(lái)，對(duì)于國(guó)家建設(shè)水利項(xiàng)目基本都是政府出資，但僅僅依靠政府投資仍存在很大的局限性，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷深化發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，應(yīng)當(dāng)拓寬水利項(xiàng)目建設(shè)的融資渠道，投資主體應(yīng)該向著多元化發(fā)展。在水利工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域采用PPP模式，能夠有效地吸引社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府資金的不足，也為私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶拓寬了投資領(lǐng)域，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展十分有利[1]。

1 PPP模式內(nèi)涵

PPP模式的全稱為Public、Private、Partnership，翻譯為中文是公司應(yīng)合作制，是政府公共部門和私營(yíng)企業(yè)之間一種新型的合作模式，是對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)前期進(jìn)行融資的一種模式，雙方在明確合作關(guān)系之后，通過(guò)簽訂合同來(lái)規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)以及需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。最終通過(guò)這樣的合作方式實(shí)現(xiàn)雙方共贏。在PPP模式下，政府公共部門牽頭決定合作的領(lǐng)域和項(xiàng)目，私營(yíng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工。以下對(duì)PPP模式內(nèi)涵的體現(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單陳述。

1.1 參與主體

PPP模式參與的主體主要是政府和民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)這些私人企業(yè)。

1.2 合同

政府公共部門與私人企業(yè)之間的項(xiàng)目合作需要通過(guò)簽訂特許合同來(lái)實(shí)現(xiàn)，合同條款中要充分體現(xiàn)出雙方的信任，分享價(jià)值。

1.3 共享

政府公共部門和私人企業(yè)在參與項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，要改變以往項(xiàng)目責(zé)任全部由政府公共部門承擔(dān)的現(xiàn)狀，也并不是將所有的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，因?yàn)楣こ添?xiàng)目的合作是建立在私人企業(yè)和政府公共部門共同投資的基礎(chǔ)上，所以在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題上，應(yīng)該秉著有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的一方承擔(dān)來(lái)進(jìn)行分配，真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目責(zé)任和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)的目的，它能夠有效地降低雙方的投資成本和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，資金來(lái)源充足，能夠極大的提高公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也為一些私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)了盈利的空間。

1.4 合作

政府公共部門和私人企業(yè)之間的合作核心應(yīng)該是共同出資共同承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)共同分享經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，這樣的合作方式是一種有形資源和無(wú)形資源，在工程項(xiàng)目參與各個(gè)方面的一種轉(zhuǎn)換。所以就要求政府公共部門和私人企業(yè)之間在項(xiàng)目合作上應(yīng)該保證能夠持續(xù)穩(wěn)定長(zhǎng)久的合作。通過(guò)這樣的合作形式來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方的目的，達(dá)到共贏的狀態(tài)。

2 在公共項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

2.1 緩解融資壓力

我國(guó)當(dāng)前國(guó)內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債比例表面上呈現(xiàn)出健康的狀態(tài)，但是在結(jié)構(gòu)上還是存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，許多地方的政府設(shè)置的融資平臺(tái)借債的情況比較嚴(yán)重，將PPP模式引入以后，將一些債權(quán)轉(zhuǎn)為股份，能夠有效的吸收社會(huì)資本進(jìn)行共同融資，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，能夠有效的緩解政府部門的投資壓力，也為一些私人企業(yè)開(kāi)拓了投資的領(lǐng)域。

2.2 激活社會(huì)資本

我國(guó)當(dāng)前處于發(fā)展中國(guó)家，各行各業(yè)的建設(shè)都需要加大力度。當(dāng)前還面臨著東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部發(fā)展不平衡，城市化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)等許多現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境下，PPP模式的應(yīng)用能夠在政府公共服務(wù)領(lǐng)域順利的引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，讓社會(huì)一些資本能夠有機(jī)會(huì)投資公共服務(wù)領(lǐng)域，為政府公共部門建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決相當(dāng)大一部分資金問(wèn)題[2]。

2.3 促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能

在PPP模式約束下，需要合同雙方嚴(yán)格遵守合同條款，在共享利益的同時(shí)還要共同承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在維系好合同條款的前提下，為公共設(shè)施使用者提供最大的效益。在這樣的合作期間，需要政府部門做好管理監(jiān)督工作，提高政府的行政職責(zé)，健全相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)形成約束體系，形成社會(huì)的良性循環(huán)。

2.4 提高公共服務(wù)效率

PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，能夠充分的運(yùn)用私人企業(yè)的資金技術(shù)和人才以及優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)，打破公共服務(wù)領(lǐng)域固有的一些限制和管理上的弊病，激發(fā)公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到服務(wù)水平提升的目的。

3 莽山水庫(kù)PPP模式基本概況

3.1 融資方案

項(xiàng)目總投資金額達(dá)189443萬(wàn)元，其中政府出資143590萬(wàn)元，融資總額達(dá)到總投資金額的22.6%，項(xiàng)目竣工后的管理權(quán)移交給地方政府，項(xiàng)目工程款項(xiàng)由政府分3a按比例償還。

3.2 經(jīng)濟(jì)效益分析

根據(jù)調(diào)研莽山水庫(kù)的防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水等各項(xiàng)能力，整個(gè)工程項(xiàng)目的總投資靜態(tài)回收期大約需要35a，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益率高達(dá)7.96%。

3.3 招標(biāo)過(guò)程

2012年12月《湖南省莽山水庫(kù)工程項(xiàng)目建議書》獲得國(guó)家發(fā)改委的立項(xiàng)批復(fù)。2013年1月開(kāi)展莽山水庫(kù)項(xiàng)目法人公開(kāi)招標(biāo)工作，歷時(shí)近2a進(jìn)行了5次招投標(biāo)，至2014年9月第五次招標(biāo)成功。

4 莽山水庫(kù)PPP模式合作模式

4.1 建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式采用“分段式”

莽山水庫(kù)的建設(shè)采用政府投資與私人企業(yè)投資的經(jīng)營(yíng)合作模式，主要將項(xiàng)目分為了樞紐和灌區(qū)骨干兩項(xiàng)工程，水庫(kù)的建設(shè)采用的建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式為“投融資-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交”在特許經(jīng)營(yíng)期間，由項(xiàng)目法人自主經(jīng)營(yíng)，在此期間的所有收入作為投資人的投資回報(bào)，在44a的特許經(jīng)營(yíng)期年滿之后，將所有的工程無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣９鄥^(qū)骨干建設(shè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用的是“建設(shè)-移交-付款”的形式，在建設(shè)前期需要項(xiàng)目法人籌措資金，在建設(shè)期間不交付利息，項(xiàng)目竣工以后直接移交給政府管理，當(dāng)?shù)卣凑找欢ǖ谋壤?a償還完全部投資金額，利息按照8.55%來(lái)計(jì)算[3]。

4.2 收益保障機(jī)制采用“保底式”

結(jié)合莽山水庫(kù)預(yù)測(cè)的投資回報(bào)率，保障項(xiàng)目在建成以后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，真正式向雙方的共贏局面，所以采用“保底式”的經(jīng)營(yíng)收益保障機(jī)制。通過(guò)當(dāng)?shù)卣兄Z當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)供水和農(nóng)業(yè)區(qū)灌溉用水收費(fèi)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，當(dāng)?shù)卣M(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，從而有效保障項(xiàng)目投資方每年的收入能夠達(dá)到前期設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)5000萬(wàn)元，另外，水庫(kù)建成以后可以開(kāi)發(fā)旅游資源，政府將旅游開(kāi)發(fā)權(quán)限無(wú)償授予項(xiàng)目法人，實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)營(yíng)模式，保證保底利潤(rùn)的實(shí)現(xiàn)。

4.3 建設(shè)管理體系采用“綜合式”

對(duì)于莽山水庫(kù)的建設(shè)，從前期到竣工都需要當(dāng)?shù)卣M(jìn)行全程監(jiān)督管理，當(dāng)?shù)卣闪⒅笓]中心，對(duì)施工過(guò)程進(jìn)行協(xié)調(diào)管理。莽山水庫(kù)的中標(biāo)單位為廣東水電二局股份有限公司，在施工期間該單位作為項(xiàng)目法人，要保證施工的工程質(zhì)量和人員安全。擬成立莽山水庫(kù)管理局，管理灌溉區(qū)并對(duì)樞紐工程進(jìn)行監(jiān)督(見(jiàn)圖1)。

圖1 莽山水庫(kù)建設(shè)工程管理體系

4.4 監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制采用“聯(lián)合式”

在建設(shè)工程施工期間，為了有效保證資金的投資使用到位，建立了私人企業(yè)與政府公共部門之間的協(xié)調(diào)互查監(jiān)管機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行期間的事物進(jìn)行監(jiān)督管理。保證在建設(shè)期間資金的安全和使用到位，對(duì)于樞紐工程在運(yùn)營(yíng)期間的安全和穩(wěn)定進(jìn)行維護(hù)。

5 PPP模式在莽山水庫(kù)工程項(xiàng)目中應(yīng)用的有益探索

5.1 轉(zhuǎn)變思想觀念

長(zhǎng)久以來(lái)，水利工程建設(shè)都是由政府牽頭和主導(dǎo)，在建設(shè)期間需要增設(shè)許多管理人員，直接導(dǎo)致管理人員超編現(xiàn)象嚴(yán)重，工程管理過(guò)程中監(jiān)督管理不到位，人浮于事。莽山水庫(kù)的項(xiàng)目采用PPP模式，能夠有效地引入社會(huì)資金和人員技術(shù)，能夠有效地控制人員編制，及解決了經(jīng)費(fèi)問(wèn)題還加強(qiáng)里管理水平，有效地降低了政府的人員成本。

5.2 發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用

在政府公共部門和私人企業(yè)合作之后，私人企業(yè)能夠獲取莽山水庫(kù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限，利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)能夠充分的發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，打造生態(tài)旅游景區(qū)，開(kāi)發(fā)綜合旅游項(xiàng)目，有效地帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。將水庫(kù)建設(shè)的綜合效益充分發(fā)揮出來(lái)。

5.3 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式

莽山水庫(kù)的建設(shè)經(jīng)過(guò)計(jì)算，每年為政府減少了1億元的投資金額，大大緩解了政府資金緊張的問(wèn)題，并且使用PPP模式，能夠有效地融資社會(huì)資金，實(shí)現(xiàn)了資金的快速到位，并且能夠在短期內(nèi)全部到位，使工程項(xiàng)目的進(jìn)度加快，確保項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

6 莽山水庫(kù)實(shí)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

6.1 解放思想，創(chuàng)新改革

莽山水庫(kù)的建設(shè)工程經(jīng)歷了許多波折，由于工程量巨大，耗費(fèi)資金多而遲遲未開(kāi)展。2009年當(dāng)?shù)乜h政府，排除萬(wàn)難，解放思想，改變?cè)械恼鲑Y思路，大膽的對(duì)水利工程投資項(xiàng)目進(jìn)行改革，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本的形式實(shí)現(xiàn)融資目的，使莽山水庫(kù)項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展并且工期加快，成為國(guó)家2015年的重大水利工程項(xiàng)目，并且是最先運(yùn)用PPP模式的國(guó)家大型項(xiàng)目。

6.2 以政策為本，積極探索

在莽山水庫(kù)招標(biāo)過(guò)程中，該項(xiàng)目的社會(huì)效益有優(yōu)勢(shì)，但是經(jīng)濟(jì)效益不太顯著，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)開(kāi)出優(yōu)惠條件的方式吸引私人企業(yè)的資本投入，使項(xiàng)目的吸引力增加，成功實(shí)現(xiàn)了PPP模式的啟用。

6.3 政府要勇于擔(dān)當(dāng)

莽山水庫(kù)項(xiàng)目工程的實(shí)施需要占用很大的土地面積，這就需要對(duì)當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行征地補(bǔ)償，還要對(duì)這些居民進(jìn)行安置，工作壓力和資金壓力都很大，在此期間政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，做好居民的拆遷思想工作，為法人單位解憂，保障工程的順利實(shí)施[4]。

6.4 強(qiáng)化工程管控

由于莽山水庫(kù)屬于政府建設(shè)項(xiàng)目，監(jiān)理單位和設(shè)計(jì)單位必須由政府進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)選用，法人項(xiàng)目單位不牽頭組織。這樣能夠有效地把控各個(gè)環(huán)節(jié)，防止徇私舞弊的現(xiàn)象出現(xiàn)。

7 結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于我國(guó)重大水利項(xiàng)目的實(shí)施，結(jié)合PPP模式來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目融資和管理，能夠有效地緩解政府投資壓力，也為私人企業(yè)開(kāi)拓了投資渠道和盈利空間。采取有效的措施進(jìn)行過(guò)程管理，能夠?qū)⒃撃Ｊ降男в冒l(fā)揮到最大化。保證我國(guó)重大水利項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展，并為政府節(jié)約投資資金。

[1]王建球.莽山水庫(kù)PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式探索與實(shí)踐[J].水利經(jīng)濟(jì),2016,01(22):25-26.

[2]鐘云.PPP模式下水利工程項(xiàng)目物有所值決策評(píng)價(jià)[J].水利經(jīng)濟(jì),2015,05(04):125-129.

[3]龔尋.PPP模式在國(guó)內(nèi)水利工程項(xiàng)目中的案例研究[J].河北水利,2016,11(43):66.

[4]劉建英.論P(yáng)PP模式在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2013,02(08):38.

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2017-06-17

葛靜 (1985-)，女，江西南昌人，工程師，研究方向?yàn)樗徽{(diào)度、水資源管理、水利水電工程管理。

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